УИД № 34OS0000-01-2024-000601-24

Дело № 3а-31/2025

(3а-188/2024)

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г. Волгоград 2 апреля 2025 года

Волгоградский областной суд в составе председательствующего судьи Камышниковой Н.М. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Труженниковой Н.Ф., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Волгоградской области в интересах неопределенного круга лиц о признании не действующим в части Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы Котовского муниципального района Волгоградской области, утвержденного решением Котовской районной Думы Волгоградской области от 28 февраля 2020 г. № 5-РД (в редакции решения Котовской районной Думы Волгоградской области от 4 сентября 2023 г. №28-РД),

УСТАНОВИЛ:

решением Котовской районной Думы Волгоградской области от 28 февраля 2020 г. № 5-РД утверждено Положение о пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы Котовского муниципального района Волгоградской области (далее – Положение).

Положение официально опубликовано в районной газете «Маяк» № 19 от 10 марта 2020 г.

Решением Котовской районной Думы Волгоградской области от 4 сентября 2023 г. № 28-РД в Положение внесены изменения (далее –Положение в редакции решения Котовской районной Думы Волгоградской области № 28-РД). 

Положение в редакции решения Котовской районной Думы Волгоградской области №28-РД официально опубликовано в районной газете «Маяк» №78 от 29 сентября 2023 г.

В разделе 3 Положения в редакции решения Котовской районной Думы Волгоградской области № 28-РД названы условия назначения пенсии за выслугу лет.

В частности, пунктом 3.3 данного раздела установлено, что «лица, замещавшие должности муниципальной службы Котовского муниципального района, при наличии стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которого для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению 2 к Федеральному закону от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», и суммарной продолжительности замещения должностей муниципальной службы на территории Котовского муниципального района не менее 10 лет».

Заместитель прокурора Волгоградской области обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточненных требований, просил признать не действующим пункт 3.3 раздела 3 Положения в редакции решения Котовской районной Думы Волгоградской области №28-РД со дня вступления решения суда в законную силу, ссылаясь в обоснование требований на то, что оспариваемые нормы ограничивают предусмотренное федеральным законодательством право муниципального служащего на пенсионное обеспечение за выслугу лет, поскольку названными нормами муниципального правового акта назначение пенсии за выслугу лет муниципального служащего поставлено в зависимость от стажа муниципальной службы непосредственно в органах местного самоуправления определенного муниципального образования, что противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе пункту 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", из положений которого не следует, что стаж государственной гражданской службы и стаж муниципальной службы, необходимый для назначения пенсии за выслугу лет, должен быть получен исключительно в органах государственной власти или органах местного самоуправления определенного субъекта Российской Федерации или определенного муниципального образования, так как федеральный законодатель такого условия для предоставления права на пенсию за выслугу лет не предусматривает, определяя только минимальную продолжительность стажа государственной гражданской службы и стажа муниципальной службы. Также указал на правовую неопределенность содержания оспариваемых норм. 

В ходе судебного заседания прокурор поддержал заявленные требования.

Представитель административного ответчика - председатель Котовской районной Думы Волгоградской области в письменном отзыве с требованиями прокурора не согласился, указав, что содержание п. 3.3 оспариваемого акта, предусматривающего суммарную продолжительность муниципальной службы на территории Котовского муниципального района не менее 10 лет как условие выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим, соответствует нормам права, имеющим большую юридическую силу, в частности положениям части 3 статьи 5 Закона Волгоградской области от 30 декабря 2002 г. № 778-ОД (далее – Закон Волгоградской области № 778-ОД), предусматривающим в качестве одного из условий назначения пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности государственной гражданской службы Волгоградской области наличие суммарной продолжительности замещения должностей государственной гражданской службы Волгоградской области не менее десяти лет. Полагает, что условия пенсионного обеспечения муниципальных служащих установлены оспариваемыми нормами на уровне, сопоставимом с тем, который предусмотрен для государственных гражданских служащих на территории Волгоградской области указанным региональным законом, что отвечает требованиям федерального законодательства.

