РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г. Самара 29 марта 2023 года

Самарский областной суд в составе:

председательствующего судьи Калинниковой О.А.,

при секретаре Дементьевой Т.Г.,

с участием прокурора Деминой В.В., административного истца ФИО1 и его представителя ФИО2, представителей административного ответчика Правительства Самарской области – ФИО3, ФИО4, являющейся также представителем заинтересованного лица министерства транспорта и автомобильных дорог Самарской области, ФИО5, являющейся также представителем заинтересованного лица министерства управления финансами Самарской области, представителя заинтересованного лица министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области ФИО6, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-181/2023 по административному исковому заявлению ФИО1 к Правительству Самарской области о признании недействующим нормативного правового акта в части, 

установил:

2 февраля 2005 года Правительством Самарской области принято постановление № 15 «Об организации городских и внутрирайонных перевозок в Самарской области для граждан, которым меры социальной поддержки оказываются за счет средств федерального и областного бюджетов» (далее также постановление № 15).

Пунктом 1 постановления стоимость единого социального проездного билета на городские и внутрирайонные перевозки всеми видами общественного транспорта на территории Самарской области с 1 марта 2005 года установлена в размере, не превышающем 210 рублей, для категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации за исключением категорий, указанных в пункте 2 настоящего постановления.

Постановление принято в целях обеспечения единого подхода к решению проблемы обслуживания общественным транспортом льготных категорий граждан и пенсионеров, опубликовано в печатном издании «Волжская коммуна», № 20, 03.02.2005 и вступило в силу по истечении десяти дней со дня его официального опубликования.

Постановлением Правительства Самарской области от 18 мая 2005 года № 55 изменено наименование постановления № 15, которое изложено следующим образом: «Об организации перевозок по муниципальным маршрутам в Самарской области для отдельных категорий граждан». 

В постановление № 15 неоднократно вносились изменения и дополнения. 

Так, постановлением Правительства Самарской области от 24.01.2017 № 38 в постановление № 15 внесены дополнения. В данной редакции п. 2.2 постановления содержит следующие положения: «Установить, что в городских округах и муниципальных районах Самарской области, где введен проезд исключительно с использованием социальной карты жителя Самарской области, оплата проезда на транспорте общего пользования, выполняющем регулярные перевозки по регулируемым тарифам по муниципальным маршрутам, гражданами отдельных категорий, указанных в настоящем Постановлении, которые проживают на территории данных городских округов и муниципальных районов Самарской области, осуществляется исключительно с использованием социальной карты жителя Самарской области после ежемесячной активации транспортного приложения карты через сеть пунктов пополнения по установленной для единого социального проездного билета стоимости в размере, не превышающем 270 рублей. Число поездок, совершаемых с использованием социальной карты жителя Самарской области, установить в количестве, не превышающем пятидесяти поездок в месяц».

Постановление № 38 опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 26.01.2017, а также в печатном издании «Волжская коммуна», № 20(29915), 26.01.2017.

Постановлением Правительства Самарской области от 17 мая 2017 года № 321 в постановление № 15 внесены изменения.

Пункт 1 изложен в следующей редакции:

«1. Установить, что реализация права льготного проезда по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам на транспорте общего пользования отдельными категориями граждан, перечень которых определен приложением к настоящему Постановлению, осуществляется исключительно с использованием социальной карты жителя Самарской области после ежемесячной активации транспортного приложения социальной карты жителя Самарской области путем оплаты стоимости активации через сеть пунктов пополнения в размере 270 рублей. Число поездок, совершаемых с использованием социальной карты жителя Самарской области, составляет не более шестидесяти поездок в месяц, за исключением случаев, установленных Правительством Самарской области.»;

пункты 2, 2.1, 2.2, 2.3 признаны утратившими силу;

дополнено пунктом 2.4 следующего содержания:

«2.4. Установить, что единый социальный проездной билет не реализуется с 1 июня 2017 года»;

Кроме того, постановление №15 дополнено приложением - «Перечень отдельных категорий граждан, имеющих право льготного проезда по муниципальным маршрутам регулярных перевозок» абзацем первым которого в число таких граждан включены лица, указанные в пункте 1 статьи 23.1 Федерального закона от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах». 

