№ 2а-283/2019

64RS0047-01-2018-004555-29

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

27 февраля 2019 года город Саратов

Октябрьский районный суд города Саратова в составе:

председательствующего судьи Ершова А.А.,

при секретаре Апокине Д.В.,

с участием представителя административного истца ФИО1,

представителя административного ответчика МДОУ «Детский сад № 40» Октябрьского района г. Саратова ФИО2,

представителей административного ответчика МДОУ «Детский сад № 213» Октябрьского района г. Саратова ФИО3 и ФИО4,

представителя административного ответчика МДОУ «Детский сад № 189» Октябрьского района г. Саратова ФИО5,

представителя административного ответчика администрации муниципального образования «Город Саратов» ФИО6,

представителя заинтересованного лица администрации Октябрьского района муниципального образования «Город Саратов» ФИО7,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административным искам заместителя прокурора Октябрьского района города Саратова в защиту неопределенного круга лиц к муниципальному дошкольному образовательному учреждению «Детский сад № 40» Октябрьского района города Саратова, муниципальному дошкольному образовательному учреждению «Детский сад № 213» Октябрьского района города Саратова, муниципальному дошкольному образовательному учреждению «Детский сад № 189» Октябрьского района города Саратова, администрации муниципального образования «Город Саратов» о признании незаконным бездействия по не устранению нарушений законодательства в сфере антитеррористической защищенности,

установил:

заместитель прокурора Октябрьского района города Саратова обратился в суд с административным иском в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц к МДОУ «Детский сад № 40» Октябрьского района города Саратова, администрации муниципального образования «Город Саратов» о признании незаконным бездействия по не устранению нарушений законодательства в сфере антитеррористической защищенности.

В качестве оснований своих требований административный истец указал, что прокуратурой Октябрьского района г.Саратова по поручению прокуратуры Саратовской области № от 

<

дата> проведена проверка исполнения законодательства об антитеррористической защищенности объектов в МДОУ «Детский сад № 40».

В ходе проверки было установлено, что охрана МДОУ «Детский сад №40» Октябрьского района г.Саратова возложена на сторожей, что является нарушением действующего антитеррористического законодательства и создает угрозу жизни и здоровью обучающихся.

По данному факту в адрес главы администрации Октябрьского района муниципального образования «Город Саратов» вносилось представление об устранении нарушений закона, которое не было удовлетворено, нарушения не были устранены.

Аналогичные административные исковые требования были предъявлены к МДОУ «Детский сад №189» Октябрьского района г.Саратова и к МДОУ «Детский сад №213» Октябрьского района г.Саратова. Определением суда от 

<

дата> производства по указанным административным делам объединены (том 2 л.д. 26-27).

Учитывая изложенное, заместитель прокурора Октябрьского района г. Саратова, со ссылками на положения действующего законодательства, с учётом уточнения административных исковых требований, просит суд признать бездействие МДОУ «Детский сад № 40», МДОУ «Детский сад № 189», МДОУ «Детский сад № 213» по не устранению нарушений законодательства в сфере антитеррористической защищенности не законным; не обеспечении квалифицированной физической охраны сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, а также признать бездействие администрации муниципального образования «Город Саратов» по не устранению нарушений законодательства в сфере антитеррористической защищенности не законным; по не надлежащему финансированию профилактических мероприятий в области противодействия терроризму и обеспечения антитеррористической защищенности, а также по контролю за устранением нарушений.

Также административный истец просит обязать МДОУ «Детский сад № 40», МДОУ «Детский сад № 189», МДОУ «Детский сад № 213», администрацию муниципального образования «Город Саратов» устранить нарушения законодательства в сфере антитеррористической защищенности, а именно обеспечить квалифицированную физическую охрану сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, а также обязать администрацию муниципального образования «Город Саратов» обеспечить надлежащее финансирование профилактических мероприятий в области противодействия терроризму и обеспечения антитеррористической защищенности, в данном случае обеспечение охраны сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны.

В судебном заседании представитель административного истца уточненные требования поддержала полностью по основаниям, изложенным в административных исках.

Представители административных ответчиков МДОУ «Детский сад № 40», МДОУ «Детский сад № 189» и МДОУ «Детский сад № 213» в судебном заседании возражали против заявленных требований и поддержали ранее представленные письменные возражения. В своих письменных возражениях административные ответчики отметили, что в настоящее время охрана учреждения возложена на дежурных администраторов и сторожей, что не противоречит нормам законодательства. Имеются системы видеонаблюдения и «тревожные кнопки», обслуживаемые частными охранными предприятиями, имеющими соответствующие лицензии.