Оспариваемые условия дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих обусловлены тем, что финансирование выплат муниципальных пенсий осуществляется за счет средств местного бюджета и установлены с учетом финансовых возможностей местного бюджета.

Также считает, что в нарушение пункта 5 части 2 статьи 209 КАС РФ прокурором в иске не указаны сведения о том, какие права и законные интересы лиц нарушены или могут быть нарушены оспариваемым актом.

Представитель заинтересованного лица Администрации Волгоградской области – ФИО1 с иском не согласилась, полагая, что оспариваемое прокурором в части Положение в редакции решения Котовской районной Думы Волгоградской области № 28-РД принято уполномоченным представительным органом местного самоуправления при соблюдении порядка принятия и вступления в силу муниципального правового акта и по своему содержанию правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих на территории Котовского муниципального района Волгоградской области не нарушает положений нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, так как условия пенсионного обеспечения муниципальных служащих об определенном сроке службы в соответствующем муниципальном образовании сопоставимы с условиями назначения пенсий за выслугу лет государственным гражданским служащим Волгоградской области о прохождении ими определенной продолжительности службы в должности государственной гражданской службы Волгоградской области.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились.

Выслушав участников процесса, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктами «ж», «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся социальная защита, включая социальное обеспечение, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, прохождением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих урегулированы Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее - Закон о муниципальной службе).

В пункте 12 части 1 статьи 11 Закона о муниципальной службе предусмотрено, что муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу положений части 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (далее - Закон о государственном пенсионном обеспечении) условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим за счет средств местных бюджетов определяются актами органов местного самоуправления.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7, статьей 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам ведения муниципального района принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 1, 3 статьи 20 Устава Котовского муниципального района Волгоградской области, принятого постановлением Котовской районной Думы Волгоградской области от 7 июня 2005 г. № 33-РД (далее - Устав Котовского муниципального района), Котовская районная Дума Волгоградской области (далее-районная Дума) является представительным органом Котовского муниципального района, который состоит из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава, с равной нормой представительства: по одному депутату от поселения. Численность депутатов районной Думы составляет 18 человек. Заседание районной Думы считается правомочным, если на нем присутствует не менее чем 50 процентов от числа избранных депутатов. 

Порядок принятия муниципальных правовых актов представительным органом Котовского муниципального района Волгоградской области определен положениями статей 48-52 Регламента Котовской районной Думы, утвержденного решением Котовской районной Думы Волгоградской области от 30 июня 2008 г. № 48/8-РД, статей 32, 33, 35 Устава Котовского муниципального района Волгоградской области, согласно которым районная Дума по вопросам своей компетенции принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального района; решения принимаются большинством голосов от числа присутствующих депутатов и подписываются председателем Думы; нормативные правовые акты, принятые Думой, направляются главе Котовского муниципального района для подписания и обнародования; нормативные правовые акты районной Думы, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования); официальное опубликование муниципальных правовых актов осуществляется в районной газете «Маяк» в течение 7 дней со дня их принятия (издания), если иное не предусмотрено федеральным законом.

Как следует из материалов дела, 27 февраля 2020 г. на заседании Котовской районной Думы Волгоградской области большинством голосов от числа присутствующих депутатов принято решение от 28 февраля 2020 г. № 5-РД «Об утверждении Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы Котовского муниципального района Волгоградской области». На заседании присутствовало 14 депутатов, за принятие решения проголосовало 13 депутатов, против - 1, что подтверждается протоколом № 2 от 27 февраля 2020 г. заседания Котовской районной Думы Волгоградской области (л.д. 238-245 том 1).

Нормативный правовой акт подписан председателем районной Думы, главой Котовского муниципального района и официально опубликован в районной газете «Маяк» № 19 от 10 марта 2020 г. (л.д. 61-69 том 1).

31 августа 2023 г. на заседании Котовской районной Думы Волгоградской области, на котором присутствовало 13 депутатов единогласно принято решение от 4 сентября 2023 г № 28-РД «О внесении изменений в решение Котовской районной Думы Волгоградской области от 28 февраля 2020 г. № 5-РД «Об утверждении Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы Котовского муниципального района Волгоградской области», что подтверждается протоколом очередного заседания Котовской районной Думы Волгоградской области от 31 августа 2023 г. (л.д. 76-85 том 1). 

