Дело № 3а-2/2019 

25OS0000-01-2019-000001-29

Р Е Ш Е Н И Е

 Именем Российской Федерации 

город Владивосток 21 марта 2019 года 

Приморский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Зайцевой О.А.

при секретаре Сылко Н.А., 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Приморского края в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц к администрации Надеждинского муниципального района Приморского края, Думе Надеждинского муниципального района Приморского края о признании Положения «О порядке использования, охраны, защиты и воспроизводства зеленых насаждений, расположенных в границах Надеждинского муниципального района», утвержденного решением Думы Надеждинского муниципального района Приморского края от 29 мая 2015 года № 181, недействующими в части,

установил:

решением Думы Надеждинского муниципального района Приморского края от 29 мая 2015 года № 181 утверждено Положение «О порядке использования, охраны, защиты и воспроизводства зеленых насаждений, расположенных в границах Надеждинского муниципального района», которое опубликовано в печатном издании «Трудовая Слава» от 6 июня 2015 года № 21 (10431).

Пунктом 1.1. Положения установлено, что настоящее Положение разработано в целях организации мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды, а также определения порядка использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов сельских поселений, образованных в границах Надеждинского муниципального района.

Пунктом 1.2. Положения предусмотрено, что настоящее Положение регулирует правоотношения между органами местного самоуправления Надеждинского муниципального района и физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями по вопросам организации озеленения, использования, охраны, защиты и воспроизводства зеленых насаждений на межселенных территориях Надеждинского муниципального района и в границах населенных пунктов сельских поселений, образованных в границах Надеждинского муниципального района.

Пунктом 9.2. Положения определено, что физические и юридические лица, индивидуальные предприниматели на земельных участках, находящихся у них в собственности или пользовании, в том числе и на озелененных территориях обязаны, в частности, возмещать вред, причиненный повреждением или уничтожением зеленых насаждений на территории Надеждинского муниципального района в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и настоящего Положения; проводить мероприятия по озеленению территории в соответствии с разработанной проектной документацией; обеспечить квалифицированный уход за зелеными насаждениями; в течение всего года принимать меры по борьбе с вредителями зеленых насаждений согласно указаниям специалистов, обеспечивать уборку сухостоя, вырезку сухих и поломанных сучьев и лечение ран; производить новые посадки деревьев и кустарников, перепланировку с изменением сети дорожек и размещением оборудования только по проектам, согласованным в установленном порядке, со строгим соблюдением агротехнических условий.

Пунктом 9.3. Положения установлено, что на территории Надеждинского муниципального района запрещается, в частности, вырубать деревья, кустарники без разрешения администрации Надеждинского муниципального района, оформленного в установленном порядке.

Прокурор Приморского края обратился в суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пунктов 1.1., 1.2., 9.2., 9.3. Положения «О порядке использования, охраны, защиты и воспроизводства зеленых насаждений, расположенных в границах Надеждинского муниципального района», утвержденного решением Думы Надеждинского муниципального района от 29 мая 2015 года № 181, в той части, в которой они устанавливают для собственников земельных участков, не находящихся в муниципальной собственности и не отнесенных к участкам, государственная собственность на которые не разграничена, обязанности, запреты и ограничения в сфере обращения с зелеными насаждениями, в отношении зеленых насаждений, расположенных на принадлежащих собственникам земельных участках, не включенных в перечень зеленых зон муниципального района; возложении на администрацию Надеждинского муниципального района обязанности опубликовать решение суда после вступления в законную силу в официальном источнике – печатном издании «Трудовая Слава». В обоснование своих требований указал, что из содержания оспариваемых норм нормативного правового акта следует, что Положение распространяет свое действие на всю территорию населенных пунктов поселений, образованных в границах Надеждинского муниципального района, независимо от форм собственности и принадлежности земельных участков, и обязательно для исполнения всеми физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Так, устанавливая в отношении всех вышеуказанных лиц обязанность по согласованию с органом местного самоуправления снос зеленых насаждений в границах принадлежащих собственникам земельных участков, по выплате восстановительной стоимости снесенных зеленых насаждений и выполнению иных обязанностей в сфере обращения с зелеными насаждениями, нормами нормативного правового акта указанные обязанности возлагаются одновременно на собственников находящихся в границах муниципального образования земельных участков, которые не находятся в муниципальной собственности (федеральная собственность, собственность субъекта Российской Федерации, индивидуальная собственность). Между тем, федеральное законодательство не предусматривает право органа местного самоуправления каким-либо образом ограничивать права собственника земельного участка. Ограничения на осуществление деятельности в границах территории, занятой деревьями и кустарниками, могут применяться только в том случае, если данная территория включена в состав зеленого фонда (в перечень озелененных территорий и лесного фонда района). Таким образом, оспариваемые пункты Положения противоречат части 3 статьи 261 Гражданского кодекса РФ, части 2 статьи 11 Земельного кодекса РФ. Распространение действия обжалуемого нормативного правового акта на всю территорию муниципального образования нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц – собственников земельных участков, расположенных на территории муниципального образования.