Муниципальные дошкольные образовательные учреждения являются бюджетными учреждениями, учредителем которых выступает муниципальное образование «Город Саратов», полномочия которого осуществляются администрацией муниципального образования «Город Саратов». Финансирование учреждения осуществляется полностью за счёт средств бюджета муниципального образования «Город Саратов». Иных источников дохода они не имеют. Со стороны учреждений имелись неоднократные обращения в адрес администрации Октябрьского района муниципального образования «Город Саратов» относительно выделения дополнительных бюджетных средств в целях реализации мероприятий в сфере антитеррористической защищенности, а именно по обеспечению квалифицированной физической охраны сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны. Однако денежные средства так и не были выделены.

Представитель административного ответчика администрации муниципального образования «Город Саратов» в судебном заседании административные исковые требования не признала и пояснила, что в настоящее время охрана дошкольных учреждений возложена на сторожей и вахтеров, что не противоречит требованиям закона. Решение о том, достаточна ли орагнизация охраны в учреждении, осуществляющей образовательную деятельность, принимается коллегиально (учредитель данной организации, а также представители привлекаемых территориальных органов МЧС России, Росгвардии и ФСБ России). В актах обследования и категорирования объектов рекомендации по изменению системы охраны отсутствуют. Во всех образовательных учреждениях имеются системы видеонаблюдения.

Сами образовательные учреждения являются бюджетными. Однако финансовое обеспечение образовательного процесса возложено на субъект Российской Федерации в силу положений бюджетного законодательства.

В соответствии с решением Саратовской городской Думы от 29 января 2009 года № 36-98 администрация Октябрьского района муниципального образования «Город Саратов» является получателем бюджетных средств. Финансовое обеспечение выполнения полномочий администрацией района осуществляется за счёт средств бюджета города на основе бюджетной сметы.

Обеспечение физической охраны объекта образовательной сферы квалифицированными сотрудниками частных охранных организаций или подразделений ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, является обязательным мероприятием, предусмотренным требованиями к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства образования и науки Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации № 1235 от 07 октября 2017 года.

Такая рекомнедация как обеспечение охраны объектов сотрудниками охранных организаций, имеющих лицензию на осуществление данного вида деятельности, была отражена членами комиссии, участвующими в обследовании и категорировании объектов, в паспортах безопасности на указанные образовательные учреждения.

Однако, исходя из п. 15 указанных Требований, перечень мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности объекта (территорий) определяется должностным лицом, осуществляющим непосредственное руководство деятельностью работников на объекте (территории), в соответствии с актом его обследования и категорирования, с учётом степени потенциальной опасности и угрозы совершения террористических актов, а также прогнозного объема расходов на выполнение соответствующих мероприятий и источников финансирования. Срок завершения указанных мероприятий с учётом объёма планируемых работ не должен превышать 12 месяцев со дня утверждения акта обследования и категорирования объекта (территории).

Ответственность за невыполнение предусмотренных мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности объектов, в том числе и гражданская наступила 

<

дата>, то есть после обращения административного истца с рассматриваемыми требованиями.

Общая ориентировочная потребность на выполнение требований составляет более 260 000 000 руб., в том числе на организацию квалифицированной физической охраны – 124 000 000 руб. ежегодно. Однако в связи с низкой бюджетной обеспеченностью муниципального образования «Город Саратов» предусмотреть средства в полном объёме на выполнение требований в настоящее время не представляется возможным.

Представитель заинтересованного лица администрации Октябрьского района муниципального образования «Город Саратов» в судебном заседании поддержала позицию, изложенную представителем администрации муниципального образования «Город Саратов».

Заинтересованные лица Комитет по управлению имуществом г. Саратова и Комитет по финансам администрации муниципального образования «Город Саратов» явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, извещены о времени и месте его проведения надлежащим образом, причин неявки суду не сообщили.

С учётом положений ст. 150 КАС РФ суд рассмотрел административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Выслушав объяснения сторон, исследовав материалы административного дела, суд приходит к следующим выводам.

В силу части 3 статьи 123 Конституции РФ судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу ч. 2 ст. 227 КАС РФ суд удовлетворяет заявление полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Как следует из п. 3 ст. 3 «Конвенции о правах ребёнка», одобренной Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года, государства-участники, в том числе Российская Федерация, обязуются обеспечить ребёнку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, и с этой целью принимают все соответствующие законодательные и административные меры.