Нормативный правовой акт подписан председателем районной Думы, главой Котовского муниципального района и официально опубликован в районной газете «Маяк» № 78 от 29 сентября 2023 г. (л.д.70-73 том 1).

Таким образом, оспариваемое Положение в редакции решения Котовской районной Думы Волгоградской области № 28-РД принято Котовской районной Думой Волгоградской области в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие. По этим основаниям оно не оспаривалось прокурором.

Проверяя право прокурора на обращение в суд с настоящим иском, суд приходит к выводу о наличии у него полномочий на оспаривание в судебном порядке рассматриваемого нормативного правового акта. При этом, как видно из материалов дела, прокурор до обращения в суд с иском принимал меры прокурорского реагирования в отношении административного ответчика в связи с обращениями граждан на нарушение пенсионных прав в рассматриваемой сфере, в частности в связи с обращением ФИО2 от 11 июня 2024 г. в Генеральную прокурату Российской Федерации и его же обращением от ДД.ММ.ГГГГ в Прокуратуру Волгоградской области (л.д.17-21 том 1, л.д.245-249 том 2).

Оценивая нормативный правовой акт в оспариваемой части на предмет его соответствия нормам права, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

Содержание пункта 3.3 раздела 3 Положения в редакции решения Котовской районной Думы Волгоградской области № 28-РД предусматривает, что «лица, замещавшие должности муниципальной службы Котовского муниципального района, при наличии стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которого для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению 2 к Федеральному закону от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», и суммарной продолжительности замещения должностей муниципальной службы на территории Котовского муниципального района не менее 10 лет».

Таким образом, оспариваемые прокурором нормы пункта 3.3 раздела 3 Положения в редакции решения Котовской районной Думы Волгоградской области №28-РД так или иначе (в силу их правой неопределенности, о чем будет указано ниже), с учетом названия данного раздела 3 «Условия назначения пенсии за выслугу лет» связывают возможность назначения пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы Котовского муниципального района и право на её получение с определенной продолжительностью стажа муниципальной службы (не менее 10 лет) в определенном муниципальном образовании, а именно в Котовском муниципальном районе Волгоградской области, что не может быть признано соответствующим действующему законодательству по следующим основаниям.

В Российской Федерации, как социальном государстве, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (часть 2 статьи 7 Конституции Российской Федерации).

Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности и в иных случаях, установленных законом (часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации).

Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации).

При отсутствии федерального закона о пенсионном обеспечении граждан РФ, проходящих государственную службу и членов их семей, отношения, связанные с обеспечением дополнительными пенсиями государственных и муниципальных служащих, урегулированы на федеральном уровне рядом законодательных актов.

Так, в соответствии с Законом о муниципальной службе муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет (пункт 5 части 1 статьи 23); в области пенсионного обеспечения на него в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 24);.

Основными принципами муниципальной службы в силу пунктов 7 и 8 статьи 4 Закона о муниципальной службе являются единство основных требований к муниципальной службе, а также правовая и социальная защищенность муниципальных служащих.

Положениями статьи 5 Закона о муниципальной службе и статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Закон о государственной гражданской службе) установлена взаимосвязь государственной гражданской службы Российской Федерации и муниципальной службы.

Согласно выраженной в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации правовой позиции специфика государственной и муниципальной службы в Российской Федерации предопределяет особый правовой статус государственных и муниципальных служащих, обусловленный содержанием профессиональной служебной деятельности, характером выполняемых функций, предъявляемыми квалификационными требованиями, равно как и ограничениями, связанными с прохождением государственной и муниципальной службы (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2007 г. № 12-П и от 8 декабря 2015 г. № 32-П, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 8 февраля 2001 г. № 45-О, от 10 октября 2013 г. № 1591-О и др.).

В силу пункта 4 статьи 7 Закона о государственном пенсионном обеспечении условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления. При этом государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом «О страховых пенсиях» либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», при наличии стажа государственной гражданской службы, стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которых для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно Приложению 2 к настоящему Федеральному закону.

