Дело № 12-1/2019

РЕШЕНИЕ

по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении

24 января 2019 года г. Мурманск

Судья Первомайского районного суда г. Мурманска Кутушова Ю.В., 

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении районного суда жалобу ФИО1 на постановление начальника отдела государственного контроля Комитета государственного и финансового контроля Мурманской области ФИО2 от *** №*** по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ в отношении директора ГОБВУ «Мурманская областная ветеринарная лаборатория» ФИО1,

УСТАНОВИЛ:

Постановлением по делу об административном правонарушении, вынесенным начальником отдела государственного контроля Комитета государственного и финансового контроля Мурманской области ФИО2 №*** от ***, директор ГОБВУ «Мурманская областная ветеринарная лаборатория» ФИО1 (далее – заявитель) признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подвергнута административному наказанию в виде штрафа в размере 30 000 рублей.

В жалобе, поступившей в Первомайский районный суд города Мурманска, директором ГОБВУ «Мурманская областная ветеринарная лаборатория» ФИО1 ставится вопрос об отмене постановления должностного лица по делу об административном правонарушении как незаконного.

В судебном заседании директор ГОБВУ «Мурманская областная ветеринарная лаборатория» ФИО1 настаивала на удовлетворении жалобы, дополнительно пояснила, что Учреждение не имеет возможности проводить конкурсную процедуру при определении исполнителя услуги, а именно экспертной группы, которая будет оценивать соответствие заявителя критериям аккредитации. После обращения в Федеральную службу по аккредитации с заявлением о проведении процедуры подтверждения компетентности аккредитованного лица, на основании приказа, утверждается экспертная группа в целях проведении оценки соответствия. В силу ч. 5 ст. 15 Федерального закона от 28.12.2013 № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» заявитель, аккредитованное лицо обязаны заключить договор на оказание услуг, необходимых и обязательных для предоставления государственных услуг с экспертной организацией, являющейся основным местом работы эксперта по аккредитации, прошедшего отбор для целей оказания данному заявителю аккредитованному лицу услуг, необходимых и обязательных для предоставления государственных услуг. При данных обстоятельствах Учреждение не может повлиять на выбор эксперта, который назначается Федеральной службой по аккредитации, и обязано заключить договор с его работодателем, вне зависимости от его организационно-правовой формы, в силу требований закона. Заявитель полагала, что в данной ситуации не подлежат применению нормы Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», указала, что данную позицию неоднократно поддерживало Министерство финансов РФ в своих разъяснениях относительно данного вопроса.

Должностное лицо, вынесшее постановление по делу об административном правонарушении – начальник отдела государственного контроля Комитета государственного и финансового контроля Мурманской области ФИО2 полагал оспариваемое постановление законным и обоснованным, возражал против удовлетворения жалобы. Дополнительно пояснил, что в нарушение требований п. 6 ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе» Учреждение приняло решение о проведении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) и заключении гражданско-правового договора с ООО «УниТест» на оказание услуг по проверке соответствия заказчика критериям аккредитации для целей подтверждения компетентности аккредитованного лица без проведения конкурсной процедуры, в то время как это возможно только в случае, если выполнение или оказание работы или услуги может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием. Поскольку договор был заключен с коммерческой организацией, определение поставщика (подрядчика, исполнителя) при осуществлении такой закупки должно производиться путем проведения запроса котировок (конкурса или аукциона). Вместе с тем, должностное лицо допускало возможность существования в данной ситуации коллизии правовых норм. 

Рассматривая ходатайство о восстановлении срока на подачу жалобы, судья приходит к следующему.

В силу ч. 1 ст. 30.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом, и (или) решение вышестоящего должностного лица по жалобе на это постановление могут быть обжалованы в суд по месту рассмотрения жалобы, а затем в вышестоящий суд.

Подача последующих жалоб на постановление по делу об административном правонарушении и (или) решения по жалобе на это постановление, их рассмотрение и разрешение осуществляются в порядке и в сроки, установленные статьями 30.2 - 30.8 настоящего Кодекса.

Согласно ст. 30.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления. В случае пропуска этого срока по ходатайству лица, подающего жалобу, он может быть восстановлен судьей или должностным лицом, правомочными рассматривать жалобу.