Согласно ст. 2, 20, 38 и 41 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Каждый имеет право на жизнь и охрану здоровья. Детство находится под защитой государства.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 6 марта 2006 года №35-Ф3 «О противодействии терроризму» одним из принципов противодействия терроризму в Российской Федерации являются обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина, приоритет защиты прав и законных интересов лиц, подвергающихся террористической опасности, приоритет мер предупреждения терроризма.

Согласно п. 2 и 15 ч. 3 статьи 28 Федерального закона от 29 декабря 2012 года №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» к компетенции образовательной организации в установленной сфере деятельности относятся материально-техническое обеспечение образовательной деятельности, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, в том числе в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, федеральными государственными требованиями, образовательными стандартами, создание необходимых условий для охраны и укрепления здоровья, организации питания обучающихся и работников образовательной организации.

Согласно п. 2 ч. 6 и ч. 7 этой же статьи образовательное учреждение обязано, помимо прочего, создавать безопасные условия обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации. Образовательная организация несёт ответственность за жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации.

В соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 41 Закона «Об образовании в Российской Федерации» охрана здоровья обучающихся включает в себя, в том числе, обеспечение безопасности обучающихся во время пребывания в организации, осуществляющей образовательную деятельность.

Согласно ст. 2 Федерального закона «О противодействии терроризму» к основным принципам противодействия терроризму относится обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

Согласно ч. 6 ст. 1 Закона антитеррористическая защищенность объекта (территории) - состояние защищенности здания, строения, сооружения, иного объекта, препятствующее совершению террористического акта. Согласно требованиям Закона все объекты, попадающие под действие данного Федерального закона, должны иметь на своих объектах разработанный паспорт антитеррористической защищенности.

К основным мерам по предупреждению (профилактике) терроризма относятся организационно-технические меры, а именно, разработка и реализация целевых программ и мероприятий по обеспечению критически важных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест массового пребывания людей техническими средствами защиты.

В соответствии со ст. ст. 3 и 5 Федерального закона от 06 марта 2006 года №35-Ф3 «О противодействии терроризму» (далее - ФЗ №35) юридические и физические лица обеспечивают выполнение требований антитеррористической защищенности в отношении объектов, находящихся в их собственности или принадлежащих им на ином законном основании.

Под противодействием терроризму понимается деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц по: а) предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма); б) выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом); в) минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

Под антитеррористической защищенностью объекта (территории) понимается состояние защищенности здания, строения, сооружения, иного объекта, места массового пребывания людей, препятствующее совершению террористического акта. При этом под местом массового пребывания людей понимается территория общего пользования поселения или городского округа, либо специально отведенная территория за их пределами, либо место общего пользования в здании, строении, сооружении, на ином объекте, на которых при определенных условиях может одновременно находиться более пятидесяти человек. Указанные выше понятия раскрыты в ст. 3 Федерального закона «О противодействии терроризму".

При этом, статьей 5 указанного выше Закона определены организационные основы противодействия терроризму, в соответствии с которой на Правительство РФ возложены обязанности по установлению требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), категории объектов (территорий), порядок разработки указанных требований и контроля за их выполнением, порядок разработки и форма паспорта безопасности таких объектов (территорий) (за исключением объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств и объектов топливно-энергетического комплекса).

В целях реализации указанных положений закона постановлением Правительства РФ от 07 октября 2017 года № 1235 утверждены требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства образования и науки Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий) (далее по тексту - Требования).

Согласно п.п. 23, 24 указанных требований, в отношении объектов (территорий) первой и второй категории опасности, к которым относится и данная образовательная организация, дополнительно к основным предусмотренным мероприятиям обязательно обеспечение охраны объектов (территорий) сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны.

В ходе рассмотрения дела судом установлено, что прокуратурой Октябрьского района г. Саратова проведена проверка исполнения законодательства об антитеррористической защищенности объектов в МДОУ «Детский сад № 40», МДОУ «Детский сад № 189» и МДОУ «Детский сад № 213», расположенных на территории Октябрьского района г.Саратова.

В ходе проверки было установлено, что охрана в дошкольных образовательных учреждениях возложена на сторожей. По данному факту в адрес главы администрации Октябрьского района муниципального образования «Город Саратов» вносилось представление от 23 мая 2018 года №30-2018 об устранении нарушений закона (том 1 л.д. 7-8).