Согласно части 1 статьи 25 Закона о муниципальной службе в стаж (общую продолжительность) муниципальной службы включаются периоды замещения: должностей муниципальной службы; муниципальных должностей; государственных должностей Российской Федерации и государственных должностей субъектов Российской Федерации; должностей государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей федеральной государственной службы иных видов; иных должностей в соответствии с федеральными законами.

Частями 3, 4 статьи 25 этого же федерального закона предусмотрено, что в стаж муниципальной службы для назначения пенсии за выслугу лет муниципальным служащим включаются (засчитываются) помимо периодов замещения должностей, указанных в части 1 настоящей статьи, иные периоды в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами. Порядок исчисления стажа муниципальной службы устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

Особенности организации муниципальной службы в Волгоградской области и правовое положение муниципальных служащих Волгоградской области урегулированы Законом Волгоградской области от 11 февраля 2008 г. № 1626-ОД «О некоторых вопросах муниципальной службы в Волгоградской области» (далее - Закон Волгоградской области №1626-ОД), который, в числе прочего, регулирует вопросы определения стажа муниципальной службы и порядка его исчисления для назначения пенсии за выслугу лет муниципальным служащим.

В частности, статья 9 названного регионального закона предусматривает, что в стаж (общую продолжительность) муниципальной службы включаются периоды работы на должностях, установленных Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации». В стаж муниципальной службы для назначения пенсии за выслугу лет муниципальным служащим включаются (засчитываются) помимо периодов замещения должностей, указанных в Федеральном законе, иные периоды в соответствии с настоящим Законом согласно приложению 7. Стаж муниципальной службы определяется совместной комиссией органов местного самоуправления муниципального образования и утверждается руководителем соответствующего органа местного самоуправления муниципального образования.

Согласно приложению 7 к Закону Волгоградской области № 1626-ОД к иным периодам, подлежащим включению в стаж для назначении пенсии за выслугу лет муниципальным служащим, относятся, например, периоды работы в Администрации Президента Российской Федерации, государственных органах (органах) Президента Российской Федерации, государственных органах (органах) при Президенте Российской Федерации; в Совете Безопасности Российской Федерации и его аппарате; в федеральных органах законодательной (представительной) власти и их аппаратах, Контрольно-бюджетном комитете при Верховном Совете Российской Федерации, Государственном комитете Российской Федерации по статистике и его органах в республиках, краях, областях, автономной области и автономных округах, районах и городах, Контрольно-бюджетном комитете при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации; в Правительстве Российской Федерации (Совете Министров - Правительстве Российской Федерации) и его Аппарате, федеральных органах исполнительной власти и их территориальных органах и т.д.

Условия предоставления права на пенсию за выслугу лет муниципальным служащим определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Финансирование пенсий за выслугу лет муниципальным служащим осуществляется за счет средств местных бюджетов (статья 9.2 Закона Волгоградской области № 1626-ОД).

Таким образом, при осуществлении правового регулирования отношений в сфере государственной и муниципальной службы федеральное законодательство установило общие правила определения стажа (общей продолжительности) муниципальной службы в том числе для целей, связанных с пенсионным обеспечением муниципальных служащих. При этом, исходя из единства публичной природы государственной и муниципальной службы, предполагающей их взаимосвязь, определены виды должностей, периоды замещения которых включаются в указанный стаж, а также предусмотрены возможность включения (зачета) в стаж муниципальной службы для назначения пенсии за выслугу лет муниципальным служащим иных периодов в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами. Установление порядка исчисления стажа муниципальной службы отнесено к полномочиям субъекта Российской Федерации, а определение условий предоставления права на пенсию за выслугу лет муниципальным служащим - к компетенции муниципальных образований.

