11-39/2018 Судья Денисова Н.А.

РЕШЕНИЕ

г. Владимир 02 марта 2018 года

Судья Владимирского областного суда Самылов Ю.В. рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу директора Муниципального бюджетного образовательного учреждения Асерховская средняя общеобразовательная школа Собинского района (далее - МБОУ Асерховская СОШ) ФИО1 на решение судьи Собинского городского суда Владимирской области от 11 января 2018 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ, в отношении ФИО1, 

УСТАНОВИЛ:

постановлением заместителя руководителя Владимирского УФАС России ФИО2 № **** от **** г. производство по делу об административном правонарушении по ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ в отношении должностного лица заказчика - **** МБОУ Асерховская СОШ ФИО1 прекращено по п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием состава и события административного правонарушения.

**** Собинский межрайонный прокурор обратился в суд с протестом на указанное постановление, полагая его незаконным и подлежащим отмене, в связи с тем, что ФИО1 было принято решение о закупке работ у единственного подрядчика, в то время как определение подрядчика в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок должно было осуществляться путем проведения электронного аукциона.

В обоснование протеста прокурор сослался на то, что **** МБОУ Асерховская СОШ, в лице директора ФИО1, и ИП ФИО3 на основании п. 5 ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ, Закон о контрактной системе) без проведения торгов были заключены четыре контракта по текущему ремонту оконных блоков в помещениях МБОУ Асерховская СОШ на общую сумму **** рублей, хотя, весь объем идентичных работ по текущему ремонту оконных блоков должен был закупаться лишь путем проведения электронного аукциона. 

Решением судьи Собинского городского суда Владимирской области от 11 января 2018 года протест Собинского межрайонного прокурора на постановление заместителя руководителя Владимирского УФАС России ФИО2 № **** от ****. по делу об административном правонарушении по ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ в отношении ФИО1 удовлетворён, указанное постановление заместителя руководителя Владимирского УФАС России отменено, дело возвращено на новое рассмотрение в Управление ФАС по Владимирской области.

В жалобе **** МБОУ Асерховская СОШ ФИО1 просит отменить решение судьи Собинского городского суда Владимирской области от 11 января 2018 года, как необоснованное, в связи с тем, что судом не были учтены все обстоятельства дела, хотя суду были представлены документы («Энергетический паспорт потребителя топливно-энергетических ресурсов МБОУ Асерховская СОШ», рег. № ****, в котором отражен перечень типовых мероприятий по энергосбережению, в том числе установка окон с двухкамерными стеклопакетами с целью улучшения теплового режима в школе; приказы по школе об отмене занятий, сокращении занятий в связи с несоответствием температурного режима в учебных кабинетах, о проведении мероприятий по подготовке к осеннее - зимнему периоду и утеплению ОУ за период **** журнал температурного режима МБОУ Асерховская СОШ), подтверждающие необходимость в срочном заключении контрактов по замене оконных блоков в помещениях МБОУ Асерховская СОШ.

Рассмотрев представленные материалы дела, изучив доводы жалобы, заслушав объяснения защитников директора МБОУ Асерховская СОШ ФИО1 по доверенности ФИО4 и ФИО5, поддержавших жалобу и просивших решение отменить, помощника Собинского межрайонного прокурора Потапкова Г.А., возражавшего против удовлетворения жалобы, прихожу к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона № 44-ФЗ, настоящий Федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 44-ФЗ законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ и состоит из Федерального закона № 44-ФЗ и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в ч. 1 ст. 1 Федерального закона № 44-ФЗ. При этом нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать Федеральному закону № 44-ФЗ.

Согласно ч. 1 ст. 24 Федерального закона № 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). 

Согласно ч. 5 указанной статьи Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями Главы 3 Федерального закона № 44-ФЗ. При этом заказчик не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

В силу ч. 2 ст. 24 Федерального закона № 44-ФЗ конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

На основании ч. 2 ст. 48 Федерального закона № 44-ФЗ заказчик во всех случаях осуществляет закупку путем проведения открытого конкурса, за исключением случаев, предусмотренных статьями 56, 57, 59, 72, 83, 84 и 93 настоящего Федерального закона.

Ч. 2 ст. 59 Федерального закона № 44-ФЗ предусмотрено, что заказчик обязан проводить электронный аукцион в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством Российской Федерации, либо в дополнительный перечень, установленный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации, за исключением случаев закупок товаров, работ, услуг путем проведения запроса котировок, запроса предложений, осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с учетом требований данного Федерального закона.