Постановление № 321 опубликовано на официальном сайте Правительства Самарской области http://www.pravo.samregion.ru, 17.05.2017, в печатном издании «Волжская коммуна», № 119(30014), 18.05.2017, вступило в силу с даты его официального опубликования и распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 1 мая 2017 года.

Постановлением Правительства Самарской области от 30 октября 2017 года № 678, в целях повышения доступности транспортных услуг для отдельных категорий граждан, в постановление № 15 от 02.02.2005 внесены изменения:

в пункте 1 слово «шестидесяти» заменено словом «девяноста».

Постановление № 678 опубликовано на официальном сайте Правительства Самарской области http://www.pravo.samregion.ru, 31.05.2017, в печатном издании «Волжская коммуна», № 285(30180), 02.11.2017 и вступило в силу со дня его официального опубликования.

Постановлением Правительства Самарской области от 26.12.2020 № 1108 внесены изменения в постановление № 15.

Пункт 1 после слов «социальной карты жителя Самарской области» дополнен словами «, электронной карты «Карта жителя Самарской области».

Постановление № 1108 опубликовано на официальном сайте Правительства Самарской области http://www.pravo.samregion.ru, 28.12.2020, в печатном издании «Волжская коммуна», № 214(30998), 30.12.2020 и вступило в силу со дня его официального опубликования. 

В настоящее время постановление Правительства Самарской области от 2 февраля 2005 года № 15 «Об организации перевозок по муниципальным маршрутам в Самарской области для отдельных категорий граждан» действует в редакции постановления от 26 декабря 2020 года № 1108.

С учетом внесенных изменений, абзац 1 пункта 1 названного постановления изложен следующим образом:

«Установить, что реализация права льготного проезда по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам на транспорте общего пользования отдельными категориями граждан, перечень которых определен приложением к настоящему Постановлению, осуществляется исключительно с использованием социальной карты жителя Самарской области, электронной карты "Карта жителя Самарской области после ежемесячной активации транспортного приложения социальной карты жителя Самарской области, электронной карты "Карта жителя Самарской области путем оплаты стоимости активации через сеть пунктов пополнения в размере 270 рублей. Число поездок, совершаемых с использованием социальной карты жителя Самарской области, электронной карты "Карта жителя Самарской области, составляет не более девяноста поездок в месяц, за исключением случаев, установленных Правительством Самарской области».

Неотъемлемым приложением к постановлению является «Перечень отдельных категорий граждан, имеющих право льготного проезда по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам на транспорте общего пользования и муниципальным маршрутам, участвующим в реализации пилотного проекта по предоставлению права льготного проезда по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам на транспорте общего пользования отдельным категориям граждан» (далее также Перечень отдельных категорий граждан)(в редакции постановлений от 19.07.2018 № 411, от 14.11.2018 № 674).

В соответствии с абзацем 1 Перечня отдельных категорий граждан, в данный перечень включены лица, указанные в пункте 1 статьи 23.1 Федерального закона от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах».