Между тем, из приведенных положений пункта 4 статьи 7 Закона о государственном пенсионном обеспечении, статьи 25 Закона о муниципальной службе не следует, что стаж гражданской службы и стаж муниципальной службы, необходимый для назначения пенсии за выслугу лет, должен быть получен исключительно в органах государственной власти или органах местного самоуправления определенного субъекта Российской Федерации или определенного муниципального образования, поскольку федеральный законодатель такого условия для предоставления права на пенсию за выслугу лет не устанавливает, получение стажа гражданской службы и стажа муниципальной службы исключительно в органах государственной власти или органах местного самоуправления определенного субъекта Российской Федерации или определенного муниципального образования не оговаривает, определяя только минимальную продолжительность стажа гражданской службы и стажа муниципальной службы.

Не установил таких ограничений и оговорок при исчислении трудового стажа для пенсионного обеспечения за выслугу лет муниципальных служащих Волгоградской области и региональный законодатель в приведенных выше положениях Закона Волгоградской области № 1626-ОД.

Само по себе право муниципального служащего на получение дополнительного пенсионного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет производно от его предшествующей трудовой деятельности на должностях муниципальной службы, предполагающей выполнение определенных, значимых для общества обязанностей, поэтому для приобретения права на пенсию за выслугу лет данная деятельность может осуществляться муниципальным служащим на должностях муниципальной службы, замещаемых на территории всей Российской Федерации, а не только отдельных субъектов Российской Федерации, и стаж муниципальной службы, необходимый для назначения пенсии за выслугу лет, учитывается на основании замещения должностей муниципальной службы на территории всей Российской Федерации в совокупности, а не только отдельных субъектов Российской Федерации в частности.

Аналогичная правовая позиция изложена в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2019), утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 24 апреля 2019 г. (пункт 42, Определение №41-АПГ18-25).

С учетом данной правовой позиции принято и кассационное определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 13 ноября 2024 г. № 88а-23922/2024.

В этой связи суд полагает, что нормы пункта 3.3 раздела 3 Положения, согласно которым право на пенсию за выслугу лет муниципальным служащим поставлено в зависимость от определенного стажа муниципальной службы непосредственно и исключительно в органах местного самоуправления конкретного муниципального образования - Котовского муниципального района, не соответствуют приведенному выше федеральному и региональному законодательству, ограничивают право неопределенного круга муниципальных служащих на дополнительное пенсионное обеспечение. Помимо этого, необходимость осуществления трудовой деятельности в течение не менее 10 лет на территории одного муниципального образования для возникновения права на пенсию за выслугу лет ущемляет и другие конституционные права граждан. 

Указанные обстоятельства являются основанием для признания оспариваемых норм не действующими (пункт 1 части 2 статьи 215 КАС РФ).

При этом, анализ законодательства свидетельствует о том, что стаж муниципальной службы, приобретенный в определенном муниципальном образовании может иметь значение для решения вопросов, связанных, например, с индивидуализацией критериев порядка выплаты и назначения пенсии, но не может определять само базовое право муниципального служащего на дополнительную пенсию.

Конституционный суд Российской Федерации указывал, что предоставление органам местного самоуправления достаточно широкой свободы усмотрения при принятии муниципальных правовых актов по вопросам дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих не означает, что они могут действовать произвольно. Органы местного самоуправления, осуществляя правовое регулирование отношений в сфере дополнительного пенсионного обеспечения лиц, замещавших должности муниципальной службы, должны соблюдать вытекающую из конституционных принципов справедливости и равенства разумную соразмерность используемых средств преследуемой цели. Это означает, что установленный ими правовой механизм реализации права указанных лиц на пенсионное обеспечение за выслугу лет, включая порядок выплаты назначенных пенсий, не должен допускать чрезмерного ограничения прав и свобод граждан (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2015 г. № 32-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 5 части 1 статьи 23 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки Ф.С.») 

Из разъяснений, содержащихся в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», следует, что правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, что обеспечивается ее соответствием требованиям ясности, недвусмысленности, возможности ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал в своих решениях, что правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 г. № 3-П, от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 ноября 2003 г. № 16-П и от 21 января 2010 г. № 1-П).

Таким образом, содержание правовых норм и механизм действия нормативного правового акта должны быть ясны, понятны и однозначно истолкованы, как субъектами соответствующих правоотношений, так и правоприменителями. Формальная определенность нормы права является одним из её существенных признаков.

