Дело № 3а-39/2021 

Р Е Ш Е Н И Е

именем Российской Федерации

2 августа 2021 г. г. Биробиджан

Суд Еврейской автономной области в составе:

председательствующего судьи Папуловой С.А., 

при секретаре судебного заседания Шаховой И.Е., 

с участием представителя административного истца помощника прокурора ЕАО ФИО1, 

представителя административного ответчика городской Думы муниципального образования «Город Биробиджан» Еврейской автономной области ФИО2, 

представителя заинтересованного лица мэрии города муниципального образования «Город Биробиджан» Еврейской автономной области ФИО3,

рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению и.о. прокурора области Колесникова А.В. в интересах Российской Федерации и неопределённого круга лиц о признании пункта 1 решения городской Думы муниципального образования «Город Биробиджан» ЕАО от 24.12.2020 № 111 «Об установлении размеров коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленных в аренду без торгов, в муниципальном образовании «Город Биробиджан» ЕАО» противоречащим федеральному законодательству и недействующим в части, 

УСТАНОВИЛ:

Городской Думой муниципального образования «Город Биробиджан» Еврейской автономной области (далее - городская Дума) принято решение от 24.12.2020 № 111 «Об установлении размеров коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленных в аренду без торгов, в муниципальном образовании «Город Биробиджан» ЕАО» (далее - решение от 24.12.2020 № 111). Вступает в силу через один день со дня его официального опубликования и распространяется на правоотношения, возникшие с 01.01.2020 (п. 9).

Нормативный правовой акт опубликован 13.01.2021 в сетевом издании «ЭСМИГ» http://www.birmig.ru. и 14.01.2021 в газете «Муниципальная информационная газета», № 1-2.

И.о. прокурора области Колесников А.В. в интересах Российской Федерации и неопределённого круга лиц обратился в суд ЕАО с административным иском о признании пункта 1 решения от 24.12.2020 № 111 противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу. 

Требования мотивированы тем, что оспариваемое в части решение от 24.12.2020 № 111 не соответствует постановлению Правительства РФ от 16.07.2009 № 582 «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации» (далее - постановление от 16.07.2009 № 582), поскольку установленные размеры коэффициентов определены без соблюдения принципа экономической обоснованности.

Правоприменение пункта 1 решения от 24.12.2020 № 111 влечёт нарушение, а также создает угрозу нарушения прав неопределённого круга лиц - арендаторов земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленных в аренду без торгов, а также граждан и организаций, претендующих на предоставление (получение) земельных участков в аренду в муниципальном образовании «Город Биробиджан» ЕАО. 

В судебном заседании представитель административного истца помощник прокурора ЕАО ФИО1 административные исковые требования поддержала, пояснила, что представленный в качестве экономического обоснования сравнительный анализ, не соответствует самому понятию экономического обоснования, которое указано в законе, поскольку в нём отсутствуют оценочные характеристики земельных участков, не учтены тенденции к развитию, климат, экология, рельеф местности и социально-экономическое развитие положения функционально-планировочной структуры. Решение, принятое без экономического обоснования, противоречит действующему законодательству.

Представитель административного ответчика ФИО2 административные исковые требования не признал, пояснил, что, рассмотрев проект решения и приняв его в первом чтении, депутаты увидели, что все основополагающие принципы определения размера арендной платы мэрией города учтены, потому что был представлен сравнительный анализ и обоснование установления того или иного размера коэффициентов. Если бы городская Дума не приняла оспариваемое решение, то действовали бы максимальные ставки арендной платы, которые не учли бы экономические интересы арендаторов на территории муниципального образования.

Представитель заинтересованного лица ФИО3 посчитала заявленные требования необоснованными, поддержала позицию представителя административного ответчика, пояснила, что принципы, установленные постановлением Правительства РФ от 19.07.2009 № 582, необходимо рассматривать в комплексе. Один из принципов - принцип недопущения ухудшения экономического состояния землепользователя и поддержки социально значимых видов деятельности. Специалисты земельного отдела КУМИ мэрии города провели сравнительный анализ и приблизили максимально действующие ставки арендной платы к ставкам, которые применяются в настоящее время с учётом нового порядка, установленного постановлением правительства ЕАО № 491-пп.