В ответ на представление от 23 мая 2018 года №30-2018 администрация Октябрьского района муниципального образования «Город Саратов» в своем письме от 22 июня 2018 года № 01-19/2948 сообщила, что представление рассмотрено в присутствии помощника прокурора района Ильговой О.О. При рассмотрении представления было установлено, что охрана в дошкольных образовательных учреждениях возложена на вахтера и сторожей. Это не противоречит действующему законодательству, так как ответственность за обеспечение антитеррористической защищенности лежит на должностных лицах, осуществляющее непосредственное руководство деятельности работников на объектах (территориях). Решение о том, достаточна ли организация охраны в учреждениях, осуществляющей образовательную деятельность, принимается коллегиально (учредитель организации, осуществляющей образовательную деятельность, а также представители привлекаемых территориальных органов МЧС России, Росгвардии и ФСБ России). В актах обследования и категорирования объектов, рекомендации по изменению системы охраны, в учреждениях отсутствуют.

Паспорта безопасности подведомственных образовательных учреждений, разработанные в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 07 октября 2017 года № 1235, согласованы и утверждены в марте 2018 года.

В образовательных учреждениях обеспечение охраны объекта (территории) сотрудниками частных охранных организаций или подразделений ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, носит рекомендательный характер.

Заключение договоров (контрактов) на оказание охранных услуг без выделения дополнительных бюджетных ассигнований повлечет нарушение действующего бюджетного законодательства.

Для получения дополнительных бюджетных ассигнований администрация района подготовила и направила в комитет по финансам администрации муниципального образования «Город Саратов» ходатайство об увеличении бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в сумме 7 840,0 тыс. рублей.

Все возможные меры по соблюдению законодательства о противодействии терроризму были предприняты (том 1 л.д. 9).

Согласно информации, предоставленной администрацией Октябрьского района муниципального образования «Город Саратов», от 

<

дата> № установлено, что контрольно-пропускной и внутриобъектовый режимы МДОУ «Детский сад № 40», МДОУ «Детский сад № 189» и МДОУ «Детский сад № 213» обеспечиваются охраной в виде сторожей. Сами объекты отнесены ко 2 категории безопасности (том 1 л.д. 10-11).

В соответствии с п.п. 5, 6, 7, 12, 14 и 15 Требований в целях установления дифференцированных требований к обеспечению антитеррористической защищенности объектов (территорий) с учетом потенциальной опасности и степени угрозы совершения террористического акта на объектах (территориях), значимости объектов (территорий) для инфраструктуры и жизнеобеспечения и возможных последствий совершения террористического акта проводится категорирование объектов (территорий).

Категорирование осуществляется в отношении функционирующих (эксплуатируемых) объектов (территорий) при вводе объектов (территорий) в эксплуатацию, а также в случае изменения характеристик объектов (территорий), которые могут повлиять на изменение ранее присвоенной категории.

Степень угрозы совершения террористического акта на объекте (территории) определяется на основании данных об обстановке в районе расположения объекта (территории), о возможных угрозах совершения террористического акта, а также на основании количественных показателей статистических данных (сведений) о совершенных и предотвращенных за последние 12 месяцев террористических актах на территории субъекта Российской Федерации (за исключением заведомо ложных сообщений об угрозе совершения и (или) о совершении террористического акта), на которой располагается объект (территория).

Возможные последствия совершения террористического акта на объекте (территории) определяются на основании прогнозных показателей о количестве людей, которые могут погибнуть или получить вред здоровью, и возможном материальном ущербе, прогнозный показатель которого принимается равным балансовой стоимости объекта (территории).

Для проведения категорирования объекта (территории) по решению руководителя органа (организации), являющегося правообладателем объекта (территории), создается комиссия по обследованию и категорированию объекта (территории) (далее - комиссия).

С учетом степени угрозы совершения террористического акта и возможных последствий его совершения устанавливаются следующие категории опасности объектов (территорий), в том числе объекты (территории) второй категории опасности, к которым отнесены:

объекты (территории), расположенные на территории субъекта Российской Федерации, в котором в течение последних 12 месяцев совершено (предпринято попыток к совершению) менее 3 террористических актов;

объекты (территории), в результате совершения террористического акта на которых прогнозируемое количество пострадавших составляет от 100 до 500 человек;

объекты (территории), в результате совершения террористического акта на которых прогнозируемый размер материального ущерба и ущерба окружающей природной среде составляет от 5 до 50 млн. рублей;

Результаты работы комиссии оформляются актом обследования и категорирования объекта (территории), который подписывается всеми членами комиссии и утверждается председателем комиссии не позднее последнего дня работы комиссии.

Акт обследования и категорирования объекта (территории) составляется в 2 экземплярах и является основанием для разработки и неотъемлемой частью паспорта безопасности объекта (территории).