Однако, содержание пункта 3.3 раздела 3 Положения в редакции решения Котовской районной Думы Волгоградской области № 28-РД, указывающее только на правила определения стажа работы в соответствующих должностях, при отсутствии в тексте норм ссылки на право лиц, замещавших должности муниципальной службы на пенсию за выслугу лет (выплату, назначение пенсии), для возникновения которого определяется этот стаж, не отвечает общеправовым критериям их ясности и определенности.

То, что раздел 3 назван «Условия назначения пенсии за выслугу лет», не говорит об однозначности содержания и толкования положений указанного пункта, относительно условий возникновения права лиц, замещавших должности муниципальной службы на пенсию за выслугу лет, поскольку соседние пункты этого раздела регламентируют как условия возникновения права на пенсию (её выплаты и назначения) (пункт 3.2), так и условия отсутствия такого права (пункт 3.4).

С учетом установленного выше несоответствия оспариваемого пункта 3.3 раздела 3 Положения в редакции решения Котовской районной Думы Волгоградской области № 28-РД нормам права, имеющим большую юридическую силу, и ввиду того, что его содержание не является формально определенным и не может быть однозначно истолковано, что является самостоятельным основанием для признания нормативного правового акта в соответствующей части недействующим, суд приходит к выводу о наличии достаточных оснований для удовлетворения административного иска.

Доводы стороны ответчика о том, оспариваемые условия пенсионного обеспечения муниципальных служащих Котовского муниципального района соотносительны с условиями пенсионного обеспечения государственных служащих Волгоградской области, установленными Законом Волгоградской области № 778-ОД, что, по мнению ответчика, отвечает требованиям федерального законодательства, суд полагает несостоятельными.

Действительно, в силу статьи 5 Закона о муниципальной службе и статьи 7 Закона о государственной гражданской службы взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством, в том числе соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих, а также соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

При этом, в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2013 года N 1591-О указано, что установленная взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы, обеспечиваемая, в том числе посредством соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, направлена на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путем введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих. Следовательно, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, хотя и не обязательно во всем тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными. 

Между тем, суд полагает необходимым отметить, что федеральный законодатель ни в одном из федеральных законодательных актов, регулирующих рассматриваемые отношения, не придавал правового значения месту (территории) прохождения муниципальной или государственной службы и не связывал с этим обстоятельством право на дополнительную пенсию служащих (пункт 6 статьи 7 Закона О государственной гражданской службе и пункт 6 статьи 5 закона О муниципальной службе).

Что обусловлено, в том числе запретом ограничения конституционного права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. 

Конституционный Суд Российской Федерации в названном Постановлении от 8 декабря 2015 года № 32-П обращал внимание на то, что, поскольку само по себе право муниципального служащего на получение дополнительного пенсионного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет производно от его предшествующей трудовой деятельности на должностях муниципальной службы, предполагающей выполнение определенных, значимых для общества обязанностей, оно не может связываться с таким условием, как постоянное проживание получателя этой пенсии на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, в противном случае гражданин оказывается в ситуации выбора и должен отказаться от реализации конституционного права на выбор места пребывания и жительства, что не совместимо с требованиями статьи 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации. 

В этом же постановлении Конституционный Суд Российской Федерации указал, что правовое регулирование, закрепляющее как общие правила пенсионного обеспечения, так и его особенности применительно к отдельным категориям граждан, в том числе в рамках государственного пенсионного обеспечения, должно исходить из социальной ценности в правовом государстве трудовой и иной общественно полезной деятельности и осуществляться на основе конституционных принципов, в том числе принципа юридического равенства (статья 19 часть 1 Конституции Российской Федерации), который, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, носит универсальный характер, оказывает регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений, гарантирует защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод и выступает конституционным критерием оценки законодательного регулирования не только прав и свобод, закрепленных непосредственно в Конституции Российской Федерации, но и прав, приобретаемых на основании закона. Соблюдение данного принципа в сфере пенсионного обеспечения означает, помимо прочего, запрет вводить не имеющие объективного и разумного оправдания различия в пенсионных правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях).