Выслушав пояснения лиц, участвовавших в судебном заседании, исследовав материалы административного дела, суд приходит к следующим выводам.

Из пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» следует, что в рамках реализации надзорных полномочий прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта в случае, если он принят органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иными указанными в законе органами и должностными лицами в нарушение законодательства, имеющего большую юридическую силу.

На основании частей 1, 2 статьи 39 КАС РФ прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители вправе обратиться в областной суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с частью 3 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

Решение от 24.12.2020 № 111, которым утверждены размеры коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленных в аренду без торгов, в муниципальном образовании «Город Биробиджан» ЕАО, относится к числу нормативных правовых актов, поскольку устанавливает обязательные для исполнения правила поведения и требования, действует в отношении неограниченного круга лиц, рассчитано на неоднократное применение, направлено на урегулирование общественных отношений.

Следовательно, пункт 1 данного решения может быть оспорен и.о. прокурора области в порядке главы 21 КАС РФ.

В силу пунктов «в», «г», «к» части 1 статьи 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, разграничения государственной собственности, земельное законодательство.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Согласно Земельному кодексу РФ (далее - ЗК РФ) использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог и арендная плата (пункт 1 статьи 65).

Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена (подпункт 2 пункта 3 статьи 39.7 ЗК РФ).

Статьёй 1 закона ЕАО от 01.07.2015 № 747-ОЗ «О порядке определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Еврейской автономной области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов» (далее - закон ЕАО от 01.07.2015 № 747-ОЗ) органам местного самоуправления, наделённым в соответствии с федеральным законодательством полномочиями по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, разрешено устанавливать размер коэффициента, не превышающий максимальный размер, установленный в приложении к названному закону (часть 5).

В случае если размер коэффициента не установлен органами местного самоуправления муниципальных образований, применяется максимальный размер коэффициента, установленный в приложении к названному закону (часть 6).

Законом ЕАО от 01.11.2019 № 476-ОЗ «О признании утратившими силу некоторых законов Еврейской автономной области» признан утратившим силу с 01.01.2020 закон ЕАО от 01.07.2015 № 747-ОЗ «О порядке определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Еврейской автономной области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов».

С 01.01.2020 вступил в силу Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Еврейской автономной области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов (далее - Порядок), утвержденный постановлением правительства ЕАО от 28.12.2019 № 491-пп (далее - постановление от 28.12.2019 № 491-пп).

В соответствии с Порядком размер арендной платы за земельные участки устанавливается в годовом исчислении и рассчитывается по формуле:

A = Спм x K x S, где:

A - арендная плата за земельный участок (рублей в год);

Спм - ставка арендной платы (рублей);

K - размер коэффициента, учитывающего виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемом земельном участке (далее - коэффициент);

S - площадь земельного участка.

Пунктом 2 постановления № 491-пп и пунктом 6 Порядка органам местного самоуправления муниципальных образований Еврейской автономной области, наделенным в соответствии с федеральным законодательством полномочиями по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, рекомендовано установить размеры экономически обоснованных коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемом земельном участке, не превышающих максимальный размер коэффициента, установленный приложением № 2 к Порядку.

Согласно положениям Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7).

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов (часть 1 статьи 35).

Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нём присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов (часть 1.1 статьи 35).

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесённым к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, которые принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено названным Федеральным законом (часть 3 статьи 43).

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (часть 2 статьи 47).

Представительным органом местного самоуправления в городе Биробиджане является городская Дума, состоящая из 21 депутата, избираемых на муниципальных выборах сроком на 5 лет (пункт 1 статьи 16, пункт 1 статьи 17 Устава муниципального образования «Город Биробиджан» ЕАО, утвержденного решением городской думы от 30.06.2005 № 242 (далее - Устав).