В отношении каждого объекта (территории) в соответствии с актом его обследования и категорирования должностным лицом, осуществляющим непосредственное руководство деятельностью работников на объекте (территории), с учетом степени потенциальной опасности и угрозы совершения террористических актов, а также прогнозного объема расходов на выполнение соответствующих мероприятий и источников финансирования определяется перечень мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности объекта (территории).

Срок завершения указанных мероприятий с учетом объема планируемых работ не должен превышать 12 месяцев со дня утверждения акта обследования и категорирования объекта (территории).

Во исполнении указанных требований в рамках каждого образовательного учреждения были созданы комиссии по обследовании и категорированию образовательных учреждений в составе их руководителей, а также представителей ГУ МЧС России по Саратовской области, Управления ФСВНГ России по Саратовской области и Управления ФСБ России по Саратовской области.

Так, согласно акта обследования и категорирования места массового пребывания людей 

<

дата> комиссией проведено изучение исходных данных, обследование МДОУ «Детский сад № 40», которая установила, что физическая охрана объекта осуществляется сторожами, обеспечивается пропускной режим. Комиссией в отношении образовательного учреждения присвоена 2 категория места с пребыванием людей, а также даны рекомендации по укреплению объекта антитеррористической защищенности путём принятия мер по оборудованию дополнительной системой видеобезопасностью (том 2 л.д. 219-226).

В отношении МДОУ «Детский сад № 189» и МДОУ «Детский сад № 213» они также были отнесены соответствующими комиссиями ко 2 категории мест с пребыванием людей (акты от 

<

дата>, том 2 л.д. 240-246, том 1 л.д. 16-25). В отношении данных объектов также рекомендовано усилить систему видеонаблюдения, а также привлечение физической охраны (в отношении МДОУ «Детский сад № 189») и охрана объекта сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны (в отношении МДОУ «Детский сад № 213»).

На основании составленных актов обследования и категорирования объектов в отношении каждого образовательного учреждения были составлены и утверждены паспорта безопасности (том 2 л.д. 202-218, 227-239, том 3 л.д. 1-15).

В соответствии с пп. 40 и 41 Требований на каждый объект (территорию) на основании акта обследования и категорирования объекта (территории) разрабатывается паспорт безопасности объекта (территории).

Паспорт безопасности объекта (территории) разрабатывается должностным лицом, осуществляющим непосредственное руководство деятельностью работников на объекте (территории), согласовывается с руководителями территориального органа безопасности, территориального органа Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации или подразделения вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации, территориального органа Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по месту нахождения объекта (территории) или уполномоченными ими лицами и утверждается руководителем органа (организации), являющегося правообладателем объекта (территории), или уполномоченным им лицом.

В рамках составленных и утвержденных паспортов безопасности в отношении каждого объекта (образовательного учреждения) отмечено, что их безопасность недостаточна. Требуется выполнить ряд мероприятий, в том числе обеспечить охраны объектов сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны.

Согласно п. 17 Требований антитеррористическая защищенность объектов (территорий) независимо от их категории опасности обеспечивается путем осуществления комплекса мер, направленных:

а) на воспрепятствование неправомерному проникновению на объекты (территории);

б) на выявление потенциальных нарушителей установленных на объектах (территориях) пропускного и внутриобъектового режимов и (или) признаков подготовки или совершения террористического акта;

в) на пресечение попыток совершения террористических актов на объектах (территориях);

г) на минимизацию возможных последствий совершения террористических актов на объектах (территориях) и ликвидацию угрозы их совершения;

д) на обеспечение защиты служебной информации ограниченного распространения, содержащейся в паспорте безопасности объекта (территории) и иных документах, в том числе служебной информации ограниченного распространения о принимаемых мерах по антитеррористической защищенности объектов (территорий).

При этом, согласно пп. «а» п. 23 Требований в отношении объектов (территорий) второй категории опасности дополнительно к мероприятиям, предусмотренным пунктом 22 настоящих требований, осуществляются ряд мероприятий, в том числе обеспечение охраны объектов (территорий) сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны;

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что МДОУ «Детский сад № 40», МДОУ «Детский сад № 189» и МДОУ «Детский сад № 213» по результатам их обследования на предмет защищенности были отнесены ко 2 категории безопасности. В отношении данных объектов в обязательном порядке предусмотрено выполнение ряд мероприятий по антитеррористической защищенности, в том числе путём обеспечения охраны объектов (территорий) сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны. Данные мероприятия прямо предусмотрены в разработанных паспортах безопасности объектов.

При этом, суд критически относится к позицией сторон о том, что в настоящее время в образовательных учреждениях реализуются соответствующие мероприятия, направленные на защищенность объектов (территорий), в том числе путём их охраны сторожами, оборудованием системами видеонаблюдения и организацией соответствующего пропускного режима.