То обстоятельство, что Закон Волгоградской области №778-ОД в качестве основания для назначения пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим Волгоградской области предусматривает занятие должности государственной гражданской службы Волгоградской области не менее 10 лет, не свидетельствует о соответствии оспариваемого п. 3.3 раздела 3 Положения в редакции решения Котовской районной Думы Волгоградской области №28-РД приведенному выше федеральному законодательству и Закону Волгоградской области № 1626-ОД, поскольку последние на федеральном и региональном уровне определили правила исчисления трудового стажа для назначения пенсии за выслугу лет муниципальным служащим Волгоградской области, включения в него определенных периодов занятия соответствующих должностей и не поставили право муниципального служащего на дополнительную пенсию за выслугу лет в зависимость от прохождения службы в конкретном муниципальном образовании или субъекте РФ.

Также не состоятельны доводы стороны ответчика об обусловленности оспариваемого правового регулирования фактом финансирования выплат муниципальных пенсий за счет средств местного бюджета, поскольку, учитывая анализ указанного выше законодательства, определяющего в том числе единство квалификационных требований к муниципальным служащим, условий прохождения ими муниципальной службы, ограничений по службе и т.д., суд не находит прямой зависимости между необходимостью прохождения муниципальной службы в определенном муниципальном образовании для возникновения права муниципального служащего на пенсию и фактом финансирования указанных пенсий за счет местных бюджетов. 

Кроме этого, в силу положений статьи 63.1 Закона о местном самоуправлении, в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, из бюджета субъекта Российской Федерации предоставляются субсидии местным бюджетам в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним законами субъекта Российской Федерации. В случаях и порядке, установленных законами субъекта Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации, местным бюджетам могут быть предоставлены дотации и иные межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. В таком случае расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Из представленных решений Котовской районной Думы Волгоградской области о бюджетах муниципального района на 2020-2023 гг. и планируемый период 2025-2026 гг., а также письменной информации администрации Котовского муниципального района Волгоградской области от 1 апреля 2025 г. следует, что бюджет Котовского муниципального района в 2023 - 2024 гг. складывался из собственных средств в размере 18 процентов и средств от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в размере 82 процента, такое же в целом соотношение сохранилось и на планируемые 2025-2026 гг.

Таким образом, поскольку бюджет Котовского муниципального района Волгоградской области является софинансируемым, то оплата расходных обязательств данного муниципального образования в связи с принятием оспариваемого муниципального правового акта по вопросам пенсионного обеспечения муниципальных служащих осуществляется не только за счет собственных доходов, но и за счет источников финансирования дефицита местного бюджета.

Решая вопрос о времени, с которого признается не действующим муниципальный нормативный правовой акт в части, суд с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», ввиду применения оспариваемых норм и реализации на их основании субъектами правоотношений прав и обязанностей, полагает признать его не действующим со дня вступления в законную силу решения суда, что в полной мере обеспечивает возможность восстановления нарушенных прав неопределенного круга муниципальных служащих, в защиту которых подан административный иск.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статей 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление заместителя прокурора Волгоградской области в интересах неопределенного круга лиц о признании не действующим в части Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы Котовского муниципального района Волгоградской области, утвержденного решением Котовской районной Думы Волгоградской области от 28 февраля 2020 г. № 5-РД (в редакции решения Котовской районной Думы Волгоградской области от 4 сентября 2023 г. № 28-РД), удовлетворить.

Признать не действующим пункт 3.3 раздела 3 Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы Котовского муниципального района Волгоградской области, утвержденного решением Котовской районной Думы Волгоградской области от 28 февраля 2020 г. №5-РД (в редакции решения Котовской районной Думы Волгоградской области от 4 сентября 2023 г. № 28-РД), со дня вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в течение 1 месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном источнике опубликования в районной газете «Маяк» Котовского муниципального района Волгоградской области. 

Решение может быть обжаловано в течение 1 месяца со дня принятия в окончательной форме в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Волгоградский областной суд.

Судья Камышникова Н.М.

Мотивированный текст решения изготовлен 10 апреля 2025 г.