В судебном заседании прокурор Рогалев А.Е. поддержал уточненные требования в полном объеме, по основаниям и доводам, изложенным в административном иске, ходатайстве об уточнении исковых требований. Предоставил письменные пояснения на письменный отзыв администрации Надеждинского муниципального района Приморского края.

Представитель администрации Надеждинского муниципального района Приморского края ФИО6 в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных исковых требований, ранее представил письменный отзыв на административный иск. По существу указал, что решение Думы Надеждинского муниципального района от 29 мая 2015 года № 181 принято в рамках представленных законодателем полномочий. В соответствии с пунктом 19 части 1 статьи 14 и пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация благоустройства и озеленения территории городского округа/поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа/поселения, относится к вопросам местного значения городского округа/поселения. Исходя из положений статьи 61 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», пункта 1.4.1. Приказа ФИО1 от 15 декабря 1999 года № 153 «О порядке создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации» при любом виде разрешенной градостроительной деятельности на отведенном земельном участке работы не могут начаться без получения согласования в установленном порядке вырубки и пересадки зеленых насаждений на участке от специально на то уполномоченного местными органами самоуправления органа. Из положений статей 3, 4, 61 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ следует, что вырубка зеленых насаждений, в независимости от форм собственности, осуществляется исключительно на платной основе, в связи с чем оспариваемое решение не противоречит требованиям действующего законодательства. Кроме этого, отмена оспариваемого нормативного правового акта повлечет негативные последствия в правовом регулировании вопросов вырубки зеленых насаждений на территории Надеждинского района и создаст предпосылки для уничтожения рекреационных зон, предусмотренных градостроительными регламентами, но находящиеся в настоящий момент в частной собственности.

Представитель Думы Надеждинского муниципального района Приморского края в судебном заседании не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом, направил в суд ходатайство о рассмотрении дела в их отсутствие.

Выслушав объяснения прокурора Рогалева А.Е., возражения представителя администрации Надеждинского муниципального района Приморского края ФИО6, исследовав материалы дела, давая оценку всем добытым по делу доказательствам в их совокупности, Приморский краевой суд приходит к следующему.

В соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 года от № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 21 КАС РФ.

В соответствии с положениями статьи 208 КАС РФ c административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы граждан.

В силу частей 1, 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления определены Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

К вопросам местного значения муниципального района относится, в частности, организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды, осуществление муниципального лесного контроля (пункты 9, 29 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, пункт 1 статьи 7 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ)). 

Иные полномочия органа местного самоуправления муниципального района в области организации благоустройства и охраны окружающей среды федеральные законы от 10 января 2002 года № 7-ФЗ и от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ не предусматривают.

Как следует из преамбулы решения Думы Надеждинского муниципального района Приморского края от 29 мая 2015 года № 181, утвердившего Положение «О порядке использования, охраны, защиты и воспроизводства зеленых насаждений, расположенных в границах Надеждинского муниципального района», оно принято в соответствии с федеральными законами от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и от 10 января 2002 года № 7-ФЗ, а также приказом Госстроя России от 15 декабря 1999 года № 153 «Об утверждении Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации».

Пунктами 13, 27 статьи 8 Устава Надеждинского муниципального района, принятого решением Думы Надеждинского муниципального района Приморского края от 19 октября 2015 года № 208 (в редакции от 3 мая 2018 года № 439) установлено, что к вопросам местного значения Надеждинского района относится организация мероприятий межпоселенченского характера по охране окружающей среды; осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения.

В силу части 2 статьи 11 Земельного кодекса РФ органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

В соответствии со статьей 42 Земельного кодекса РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Кроме этого, в силу требований статьи 261 Гражданского кодекса РФ, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает права других лиц. 

В тоже время, из содержания оспариваемых положений нормативного правового акта следует, что Положение распространяет свое действие на всю территорию Надеждинского муниципального района, независимо от форм собственности и принадлежности земельных участков, и обязательны для исполнения всеми физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

В соответствии со статьей 61 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ зеленый фонд сельских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения. Охрана зеленого фонда сельских поселений предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды. На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения. Государственное регулирование в области охраны зеленого фонда сельских поселений осуществляется в соответствии с законодательством. 

Пунктом 3 статьи 44 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ установлено, что в целях охраны окружающей среды сельских поселений создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, озелененные территории, зеленые зоны, лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования, а также лесопарковые зеленые пояса.

Исходя из положений статьи 102 Лесного кодекса РФ зеленые зоны можно определить как леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов, где запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями. В составе зеленых зон, в свою очередь, выделяются лесопарковые зоны, выполняющие те же функции, но признаваемые таковыми в установленном порядке.

По смыслу данных норм ограничения на осуществление деятельности в границах территории, занятой деревьями и кустарниками, могут применяться только в том случае, если данная территория включена в состав зеленого фонда. В связи с этим право регулирования правоотношений по сносу зеленых насаждений вне указанной зоны органам местного самоуправления федеральным законодательством не предоставлено.