Фактически осуществляемые в образовательных учреждениях мероприятия предусмотрены п. 22 Требований, а необходимость обеспечения охраны объектов (территорий) сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, в отношении образовательных учреждений является дополнительным мероприятием, которое осуществляется вне зависимости от выполнения данными учреждениями требований, содержащихся в п. 22 Требований.

При этом, предметом представленных в материалы дела договоров, заключенных между образовательными учреждениями и охранными организациями, является охрана подвижными нарядами с помощью системы тревожной сигнализации материальных ценностей, принадлежащих заказчику, находящихся на объекте и сдаваемых под охрану установленным порядком (л.д. 59-61).

Соответственно, указанные договоры, предусматривая охрану материальных ценностей, и не предполагая присутствия сотрудников охранных организаций для обеспечения антитеррористической защищенности данного учреждения, не отвечает целям, которые предусмотрены п. 23 "а" Требований.

Из системного толкования содержания Постановления Правительства РФ от 07 октября 2017 года № 1235 в целом следует, что иные, не требующие физического присутствия сотрудников охранных организаций мероприятия, указаны в п. 22 Требований, а мероприятия, указанные в п. 23 данных Требований, являются дополнительными, предусмотренными в отношении объектов (территорий) второй категории опасности (в том числе детских образовательных учреждений); необходимость их осуществления обусловлена требованиями к большей антитеррористической защищенности.

При этом в силу п. 17 Требований антитеррористическая защищенность объектов (территорий) обеспечивается путем осуществления комплекса мер, направленных на воспрепятствование неправомерному проникновению на объекты (территории); на выявление потенциальных нарушителей установленных на объектах (территориях) пропускного и внутриобъектового режимов и (или) признаков подготовки или совершения террористического акта; на пресечение попыток совершения террористических актов на объектах (территориях).

Применительно к детским садам указанные цели не могут быть достигнуты без физического присутствия сотрудников охранных организаций на территории данных учреждений, чем и обусловлено включение в Постановление Правительства РФ от 07 октября 2017 года № 1235 пункта 23 "а", признающего такое присутствие обязательным.

Позиция административных ответчиков о том, что пунктом 15 Постановления Правительства РФ от 07 октября 2017 года № 1235 установлен 12-месячный срок завершения указанных в данном нормативном правовом акте мероприятий со дня утверждения акта обследования и категорирования объекта и на момент подачи административного иска данный срок не истек, не может служить основанием для отказа в административных исковых требованиях.

Так, согласно имеющихся в материалах дела паспортов безопасности учреждений следует, что подлежит обеспечению охрана данных объектов сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны. Данное мероприятие указано в перечне мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности объектов (территорий).

Доказательств выполнения данных мероприятий административными ответчиками суду не представлено, в связи с чем, в данной части, со стороны образовательных учреждений усматривается незаконное бездействие. 

Вместе с этим, в соответствии с ч. 5 ст. 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено настоящим Кодексом, и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

Согласно п. 3 ст. 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Уставами образовательных учреждений предусмотрено, что они являются некоммерческими бюджетными организациями (том 1 л.д. 30-58, 135-162, 242-278).

При рассмотрении административного дела установлено, что руководители МДОУ «Детский сад № 40», МДОУ «Детский сад № 189» и МДОУ «Детский сад № 213» неоднократно обращались в администрацию Октябрьского района муниципального образования «Город Саратов» по вопросу финансирования расходов на охрану объектов частными охранными организациями или подразделениями вневедомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны.

Так, 

<

дата> МДОУ «Детский с ад № 40» обращалось в адрес администрации района с письмом № 23, в котором просило изыскать дополнительные средства на охрану образовательного учреждения сотрудниками частных охранных организаций на сумму 490 000 руб. до 

<

дата> (том 1 л.д. 26). Аналогичные письма были направлены в адрес администрации района со стороны МДОУ «Детский сад № 189» (письмо № 35 от 

<

дата> о выделении 490 000 руб., том 1 л.д. 120) и МДОУ «Детский сад № 213» (письмо № от 

<

дата> о выделении 490 000 руб., том 1 л.д. 227).

В 2019 года образовательные учреждения также обращались в адрес администрации Октябрьского района муниципального образования «Город Саратов» с заявлениями о дополнительном финансировании для обеспечения охраны учреждений путём привлечения квалифицированных сотрудников частных охранных организаций с предоставлением коммерческих предложений о стоимости соответствующих услуг (том 2 л.д. 39, 40, 130, 131, 156, 157).