ФИО1 обратился в Самарский областной суд с административным иском к Правительству Самарской области, в котором, с учетом уточнения требований, просит признать недействующим абзац 1 пункта 1 постановления Правительства Самарской области от 02.02.2005 № 15 «Об организации перевозок по муниципальным маршрутам в Самарской области для отдельных категорий граждан» и абзац 1 Приложения к названному постановлению в части, устанавливающей порядок реализации права на бесплатный проезд на городском транспорте в отношении ветеранов боевых действий, получивших указанный статус до 1 января 2005 года. В обоснование заявленных требований указал, что является ветераном боевых действий. Полагает, что оспариваемыми положениями для названной категории лиц неправомерно установлена оплата стоимости активации социальной карты в размере 270 рублей и ограничено число поездок на городском транспорте. По мнению истца, являясь ветераном боевых действий и получив такой статус до 01.01.2005, когда были внесены изменения в Федеральный закон «О ветеранах», он имеет право на бесплатный проезд на всех видах городского транспорта в любом городе независимо от места жительства и без ограничения числа поездок, тогда как с введением оспариваемым нормативным актом правового механизма организации льготного проезда ветеранов боевых действий в городском транспорте, нарушается его право на бесплатное беспрепятственное пользование услугами городского транспорта. Каких либо компенсационных выплат в счет расходов, понесенных на оплату проезда в городском транспорте, законодательством не предусмотрено. По мнению административного истца, оспариваемый в части нормативный правовой акт противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, а именно положениям преамбулы и пункту 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации…», «Соглашению о взаимном признании прав на льготный проезд для инвалидов и участников Великой Отечественной войны, а также лиц, приравненных к ним» от 12 марта 1993 года, принятому странами Содружества Независимых Государств. 

В судебном заседании административный истец ФИО1 и его представитель ФИО2, участвующий в деле по письменному заявлению истца, заявленные требования поддержали, просили их удовлетворить.

Представители административного ответчика - Правительства Самарской области ФИО3, ФИО4, ФИО5, действующие на основании доверенностей, с заявленными требованиями не согласились по основаниям, изложенным в письменных возражениях. Полагают, что в силу федеральных законов от 22.08.2004 № 122-ФЗ, от 12.01.1995 № 5-ФЗ, социальная поддержка ветеранов боевых действий осуществляется за счет средств федерального бюджета, а форма участия субъектов Российской Федерации в таком обеспечении определена как дополнительная к уже установленным федеральным законом мерам, исходя из возможностей бюджета субъекта РФ, который возмещает транспортным предприятиям недополученные доходы исходя из тарифа перевозки, установленного для безналичной формы оплаты проезда. При этом активация транспортного приложения социальной карты жителя Самарской области в размере 270 рублей позволяет отдельным категориям граждан, включая ветеранов боевых действий, ежемесячно осуществлять девяносто поездок по льготному тарифу (270/90=3 руб.). Установленная международным Соглашением от 12 марта 1993 года социальная гарантия на льготный проезд для инвалидов и участников Великой Отечественной войны, а также приравненных к ним лиц, должна реализовываться с учетом национального законодательства стран-участниц. Для данной категории лиц федеральным законом введена ежемесячная денежная выплата (ЕДВ) в качестве замены отдельных предоставляемых ранее натуральных льгот. Считают, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в соответствии с компетенцией и не нарушает прав и законных интересов административного истца, поскольку устанавливает на территории Самарской области эффективный правовой механизм, обеспечивающий льготный проезд отдельным категориям граждан в качестве дополнительной меры социальной поддержки. 

Действующие на основании доверенностей в качестве представителей заинтересованных лиц - министерства транспорта и автомобильных дорог Самарской области и министерства управления финансами Самарской области, соответственно, ФИО4 и ФИО5, поддержали позицию административного ответчика и доводы, изложенные в письменных отзыве и возражениях. 

Представитель заинтересованного лица - министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области ФИО6 возражала против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в возражениях.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, полагавшего, что административный иск подлежит удовлетворению, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам. 

В соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации, в ведении Российской Федерации находятся принятие и изменение федеральных законов, контроль за их соблюдением; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области социального развития Российской Федерации. 

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; социальная защита, включая социальное обеспечение (пункты «а», «б», «ж» части 1 статьи 72 Конституции РФ) и др. 

Положениями части 1, пунктов «а» и «з» части 2 статьи 21 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее также Закон № 184-ФЗ), действовавшего на момент принятия оспариваемых положений постановления Правительства Самарской области № 15, устанавливалось, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области социального обеспечения, осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции Российской Федерации. 