Таким образом, пункты 1.1., 1.2., 9.2., 9.3. Положения в той мере, в которой их предписания распространяются на собственников земельных участков, не находящихся в муниципальной собственности и не отнесенных к участкам, государственная собственность на которые не разграничена, и обязывают их согласовывать с органом местного самоуправления снос зеленых насаждений, а также возмещать вред, причиненный повреждением или уничтожением зеленых насаждений; проводить мероприятия по озеленению территории в соответствии с разработанной проектной документацией; обеспечить квалифицированный уход за зелеными насаждениями; принимать меры по борьбе с вредителями зеленых насаждений согласно указаниям специалистов, обеспечивать уборку сухостоя, вырезку сухих и поломанных сучьев и лечение ран; производить новые посадки деревьев и кустарников, перепланировку с изменением сети дорожек и размещением оборудования только по проектам, согласованным в установленном порядке, со строгим соблюдением агротехнических условий, в отношении зеленых насаждений, расположенных на принадлежащих им земельных участках, не включенных в перечень зеленых зон Надеждинского муниципального района Приморского края, противоречат федеральному законодательству, приняты с превышением полномочий, и нарушают права и законные интересы неопределенного круга лиц, являющихся собственниками земельных участков, расположенных на территории Надеждинского муниципального района Приморского края.

При указанных обстоятельствах, уточненные требования о признании недействующими пунктов 1.1., 1.2., 9.2., 9.3. Положения «О порядке использования, охраны, защиты и воспроизводства зеленых насаждений, расположенных в границах Надеждинского муниципального района», утвержденного решением Думы Надеждинского муниципального района Приморского края от 29 мая 2015 года № 181, в той части, в которой они устанавливают для собственников земельных участков, не находящихся в муниципальной собственности и не отнесенных к участкам, государственная собственность на которые не разграничена, обязанности, запреты и ограничения в сфере обращения с зелеными насаждениями, в отношении зеленых насаждений, расположенных на принадлежащих собственникам земельных участках, не включенных в перечень зеленых зон муниципального района, подлежат удовлетворению.

При этом, суд признает несостоятельной ссылку представителя администрации Надеждинского муниципального района Приморского края на Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденные приказом Госстроя России от 15 декабря 1999 года № 153, пунктом 1.4.1. которых предусмотрено, что работы на участке не могут начаться без получения согласований в установленном порядке вырубки и пересадки от специально на то уполномоченного местными органами самоуправления органа.

Названный федеральный нормативный правовой акт, как указано в его преамбуле, является рекомендательным документом и предназначен для предприятий, занимающихся вопросами создания, охраны и содержания озелененных территорий, независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, не содержит норм о праве органа местного самоуправления осуществлять правовое регулирование в данной сфере общественных отношений.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

По смыслу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, в случае, если нормативный правовой акт впоследствии может быть проверен в процедуре конституционного судопроизводства на соответствие положениям Конституции Российской Федерации, суд общей юрисдикции признает его недействующим с момента вступления решения суда в законную силу (постановления от 16 июня 1998 года № 19-П, от 11 апреля 2000 года № 6-П, от 18 июля 2003 года № 13-П, от 27 января 2004 года № 1-П).

Кроме этого, согласно разъяснениям, содержащимся в абзацах третьем и четвертом пункта 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50, если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу. 

В связи с тем, что оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, это является основанием для признания его недействующим в части со дня вступления решения суда в законную силу. 

Учитывая, что в соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 34 Устава Надеждинского муниципального района, глава Надеждинского района обладает полномочиями по подписанию и опубликованию нормативных правовых актов, принятых Думой Надеждинского района, суд полагает, что обязанность по опубликованию решения суда может быть возложена на администрацию Надеждинского муниципального района Приморского края в официальном печатном издании «Трудовая Слава».

На основании изложенного, руководствуясь статьями 178, 180, 215-217 Кодекса административного судопроизводства РФ, Приморский краевой суд

решил:

административное исковое заявление прокурора Приморского края в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц к администрации Надеждинского муниципального района Приморского края, Думе Надеждинского муниципального района Приморского края о признании Положения «О порядке использования, охраны, защиты и воспроизводства зеленых насаждений, расположенных в границах Надеждинского муниципального района», утвержденного решением Думы Надеждинского муниципального района Приморского края от 29 мая 2015 года № 181, недействующими в части – удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления в законную силу решения суда пункты 1.1., 1.2., 9.2., 9.3. Положения «О порядке использования, охраны, защиты и воспроизводства зеленых насаждений, расположенных в границах Надеждинского муниципального района», утвержденного решением Думы Надеждинского муниципального района Приморского края от 29 мая 2015 года № 181, в той части, в которой они устанавливают для собственников земельных участков, не находящихся в муниципальной собственности и не отнесенных к участкам, государственная собственность на которые не разграничена, обязанности, запреты и ограничения в сфере обращения с зелеными насаждениями, в отношении зеленых насаждений, расположенных на принадлежащих собственникам земельных участках, не включенных в перечень зеленых зон муниципального района.

Сообщение о данном решении суда подлежит опубликованию администрацией Надеждинского муниципального района Приморского края в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в официальном печатном издании «Трудовая Слава».

На решение может быть подана апелляционная жалоба или принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Приморский краевой суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Приморского краевого суда О.А.Зайцева