Из пункта 1.2 Положения о Комитете по финансам администрации муниципального образования «Город Саратов» в рамках выполнения задач и полномочий, предусмотренных настоящим Положением, комитет координирует деятельность отраслевых (функциональных) и территориальных подразделений администрации муниципального образования «Город Саратов», а также подведомственных им муниципальных учреждений по вопросам бюджетного процесса.

Комитет в пределах своих полномочий представляет интересы администрации города в отношениях с федеральными органами власти, органами власти Саратовской области и иных субъектов Российской Федерации, предприятиями, учреждениями, иными юридическими и физическими лицами по бюджетным вопросам (п. 1.4).

В сфере бюджетного планирования Комитет: организует составление и непосредственно составляет проект бюджета города, и представляет его главе муниципального образования «Город Саратов»; разрабатывает проекты решений Саратовской городской Думы о бюджете города, об исполнении бюджета города, а также подготавливает необходимые документы и материалы для внесения их в установленном порядке на рассмотрение Саратовской городской Думы; осуществляет бюджетные полномочия главного администратора доходов бюджета города, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета города, главного распорядителя бюджетных средств (п. 3.1).

Администрация Октябрьского района муниципального образования «Город Саратов» 

<

дата>, 

<

дата> обращалась в Комитет по финансам администрации муниципального образования «Город Саратов» с просьбой вынести на обсуждение Саратовской Городской Думы вопрос об увеличении бюджетного ассигнования лимитов бюджетных обязательств с целью дополнительного финансирования мероприятий по обеспечению охраны дошкольных учреждений сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями вневедомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны (том 1 л.д. 28, 29).

Данные ходатайства удовлетворены не были в связи с наличием муниципального долга, о чём имеется ответ Комитета по финансам администрации муниципального образования «Город Саратов».

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что со стороны образовательных учреждений МДОУ «Детский сад № 40», МДОУ «Детский сад № 189» и МДОУ «Детский сад № 213» принимались необходимые меры к исполнению требований антитеррористического законодательства. Однако в результате отсутствия финансирования они не могли быть реализованы по объективным причинам.

Доказательств тому, что после присвоения образовательным учреждениям 2 категории безопасности с их стороны должных мер для выполнения мероприятий, направленных на обеспечение антитеррористической безопасности объектов (территорий), не предпринималось, материалы дела не содержат. Как не имеется и доказательств тому, что образовательные учреждения имели реальную возможность выполнить указанные мероприятия путём привлечения иных денежных средств, в том числе полученных ими самостоятельно от осуществляемой ими деятельности.

Таким образом, оснований для удовлетворения заявленных административных исковых требований в части признания бездействия МДОУ «Детский сад № 40», МДОУ «Детский сад № 189», МДОУ «Детский сад № 213» по не устранению нарушений законодательства в сфере антитеррористической защищенности не законным; не обеспечении квалифицированной физической охраны сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, а также в части возложения на них обязанности устранить нарушения законодательства в сфере антитеррористической защищенности, а именно обеспечить квалифицированную физическую охрану сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, не имеется.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселений относятся, в том числе, нормирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета.

В соответствии с п. 7.1 ч. 1 ст. 14 данного Закона к вопросам местного значения городского поселения относится участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения. При этом, в силу п. 3 ч. 1 ст. 17 Закона, в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления муниципальных районов обладают полномочиями по финансированию муниципальных учреждений.

Аналогичные полномочия содержатся в статье 6 Устава муниципального образования «Город Саратов», принятого решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 года № 67-649. 

В правовой обеспеченности противодействия терроризму принимают участие все уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправлении.

Исполнение требований нормативно-правовых актов по обеспечению технической укрепленности и антитеррористической защищенности является обязанностью не только образовательных организаций, но и органов местного самоуправления.

Функции исполнительно-распорядительного органа в структуре органов местного самоуправления поселения возложены на администрацию муниципального образования «Город Саратов», которая обладает полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 22, 23 Устава города Саратова).

Пункт 4 ст. 123.22 ГК РФ закрепляет, что казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения несет собственник его имущества.

В силу подп. 2 п. 3 ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета, муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам, к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, предъявляемым при недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных подведомственному ему получателю бюджетных средств, являющемуся казенным учреждением, для исполнения его денежных обязательств.

В соответствии с п. 23 Требований контроль за выполнением требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) осуществляется руководителями органов (организаций), являющихся правообладателями объектов (территорий), или уполномоченными ими лицами в виде плановых и внеплановых проверок антитеррористической защищенности объектов (территорий).