В соответствии со статьей 1 Закона Самарской области от 30 сентября 2011 года № 80-ГД «О Правительстве Самарской области» (далее также Закон № 80-ГД), Правительство Самарской области является высшим исполнительным органом государственной власти Самарской области, руководство которым осуществляет Губернатор Самарской области. 

Согласно части 1 статьи 5 Закона № 80-ГД полномочия Правительства Самарской области определяются федеральным законодательством, Уставом Самарской области и законами Самарской области. 

Правительство Самарской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Устава Самарской области и законов Самарской области, нормативных правовых актов Губернатора Самарской области издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению на территории Самарской области. 

Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Самарской области (части 1 и 2 статьи 6 Закона № 80-ГД). 

В силу положений статьи 86 Устава Самарской области от 18.12.2006 № 179-ГД, Правительство Самарской области разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития Самарской области, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии, в том числе, осуществляет меры по обеспечению государственных гарантий социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, адресной социальной поддержки граждан(п.1.3), обеспечивает исполнение бюджета Самарской области и готовит отчет об исполнении указанного бюджета(п.3). 

Учитывая изложенное, оспариваемое постановление Правительства Самарской области от 2 февраля 2005 года №15, содержащее правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений в сфере социального обеспечения граждан на территории Самарской области является нормативным правовым актом, издано в установленном порядке управомоченным органом государственной власти и официально опубликовано. 

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Установлено, что ФИО1, принимавший участие в боевых действиях в Республике Афганистан, имеет статус ветерана боевых действий на территории СССР.

В соответствии со свидетельством серии А № 842562, выданным Промышленным райвоенкоматом г. Самара 25.05.1993, ФИО1 имеет право на льготы, установленные ст.16 закона «О ветеранах». 

Министерством здравоохранения и социального развития Самарской области на имя ФИО1 выпущена социальная карта жителя Самарской области.

Положениями подпункта 13 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах» (в редакции закона от 29.06.2004, действовавшей до 31.12.2004) (далее также Закон № 5-ФЗ, Закон о ветеранах) в числе мер социальной защиты ветеранов боевых действий из числа лиц, указанных в подпунктах 1 - 4 пункта 1 статьи 3 настоящего Федерального закона, был установлен бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) в любом городе независимо от места их жительства в порядке и на условиях, которые определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации. 

Поскольку постановлением Правительства Самарской области от 02.02.2005 № 15 регулируются правоотношения в сфере установления льготного проезда по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на транспорте общего пользования для отдельных категорий граждан, в перечень которых входят ветераны боевых действий, права и обязанности административного истца затрагиваются оспариваемым нормативным правовым актом.

Финансирование расходов, связанных с названной мерой социальной защиты ветеранов боевых действий, в силу подпункта 2 «в» пункта 1 статьи 10 Закона о ветеранах, ранее осуществлялось за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

На основании частей 1 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. 

Федеральным законом от 22 августа 2004 года №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также Закон № 122-ФЗ), был изменен принцип установления системы мер социальной поддержки граждан, которые пользуются социальными льготами и гарантиям, на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с преамбулой к Федеральному закону № 122-ФЗ, при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях настоящего Федерального закона, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Нормы настоящего Федерального закона должны реализовываться в соответствии с положениями, закрепленными в данной преамбуле, и не могут использоваться для умаления прав и законных интересов человека и гражданина.

На основании пункта 2 статьи 153 Закона № 122-ФЗ, при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: 

вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года; 

при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены. 

В связи с принятием Закона № 122-ФЗ, статья 10 Закона № 5-ФЗ - «Расходные обязательства по социальной защите и социальной поддержке ветеранов» изложена в новой редакции, согласно которой:

«1.Меры социальной поддержки, установленные статьями 14-19 и 21 настоящего Федерального закона и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, являются расходными обязательствами Российской Федерации. 