В соответствии с частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

Вступившие в законную силу постановления несудебных органов по делам об административных правонарушениях, которые не были обжалованы и рассмотрены судом общей юрисдикции в установленном порядке, не могут пересматриваться в порядке судебного надзора.

Поэтому отказ в рассмотрении жалобы в соответствии с правилами статей 30.1-30.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях создает для лиц невозможность реализовать свое право проверить законность привлечения к административной ответственности в судебном порядке.

Таким образом, срок обжалования постановления по делу об административном правонарушении подлежит восстановлению, ходатайство о восстановлении срока - удовлетворению.

Заслушав лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, изучив дело об административном правонарушении №***, оценив доводы жалобы, прихожу к следующему.

Из материалов дела об административном правонарушении следует, что должностным лицом заказчика - директором ГОБВУ «Мурманская областная ветеринарная лаборатория» ФИО1 *** в нарушение пункта 6 части 1 статьи 93 Федерального закона РФ от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон) принято решение об осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) и заключении гражданско-правового договора №*** с ООО «УниТест» на оказание услуг по проверке соответствия Заказчика критериям аккредитации, установленным приказом Минэкономразвития России № 326 от 30.05.2014, (далее - критерии аккредитации) для целей подтверждения компетентности аккредитованного лица (испытательная лаборатория ГОБВУ «Мурманская областная ветеринарная лаборатория»), в соответствии с утвержденной областью аккредитации, являющейся приложением к аттестату аккредитации №***, а также с целью расширения области аккредитации в соответствии с заявлением о проведении процедуры подтверждения компетентности аккредитованного лица б/н от ***, направленным заказчиком в Федеральную службу по аккредитации (номер дела о предоставлении государственной услуги №*** от ***), на сумму 425 950,00 руб., в то время как в соответствии с частью 2 статьи 24 Закона определение поставщика (подрядчика, исполнителя) при осуществлении такой закупки должно производиться путем проведения запроса котировок (конкурса или аукциона).

Приведенные обстоятельства послужили основанием для привлечения директора ГОБВУ «Мурманская областная ветеринарная лаборатория» ФИО1 к административной ответственности, установленной ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ.

В соответствии с требованиями ст. 30.6 КоАП РФ, судья, при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, проверяет на основании имеющихся и дополнительно представленных материалов законность и обоснованность вынесенного постановления, при этом судья, вышестоящее должностное лицо не связаны доводами жалобы и проверяют дело в полном объеме.

В соответствии с частью 1 статьи 7.29 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), с нарушением требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее также - законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок), за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 2.1 настоящей статьи.

В силу части 2 статьи 24 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (электронный аукцион, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений. С учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом, в электронной форме проводятся открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, электронный аукцион, запрос котировок, запрос предложений (далее также - электронные процедуры), а также в случаях, установленных решением Правительства Российской Федерации, предусмотренным частью 3 статьи 84.1 настоящего Федерального закона, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс, закрытый аукцион (далее также - закрытые электронные процедуры) (далее - Закон № 44-ФЗ).

Согласно части 5 статьи 24 Закона № 44-ФЗ заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 Закона № 44-ФЗ. Исчерпывающий перечень случаев для осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) установлен частью 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ.

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) осуществляется в случае, если закупаются работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Исключительность полномочий органа исполнительной власти или подведомственного ему государственного учреждения, государственного унитарного предприятия должна подтверждаться соответствующими нормативными правовыми актами.

Отношения, возникающие между участниками национальной системы аккредитации в связи с осуществлением аккредитации в национальной системе аккредитации, регулируются Федеральным законом от 28.12.2013 № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» (далее - Закон № 412-ФЗ).

В соответствии с п.1 ст. 24 Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» ГОБВУ «Мурманская облветлаборатория», как аккредитованное лицо обязано проходить процедуру подтверждения компетентности:

- в течение первого года со дня аккредитации;

- не реже чем один раз в два года, начиная со дня прохождения предыдущей процедуры подтверждения компетентности;

- каждые пять лет со дня аккредитации.

В целях проведения процедуры подтверждения компетентности и расширения области аккредитации, Учреждением было подано заявление от *** № б/н в Федеральную службу по аккредитации (Росаккредитация), которое послужило основанием для открытия государственной услуги от *** №***.