В силу пункта 1 статьи 33 Устава городская Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Еврейской автономной области, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории городского округа, решение об удалении мэра города в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности городской Думы и по иным вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Еврейской автономной области, настоящим Уставом.

Заседание городской Думы считается правомочным, если на нём присутствует 50 процентов от числа избранных депутатов (пункт 4 статьи 17 Устава).

Решения городской Думы, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории городского округа, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов городской Думы (пункт 3 статьи 33 Устава).

Официальным опубликованием муниципального правового акта считается первая публикация его полного текста в «Муниципальной информационной газете». Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание «ЭСМИГ» или портал Министерства юстиции Российской Федерации «Нормативные правовые акты в Российской Федерации» в информационно-телекоммуникационной сети (пункт 9 статьи 34.1 Устава).

Решением городской Думы от 22.07.2004 № 51 утверждён Регламент городской Думы, согласно которому на каждом заседании городской Думы ведутся протоколы и звукозапись. Протокол составляется на основе звукозаписи в течение 10 дней со дня проведения заседания и подписывается председательствующим на заседании (пункт 1.17 раздела 4). Решения городской Думы принимаются на ее заседаниях открытым, поименным или тайным голосованием. Каждый депутат голосует лично (пункт 1.1 раздела 6).

Согласно протоколу заседания городской Думы 24.12.2020 на заседании присутствовал 21 депутат. Вопрос об установлении размеров коэффициентов, учитывающих виды разрешённого использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленных в аренду без торгов, в муниципальном образовании «Город Биробиджан» ЕАО включен в повестку дня под порядковым № 3, принят депутатами большинством голосов (против - 1 депутат).

Таким образом, из совокупности приведённых доказательств следует, что оспариваемое в части решение от 24.12.2020 № 11 принято городской Думой в пределах полномочий, предоставленных действующим законодательством. Форма нормативного правового акта - решение, процедура принятия и порядок его опубликования соблюдены. 

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта федеральному законодательству и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Постановление от 16.07.2009 № 582 является общеобязательным при использовании всех земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях, когда в соответствии с законом размер платы подлежит установлению соответствующими компетентными органами.

Одним из принципов определения арендной платы постановление от 16.07.2009 № 582 указывает принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28.02.2017 № 424-0, государственным органам и органам местного самоуправления надлежит руководствоваться принципом экономической обоснованности при установлении ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в частности, необходимо обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

Таким образом, при принятии нормативного правового акта, помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли, должны проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Из анализа приведенных норм и правовой позиции Конституционного Суда РФ следует, что при утверждении ставок арендной платы за использование земельных участков, органы местного самоуправления должны руководствоваться принципами, определёнными в постановлении от 16.07.2009 № 582, и учитывать государственное регулирование тарифов. Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путём представления соответствующих расчётов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

В качестве доказательства экономической обоснованности установления оспариваемых коэффициентов, административным ответчиком представлен сравнительный анализ расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности МО «Город Биробиджан» ЕАО по видам разрешенного использования, установленных классификатором видов разрешенного использования, утверждённым приказом Минэкономразвития РФ от 01.09.2014 № 540 к проекту решения городской Думы «О порядке определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования «Город Биробиджан» ЕАО, предоставленные в аренду без торгов».

Проанализировав указанный сравнительный анализ, суд приходит к выводу, что в оспариваемой части нормативный правовой акт не соответствует принципу экономической обоснованности.

Так, экономическое обоснование (сравнительный анализ), представленный административным ответчиком, не содержит многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков, в том числе анализ климата, экологии, рельефа местности, социально-экономического положения, функционально-планировочной структуры, тенденции развития сельского хозяйства. В экономическом обосновании не приведено каких-либо расчетов, которые можно проверить, и позволяющих убедиться, что значения коэффициентов установлены в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков и действительно призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков. Также не содержит даты его составления, сведения об использованных источниках, списка литературы, информации об образовании, квалификации и опыте работы лица, его составившего.