2. Меры социальной поддержки, устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в соответствии со статьями 20 и 22 настоящего Федерального закона, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации. 

3. В дополнение к мерам социальной поддержки, установленным статьями 14 - 19 и 21 настоящего Федерального закона, субъекты Российской Федерации могут устанавливать иные меры социальной поддержки законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Дополнительные меры социальной поддержки, установленные в соответствии с настоящим пунктом, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации».

При этом, Законом № 122-ФЗ подпункт 13 пункта 1 статьи 16 Закона № 5-ФЗ признан утратившим силу, а положениями статей 20 и 22 Закона № 5-ФЗ как в прежней, так и в новой редакции, предусмотрены меры социальной поддержки (защиты) для иной, чем ветераны боевых действий, категории лиц.

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в частности, в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов.

Таким образом, исходя из взаимосвязанных положений федерального законодательства, меры социальной защиты ветеранов боевых действий в виде бесплатного проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) в любом городе независимо от места их жительства исключены из Закона о ветеранах, а субъектам Российской Федерации предоставлено право за счет средств бюджетов устанавливать дополнительные, применительно к статьями 14 - 19 и 21 этого закона, меры социальной поддержки. 

Положения Закона № 122-ФЗ соотносятся с нормативным регулированием, установленным ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ в редакции закона, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного акта.

На основании части 2.1 статьи 26.3. Закона № 184-ФЗ органы государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий при решении вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан вправе устанавливать законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критерии нуждаемости. 

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. 

Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета (ст. 26.3-1 Закона № 184-ФЗ). 

Аналогичные положения закреплены в частях 3, 4 статьи 48 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», вступившего в силу с 01.01.2023.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что установленный абзацем 1 пункта 1 постановления Правительства Самарской области от 2 февраля 2005 года № 15 порядок реализации права льготного проезда по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам на транспорте общего пользования с использованием социальной карты жителя Самарской области, в соответствии с изменениями, внесенными Законом № 122-ФЗ в Закон о ветеранах, является дополнительной мерой социальной поддержки отдельных категорий граждан, включая ветеранов боевых действий. 

Как следует из определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 года № 502-О, исключив Федеральным законом от 22 августа 2004 года №122-ФЗ соответствующую норму (подпункт 13 пункта 1 статьи 16) из Федерального закона «О ветеранах», федеральный законодатель не предусмотрел при этом соразмерную и учитывающую многообразие жизненных ситуаций компенсацию, связанную с утратой ветеранами боевых действий возможности пользоваться бесплатным проездом независимо от места жительства. 

При этом субъекты Российской Федерации, действуя в рамках своей компетенции и вытекающего из Конституции Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, при определении конкретных механизмов обеспечения ветеранам боевых действий возможности пользоваться услугами городского транспорта общего пользования (которые могут быть выражены в различных формах - бесплатный проезд, предоставление компенсационных выплат в целях приобретения проездных билетов, снижение стоимости проездных билетов и др.) должны исходить из совокупного объема предоставленных указанным лицам в натуральной и денежной формах мер социальной поддержки как на уровне Российской Федерации, так и на уровне конкретного субъекта Российской Федерации. 

Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования положение пункта 11 статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, признающее утратившим силу подпункт 13 пункта 1 статьи 16 Федерального закона «О ветеранах», не может рассматриваться как исключающее обязанность государства посредством совместного участия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обеспечить ветеранам боевых действий, как лицам с особым правовым статусом, вытекающим из признания их заслуг перед Отечеством, поддержку, с тем чтобы они имели возможность беспрепятственного пользования услугами городского транспорта общего пользования; при этом порядок реализации данной обязанности подлежит установлению с учетом совокупного объема предоставленных указанной категории граждан в натуральной и денежной формах мер социальной поддержки на уровне Российской Федерации и на уровне конкретного субъекта Российской Федерации. 