Таким образом, в силу приведенных норм закона на администрации муниципального образования «Город Саратов» лежит обязанность по финансированию профилактических мероприятий в области противодействия терроризму и обеспечения антитеррористической защищенности МДОУ «Детский сад № 40», МДОУ «Детский сад № 189» и МДОУ «Детский сад № 213», а также контроль за устранением нарушений законодательства в сфере антитеррористической защищенности.

Администрация муниципального образования «Город Саратов» как орган местного самоуправления и субъект антитеррористической деятельности обеспечивает финансирование образовательных учреждений. Выполнение этой обязанности направлено на обеспечение безопасности детей и работников учреждения во время образовательного процесса, их защиту от любых посягательств со стороны третьих лиц, данная мера является одной из профилактических мер, направленных на противодействие террористической деятельности.

Доказательств выполнения такой обязанности администрацией муниципального образования «Город Саратов» суду не предоставлено.

Ссылка администрации муниципального образования «Город Саратов» на то, что свои полномочия как учредителя образовательных учреждений были переданы администрации Октябрьского района муниципального образования «Город Саратов», судом во внимание не принимается.

Так, в соответствии с п. 3.1.7 Положения об администрации Октябрьского района муниципального образования «Город Саратов», утвержденного решением Саратовской городской Думы от 29 января 2009 года № 36-398, администрация района в сфере предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), а также дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации) на территории района и организации отдыха детей в каникулярное время от имени администрации муниципального образования "Город Саратов" осуществляет функции и полномочия учредителя в отношении подведомственных муниципальных образовательных организаций.

Однако свои полномочия как учредителя по обеспечению антитеррористической защищенности объектов дошкольных образовательных учреждений (территорий) в адрес администрации района со стороны администрации муниципального образования «Город Саратов» не передавалось.

При таких обстоятельствах суд признает незаконным бездействие администрации муниципального образования «Город Саратов» по не надлежащему финансированию профилактических мероприятий в области противодействия терроризму и обеспечения антитеррористической защищенности, а также по контролю за устранением выявленных нарушений при осуществлении деятельности муниципального дошкольного образовательного учреждения «Детский сад № 40» Октябрьского района города Саратова, муниципального дошкольного образовательного учреждения «Детский сад № 213» Октябрьского района города Саратова, муниципального дошкольного образовательного учреждения «Детский сад № 189» Октябрьского района города Саратова.

В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее исковое заявление.

В связи с этим суд считает необходимым обязать администрацию муниципального образования «Город Саратов» в течение 9 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу обеспечить надлежащее финансирование профилактических мероприятий в области противодействия терроризму и обеспечения антитеррористической защищенности, а именно в части обеспечения охраны сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, при осуществлении деятельности муниципального дошкольного образовательного учреждения «Детский сад № 40» Октябрьского района города Саратова, муниципального дошкольного образовательного учреждения «Детский сад № 213» Октябрьского района города Саратова, муниципального дошкольного образовательного учреждения «Детский сад № 189» Октябрьского района города Саратова, а также по контролю за устранением нарушений.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, 

решил:

административные исковые заявления заместителя прокурора Октябрьского района города Саратова удовлетворить в части.

Признать незаконным бездействие администрации муниципального образования «Город Саратов» по не надлежащему финансированию профилактических мероприятий в области противодействия терроризму и обеспечения антитеррористической защищенности, а также по контролю за устранением выявленных нарушений при осуществлении деятельности муниципального дошкольного образовательного учреждения «Детский сад № 40» Октябрьского района города Саратова, муниципального дошкольного образовательного учреждения «Детский сад № 213» Октябрьского района города Саратова, муниципального дошкольного образовательного учреждения «Детский сад № 189» Октябрьского района города Саратова.

Обязать администрацию муниципального образования «Город Саратов» в течение 9 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу обеспечить надлежащее финансирование профилактических мероприятий в области противодействия терроризму и обеспечения антитеррористической защищенности, а именно в части обеспечения охраны сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, при осуществлении деятельности муниципального дошкольного образовательного учреждения «Детский сад № 40» Октябрьского района города Саратова, муниципального дошкольного образовательного учреждения «Детский сад № 213» Октябрьского района города Саратова, муниципального дошкольного образовательного учреждения «Детский сад № 189» Октябрьского района города Саратова, а также по контролю за устранением нарушений.

В удовлетворении остальной части административных исковых требований отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Саратовский областной суд через Октябрьский районный суд города Саратова в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья А.А. Ершов

Мотивированный текст решения изготовлен 04 марта 2019 года.