В п. 5 ч. 1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ определено, что закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случаях осуществление закупки товара, работы или услуги государственным или муниципальным учреждением культуры, уставными целями деятельности которого являются сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, а также иным государственным или муниципальным учреждением (зоопарк, планетарий, парк культуры и отдыха, заповедник, ботанический сад, национальный парк, природный парк, ландшафтный парк, театр, учреждение, осуществляющее концертную деятельность, телерадиовещательное учреждение, цирк, музей, дом культуры, дворец культуры, клуб, библиотека, архив), государственной или муниципальной образовательной организацией на сумму, не превышающую четырехсот тысяч рублей. При этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать пятьдесят процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем двадцать миллионов рублей.

Каких-либо дополнительных ограничений для осуществления закупок идентичных товаров, работ услуг у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), кроме прямо установленных п. 5 ч. 1 ст. 93 Федеральный закон № 44-ФЗ, не предусматривает.

Согласно ч. 6.1 ст. 10 утратившего силу с 01 января 2014 года Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 94-ФЗ) под одноименными товарами, одноименными работами, одноименными услугами понимались товары, работы, услуги, относящиеся к одной группе товаров, работ, услуг в соответствии с номенклатурой товаров, работ, услуг для нужд заказчиков, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов.

В отличие от ранее действовавшего Федерального закона N 94-ФЗ, в котором ограничение на заказы на поставки одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг было прямо установлено (п. 14, 14.1 ч. 2 ст. 55 94-ФЗ), Закон о контрактной системе не содержит понятия одноименности товаров, работ, услуг и не ограничивает возможность приобретения группы идентичных по содержанию работ по основанию, предусмотренному п. 5 ч. 1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ.

Понятие же идентичности, равно как и понятие однородности товаров, работ и услуг, приведены ч.ч. 13-15 ст. 22 Федерального закона № 44-ФЗ с целью определения соответствия товаров, работ и услуг, представленных на рынке, для обоснования цены товаров, работ и услуг, которые планирует приобретать заказчик. Таким образом, указанные понятия даны для определения возможности использования цен товаров, работ, услуг, представленных на рынке, для установления начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Так, метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) заключается в установлении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг.

Определение идентичности и однородности товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, сопоставимости коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг осуществляется в соответствии с методическими рекомендациями, установленными федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок.

Также Федеральный закон № 44-ФЗ не содержит ограничений относительно количества закупок, не превышающих четырехсот тысяч рублей, которые заказчик вправе осуществить у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе в случаях, когда предметом контрактов является приобретение одних и тех же товаров, работ, услуг у одного и того же лица в течение какого-либо календарного периода времени (квартал, месяц, день).

Ограничивается лишь годовой объем закупок по п. 5 ч. 1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ и цена каждого отдельного контракта. 

Следовательно, при соблюдении установленного Федеральным законом № 44-ФЗ ограничения в отношении цены контракта, не превышающей четырехсот тысяч рублей, заказчик вправе осуществлять закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на основании п. 5 ч. 1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ, при условии что годовой объем закупок, которые заказчик осуществит на основании настоящего пункта не превысит пятьдесят процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не составит более чем двадцать миллионов рублей.

В силу ст. 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

Согласно ст. 26.1 КоАП РФ при разбирательстве по делу об административном правонарушении выяснению подлежат обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а именно: наличие события административного правонарушения; виновность лица в совершении административного правонарушения; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Как следует из материалов административного дела, годовой объем закупок МБОУ Асерховская СОШ на 2017 г. составляет **** рублей **** копейки. Объем закупок заказчика, осуществленных в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ, составляет **** рубля. 

Таким образом, контракты заключены МБОУ Асерховская СОШ в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе. 

**** МБОУ Асерховская СОШ, в лице директора ФИО1, заключена группа контрактов с ИП ФИО3:

контракт № **** на выполнение работ по текущему ремонту **** оконных блоков в помещении МБОУ Асерховская СОШ с ценой **** рублей, 

контракт № 3 на выполнение работ по текущему ремонту **** оконных блоков в помещении МБОУ Асерховская СОШ с ценой **** рубль, 

контракт № **** на выполнение работ по текущему ремонту **** оконных блоков в помещении МБОУ Асерховская СОШ с ценой **** рублей, 

контракт № **** на выполнение работ по текущему ремонту **** оконных блоков в помещении МБОУ Асерховская СОШ с ценой **** рубля.

Общая сумма контрактов составила 1 100 000 рублей.

Вышеперечисленные контракты исполнены и оплачены. Акты выполненных работ по данным контрактам подписаны ****

Кроме того, МБОУ Асерховская СОШ также был заключен контракт № **** от **** на выполнение работ по текущему ремонту **** оконных блоков с ИП ФИО6, признанной победителем по итогам электронного аукциона, на сумму **** рублей. 