Таким образом, обеспечение ветеранам боевых действий меры социальной поддержки в виде бесплатного проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) в любом городе независимо от места их жительства, является обязанностью государства посредством совместного участия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и установления порядка реализации данной обязанности.

Однако, такое правовое регулирование на федеральном уровне не принято.

В силу положений статьи 8 Бюджетного Кодекса Российской Федерации установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации относятся к бюджетным полномочиям названного публично-правового образования. При этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно определять направления расходования денежных средств своего бюджета (ст. 31 БК РФ).

Поскольку предоставление дополнительных мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, о которых идет речь в данном случае, является расходным обязательством Самарской области, суд полагает, что с учетом предоставленных ему федеральными законами полномочий Правительство Самарской области вправе было определять основания, порядок, размер и условия предоставления таких мер.

Ветераны боевых действий входят в Федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи.

Самарская область для проезда льготных категорий граждан, в данном случае ветеранов боевых действий, в качестве дополнительной меры социальной поддержки ввела эффективный механизм, предоставив возможность пользоваться городским транспортом не за полную стоимость, а по льготной цене, существенно снизив стоимость проезда.

По мнению суда, положения пункта 2 статьи 153 Закона № 122-ФЗ, возлагающие на органы государственной власти субъектов Российской Федерации при издании нормативных правовых актов обязанность соблюдать изложенные в данной норме условия по сохранению гарантий и компенсаций, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан по состоянию на 31 декабря 2004 года, не могут рассматриваться без учета вышеприведенных нормативных положений, изложенных в Определении Конституционного Суда Российской Федерации № 502-О. 

При таких обстоятельствах у суда отсутствуют основания полагать, что оспариваемый в части нормативный правовой акт Правительства Самарской области противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Частями 1 и 2 статьи 11 Закона о ветеранах установлено, что законодательство Российской Федерации о ветеранах состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. 

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора. 

Правительствами стран - участников Содружества Независимых Государств 12 марта 1993 года заключено «Соглашение о взаимном признании прав на льготный проезд для инвалидов и участников Великой Отечественной войны, а также лиц, приравненных к ним» (далее также Соглашение). 

В соответствии со статьей 5 Соглашения, инвалидам и участникам Великой Отечественной войны, а также лицам, приравненным к ним, и другим лицам, в соответствии с Приложением 3, предоставляется право бесплатного проезда в городском и пригородном пассажирском транспорте независимо от места их проживания.

Приложением 3 к Соглашению к указанной категории отнесены лица из числа бывших военнослужащих-интернационалистов, принимавшие участие в боевых действиях в Республике Афганистан, на территории других стран (п. 1.6).

Вышеуказанное Соглашение опубликовано в «Бюллетене международных договоров» № 3, 1993 и вступило в силу с 12 марта 1993 года. 

В дополнение к Соглашению принят протокол от 22 ноября 2007 года, которым оно дополнено статьей 8.1 следующего содержания: «Стороны вместо установленных льгот по проезду на соответствующих видах транспорта могут осуществлять денежные выплаты в соответствии с национальным законодательством».

24 сентября 2008 года Экономический Суд СНГ в своем консультативном заключении № 01-1/1-08 «О толковании статей 3-6 Соглашения о взаимном признании прав на льготный проезд для инвалидов и участников Великой Отечественной войны, а также лиц, приравненных к ним, от 12 марта 1993 года и статей 2,3 Соглашения о взаимном признании льгот и гарантий для участников и инвалидов Великой Отечественной войны, участников боевых действий на территории других государств, семей погибших военнослужащих от 15 апреля 1994» указал, что возможность непосредственного применения норм международных договоров не означает, что государства обязаны реализовывать свои международные обязательства только указанным образом, то есть путем непосредственного применения договорных норм. Такая обязанность существует лишь в отношении императивных норм международного права и обязательств по обеспечению основных прав и свобод человека, а также минимальных стандартов защиты жертв вооруженных конфликтов. Социальные права, закрепленные в Соглашении от 12 марта 1993 года и Соглашении от 15 апреля 1994 года, к таковым не относятся. 