Федеральной службой по аккредитации был направлен приказ от *** №*** «О проведении процедуры подтверждения компетентности и расширения области аккредитации ГОБВУ «Мурманская областная ветеринарная лаборатория» в адрес заявителя.

В данном приказе утвержден состав экспертной группы, срок проведения выездной проверки, программ выездной оценки соответствия критериям аккредитации.

Исполнение по проверке на соответствие условиям аккредитации заявителя поручено экспертам, являющихся штатными сотрудниками экспертной организации ООО «УниТест», включенном в установленном порядке в Реестр экспертных организаций (приказ Росаккредитации от 13.08.2014 № 2761). ГОБВУ «Мурманская областная ветеринарная лаборатория» был заключен договор с ООО «УниТест» от *** №***, цена договора определена в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 14.07.2014 № 653 «Об утверждении методики определения размеров платы за проведение экспертизы предоставленных заявителем, аккредитованным лицом документов и сведений, выездной экспертизы соответствия заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации».

Главой 3 Закона № 412-ФЗ установлены правила и организация аккредитации, устанавливающие порядок действий участников национальной системы аккредитации.

В соответствии с частью 1 статьи 16 Закона № 412-ФЗ для аккредитации заявитель представляет в национальный орган по аккредитации заявление об аккредитации.

В соответствии с частью 1 статьи 17 Закона № 412-ФЗ национальный орган по аккредитации принимает решение об аккредитации или об отказе в аккредитации на основании оценки соответствия заявителя критериям аккредитации.

В соответствии с частью 2 статьи 17 Закона № 412-ФЗ оценка соответствия заявителя критериям аккредитации проводится в форме документарной оценки соответствия заявителя критериям аккредитации и выездной оценки соответствия заявителя критериям аккредитации, проводимой по месту или местам осуществления его деятельности.

В соответствии с частью 6 статьи 17 Закона № 412-ФЗ экспертиза представленных заявителем документов и сведений проводится экспертной группой, в состав которой включаются эксперт по аккредитации и при необходимости технические эксперты. В соответствии с частями 7, 8 статьи 17 Закона № 412-ФЗ национальный орган по аккредитации в соответствии с методикой отбора экспертов по аккредитации осуществляет отбор эксперта по аккредитации, который является руководителем экспертной группы. Состав экспертной группы определяется национальным органом по аккредитации на основании предложений эксперта по аккредитации. В соответствии с частью 20 статьи 17 Закона № 412-ФЗ выездная экспертиза соответствия заявителя критериям аккредитации осуществляется также экспертной группой.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 14 Закона № 412-ФЗ экспертные организации обязаны заключать договоры с заявителями, аккредитованными лицами и обеспечить оказание в установленные Законом № 412-ФЗ сроки услуг, необходимых и обязательных для предоставления государственных услуг в соответствии с настоящим Законом № 412-ФЗ.

В соответствии с частью 5 статьи 15 Закона № 412-ФЗ заявитель, аккредитованное лицо обязаны заключить договор на оказание услуг, необходимых и обязательных для предоставления государственных услуг в соответствии с Законом № 412-ФЗ, с экспертной организацией, являющейся основным местом работы эксперта по аккредитации, прошедшего отбор для целей оказания данным заявителю, аккредитованному лицу услуг, необходимых и обязательных для предоставления государственных услуг в соответствии с настоящим Федеральным законом, или с экспертной организацией, с которой эксперт по аккредитации, прошедший отбор для целей оказания данным заявителю, аккредитованному лицу услуг, необходимых и обязательных для предоставления государственных услуг в соответствии с настоящим Федеральным законом, осуществляет взаимодействие в соответствии с частью 8 статьи 14 Закона № 412-ФЗ.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе по аккредитации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17.10.2011 № 845, Федеральная служба по аккредитации является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции национального органа по аккредитации.

Таким образом, законодательством Российской Федерации установлены исключительные полномочия Росаккредитации по осуществлению функций по аккредитации в национальной системе аккредитации.

Принимая во внимание установленные Законом № 412-ФЗ правила и организацию аккредитации, при которых аккредитация (подтверждение соответствия критериям аккредитации) осуществляется исключительно национальным органом по аккредитации, в том числе на основании экспертизы, осуществляемой экспертными организациями, которым вменено в обязанность заключение договоров с лицами, претендующими на получение аккредитации.