Содержание представленных административным ответчиком доказательств не позволяет сделать вывод о том, что надлежащим образом проведены анализ и оценка экономических, природных и иных факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Довод представителя заинтересованного лица о том, что при установлении коэффициентов принцип экономической обоснованности применен путем проведения сравнительного анализа расчета годового размера действующей арендной платы за земельные участки, так как при расчете действующего в период с 2017 по 2020 годы годового размера арендной платы за земельные участки применялась кадастровая стоимость земельного участка, подлежит отклонению.

Само по себе использование при расчете арендной платы кадастровой стоимости в качестве показателя оценки экономических, природных и иных факторов, а также характеризующего доходность и экономическую ценность земельного участка, не может рассматриваться как соблюдение принципа экономической обоснованности.

Также подлежит отклонению довод представителя заинтересованного лица о том, что установленные коэффициенты приведены в соответствие с классификатором видов разрешенного использования земельных участков и максимально приближены к прежним размерам арендной платы, рассчитанной на основании закона ЕАО от 01.07.2015 № 747-ОЗ «О порядке определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Еврейской автономной области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов» и решения городской Думы муниципального образования «Город Биробиджан» от 24.09.2015 № 174 «Об установлении размеров коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленных в аренду без торгов, в муниципальном образовании «Город Биробиджан» Еврейской автономной области», что подтверждает их экономическую обоснованность.

Из пояснений представителя заинтересованно лица следует, что при принятии решения от 24.09.2015 № 174 также не производились какие-либо расчеты в целях обоснования установленных коэффициентов, учитывающих вид разрешенного использования. Следовательно, данное обстоятельство свидетельствует о необходимости соблюдения органом местного самоуправления принципа экономической обоснованности.

Кроме того, из сравнительного анализа расчета годовой арендной платы за земельные участки (л.д. 66-79), в котором проанализированы действующие и предлагаемые коэффициенты, следует, что наряду с уменьшением годовой арендной платы имеются договоры, по которым размер арендной платы значительно увеличился. Указанное также свидетельствует об отсутствии экономического обоснования оспариваемых коэффициентов. 

В связи с чем довод о том, что права неопределенного круга лиц - арендаторов земельных участков не нарушены, является не состоятельным. 

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемое в части решение от 24.12.2020 № 111 не соответствует принципам, определённым в постановлении от 16.07.2009 № 582, то есть противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу. В этой связи требования прокурора обоснованы.

На основании пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ и статьи 35 Закона РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» после вступления настоящего решения суда в законную силу опубликовать сообщение о нём в официальных источниках опубликования нормативных правовых актов Еврейской автономной области.

Руководствуясь статьями 175-180, 194, 195, 213-215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление и.о. прокурора области Колесникова А.В. в интересах Российской Федерации и неопределённого круга лиц о признании пункта 1 решения городской Думы муниципального образования «Город Биробиджан» ЕАО от 24.12.2020 № 111 «Об установлении размеров коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленных в аренду без торгов, в муниципальном образовании «Город Биробиджан» ЕАО» противоречащим федеральному законодательству удовлетворить.

Признать пункт 1 решения городской Думы муниципального образования «Город Биробиджан» ЕАО от 24.12.2020 № 111 «Об установлении размеров коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленных в аренду без торгов, в муниципальном образовании «Город Биробиджан» ЕАО» противоречащим федеральному законодательству со дня вступления решения суда в законную силу.

Обязать городскую Думу муниципального образования «Город Биробиджан» Еврейской автономной области опубликовать сообщение о данном решении суда в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу в одном из официальных источниках опубликования нормативных правовых актов городской Думы. 

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба, принесено апелляционное представление в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через суд Еврейской автономной области в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья суда ЕАО С.А. Папулова