Вопрос о приведении в действие норм международного права на своей территории решается каждым государством самостоятельно. Определение способов выполнения международных обязательств является проявлением государственного суверенитета и составляет внутреннюю компетенцию государства. В силу своих суверенных прав государство осуществляет международные обязательства с учетом национального правопорядка и способами, приемлемыми для данного государства.

Законом № 122-ФЗ нормативные положения Закона о ветеранах были дополнены статьей 23.1, согласно которой для ветеранов боевых действий из числа лиц, указанных в подпунктах 1-4 статьи 3 названного закона, вместо некоторых натуральных льгот была установлена ежемесячная денежная выплата (ЕДВ). Определено, что ежемесячная денежная выплата устанавливается и выплачивается территориальным органом Пенсионного фонда Российской Федерации. Ежемесячная денежная выплата производится в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития. 

ФИО1 является получателем ежемесячной денежной выплаты.

Принимая во внимание изложенное, учитывая, что положениями статьи 10 Федерального закона № 5-ФЗ «О ветеранах», как и положениями Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» на субъект Российской Федерации не возложена обязанность по финансированию за счет средств бюджета субъекта такой меры социальной поддержки ветеранов боевых действий как предоставление бесплатного проезда в городском пассажирском транспорте независимо от места их проживания, тогда как в дополнение к мерам социальной поддержки, установленным статьями 14 - 19 и 21 Закона о ветеранах, являющимся расходными обязательствами Российской Федерации, субъектам Российской Федерации за счет средств бюджета субъекта предоставлено право устанавливать иные, дополнительные меры социальной поддержки для отдельной категории лиц, суд приходит к выводу, что установленное на территории Самарской области оспариваемым постановлением № 15 правовое регулирование, связанное с реализацией ветеранами боевых действий права на льготный проезд по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на транспорте общего пользования, не противоречит национальному законодательству и международному договору.

Оснований полагать, что оспариваемое постановление № 15 изменяет порядок реализации ранее установленных федеральным законом льгот, а уровень социальной поддержки, предоставленной ветеранам боевых действий, ухудшен оспариваемым нормативным правовым актом, не имеется. 

Вследствие установления Правительством Самарской области дополнительной меры социальной поддержки, к предусмотренным федеральным законом, права административного истца не нарушены. 

Суд также принимает во внимание, что по сообщению ООО «Объединенная транспортная карта» на запрос суда, установленное оспариваемым постановлением № 15 число поездок по муниципальным маршрутам по социальной карте - не более 90 поездок в месяц, ФИО1 за период с декабря 2018 года по декабрь 2022 года не превышалось.

Ссылки административного истца в обоснование своей позиции на Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 01.10.2020 № 1586, на Федеральный закон № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного транспорта» основанием для удовлетворения административного иска не являются.

Подпунктом «г» пункта 61.2 указанных выше Правил и положениями статьи 20 Закона № 259-ФЗ установлен порядок удостоверения пассажиром права на бесплатный проезд. 

Между тем, постановление Правительства Самарской области № 15 регулирует иные правоотношения, в связи с чем не может быть проверено на соответствие названным нормативным правовым актам.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о том, что заявленные ФИО1 требования не подлежат удовлетворению.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 к Правительству Самарской области о признании недействующим абзаца 1 пункта 1 и абзаца 1 Приложения к постановлению Правительства Самарской области от 2 февраля 2005 года № 15 «Об организации перевозок по муниципальным маршрутам в Самарской области для отдельных категорий граждан» в части устанавливающей порядок реализации права на бесплатный проезд на городском транспорте ветеранов боевых действий, получивших указанный статус до 1 января 2005 года, - отказать. 

Решение суда может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Самарский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья О.А.Калинникова

Решение суда в окончательной форме принято 12.04.2023 года.