Данные обстоятельства не нашли своего отражения при разбирательстве по настоящему административному делу, в связи с чем должностным лицом объективной оценке не подвергались. При этом следует отметить, что лицом, привлекаемым к административной ответственности в своих объяснениях по обстоятельствам привлечения к ответственности было указано о невозможности влиять на выбор эксперта при проведении процедуры проверки соответствия критериям аккредитации.

В оспариваемом постановлении должностное лицо пришло к выводу о наличии в действия ФИО1 события и состава административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 7.29 КоАП РФ.

Между тем, при указанных выше обстоятельствах данный вывод является преждевременным.

В соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ производство по делам об административных правонарушениях производится при всестороннем, полном, объективном выяснении всех обстоятельств дела, разрешении его в соответствии с законом.

В силу пункта 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится одно из следующих решений, в том числе об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных настоящим Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Согласно ст.26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: 1) наличие события административного правонарушения; 2) лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; 3) виновность лица в совершении административного правонарушения; 4) обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность; 5) характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением; 6) обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; 7) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Положениям ст.ст. 26.2, 26.11 КоАП РФ предусмотрено, что судья, должностное лицо, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, устанавливает наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности на основании доказательств, оценка которых производится на основании всестороннего, полного и объективного исследования всех обстоятельств дела в совокупности.

В силу ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

При этом установление виновности предполагает доказывание не только вины лица, но и его непосредственной причастности к совершению противоправного действия (бездействия), то есть объективной стороны деяния.

При рассмотрении дела должностным лицом существенно нарушены процессуальные требования, предусмотренные ст.ст. 24.1, 26.1, 26.2, 26.11 КоАП РФ, а именно не надлежащим образом исследованы и оценены фактические данные, на основании которых в протоколе об административном правонарушении установлено событие правонарушения, постановление не содержит убедительных выводов о вине должностного лица в совершении инкриминируемого правонарушения, не установлено какие свои служебные обязанности не исполнила или исполнила ненадлежащим образом директор ГОБВУ «Мурманская областная ветеринарная лаборатория» ФИО1 при осуществлении рассматриваемой закупки, не дана оценка доводам лица, привлекаемого к ответственности с учетом положений части 5 статьи 15 Федерального закона от 28.12.2013 № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации», согласно которому заказчики вправе заключить контракт на оказание услуг аккредитации в национальной системе аккредитации с экспертными организациями, на основании пункта 6 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе без применения конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также юридического смысла проведения конкурсной процедуры, дающей возможность юридическому лицу выбора эксперта, который впоследствии будет осуществлять его проверку.

Поскольку существенное нарушение процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, при рассмотрении административного материала в отношении должностного лица ФИО1, а именно п.п.1,3,6,7 ст. 26.1 КоАП РФ не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, то постановление о назначении административного наказания нельзя признать законным и обоснованным.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении, среди прочего, должно быть указано мотивированное решение по делу.

Подобное процессуальное требование не позволяет при вынесении постановления игнорировать объяснения лица, в отношении которого ведется производство по делу, в устной или письменной форме (часть 1 статьи 26.3 КоАП РФ).

Однако доводы должностного лица, содержавшиеся в письменных пояснениях в протоколе по делу об административном правонарушении, касающиеся отсутствия возможности у юридического лица проводить конкурсную процедуру и повлиять на выбор экспертного учреждения, оценки не получили. 

При таких обстоятельствах оспариваемое постановление подлежит отмене, а дело - направлению должностному лицу на новое рассмотрение.

На основании изложенного, руководствуясь ст.30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

Р Е Ш И Л:

Постановление начальника отдела государственного контроля Комитета государственного и финансового контроля Мурманской области ФИО2 от *** №*** по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ в отношении директора ГОБВУ «Мурманская областная ветеринарная лаборатория» ФИО1 – отменить. 

Возвратить дело об административном правонарушении в отношении должностного лица директора ГОБВУ «Мурманская областная ветеринарная лаборатория» ФИО1 на новое рассмотрение в Комитет государственного и финансового контроля Мурманской области.

Настоящее решение может быть обжаловано в Мурманский областной суд через Первомайский районный суд города Мурманска в течение десяти дней, со дня вручения или получения копии решения.

Судья Ю.В. Кутушова