Аналогичные предметы вышеперечисленных контрактов, а также единая цель контрактов - текущий ремонт оконных блоков в помещениях МБОУ Асерховская СОШ указывают на то, что заказчиком весь объем работ по текущему ремонту **** оконных блоков мог быть включен в единый контракт, определение подрядчика по которому производилось бы путем проведения электронного аукциона.

В то же время заказчик вправе самостоятельно выбирать способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями Федерального закона № 44-ФЗ, исходя из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд. 

Заключение единого контракта на весь объем работ привело бы к увеличению срока выполнения работ. Директор МБОУ Асерховская СОШ, руководствуясь принципами Закона о контрактной системе (в целях обеспечения эффективного удовлетворения государственных и муниципальных нужд) воспользовалась правом, предоставленным заказчикам Федеральным законом № 44-ФЗ. 

Вывод суда в решении о том, что четыре контракта № 2, 3, 4, 5 от 13.02.2017 г., заключенные между МБОУ Асерховская СОШ Собинского района, в лице директора ФИО1, и ИП ФИО3 на выполнение работ по текущему ремонту оконных блоков в помещении МБОУ Асерховская СОШ Собинского района образуют единую сделку, искусственно раздробленную и оформленную четырьмя самостоятельными контрактами для формального соблюдения ограничения, предусмотренного п. 5 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе, с целью ухода от процедур, предусмотренных данным Законом является ошибочным.

Несмотря на аналогичные предметы, единые сроки выполнения работ и дату заключения контрактов между МБОУ Асерховская СОШ, в лице директора ФИО1, и ИП ФИО3, основания для признания вышеперечисленной группы контрактов единой сделкой отсутствуют. 

Согласно п. 4 ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами, таким образом, свобода договора выражается в возможности самостоятельного определения сторонами условий договора.

В тоже время согласно п. 1 ст. 422 договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.

Согласно ч. 2 ст. 170 Гражданского кодекса Российской Федерации притворная сделка, то есть сделка, которая совершена с целью прикрыть другую сделку, в том числе сделку на иных условиях, ничтожна. К сделке, которую стороны действительно имели в виду, с учетом существа и содержания сделки применяются относящиеся к ней правила.

Основная характеристика такого вида соглашений – несовпадение волеизъявления участников с их внутренней волей в момент подписания договора. В рассматриваемом же случае реально возникающие правоотношения совпадают с теми, которые должны были установиться на основании оформленной сторонами сделки, что исключает возможность признания данной группы контрактов прикрывающими единую сделку.

Также в соответствии с п. 1 ст. 10 Гражданского кодекса Российской Федерации не допускаются осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действия в обход закона с противоправной целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом). 

Согласно ст. 153 Гражданского кодекса Российской Федерации сделками являются действия субъектов гражданского права, направленные на установление, изменение или прекращение правовых последствий. При этом сделки являются правомерным юридическим фактом, а потому их содержание не может нарушать императивные нормы закона, что также отражено в п. 1 ст. 422 Гражданского кодекса Российской Федерации РФ.

Таким образом, обход закона - это достижение результата вопреки публичным интересам посредством использования юридической конструкции, которая прямо не запрещена императивной нормой. В таких сделках нет расхождения между волей и выраженным волеизъявлением и стороны стремятся к достижению того правового результата, на который направлена сделка.

Иными словами, запрет на обход закона направлен на обеспечение эффективной реализации строго императивного по смыслу предписания, суть которого состоит в невозможности достижения того или иного результата посредством правовой конструкции, прямо не запрещенной соответствующей нормой.

Однако, ч. 2 ст. 59 Федерального закона № 44-ФЗ предусмотрено, что заказчик обязан проводить электронный аукцион в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством Российской Федерации, либо в дополнительный перечень, установленный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации, за исключением случаев закупок товаров, работ, услуг путем проведения запроса котировок, запроса предложений, осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с учетом требований данного Закона.

Указанная норма является диспозитивной, поскольку допускает исключения, то есть не предписывает всегда проводить электронный аукцион, в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в соответствующие перечни, а предоставляет заказчику возможность выбора способа определения поставщика (запрос котировок, запрос предложений), в том числе возможность осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с учетом требований Федерального закона № 44-ФЗ.

Более того, даже в период действия утратившего силу Федерального закона № 94-ФЗ группы контрактов на закупку одноименных товаров, работ, услуг единым заказом не признавались. Привлечение заказчиков к административной ответственности за нарушение требований указанного Федерального закона осуществлялось вследствие превышения разрешенного к закупке объема одноименных товаров, работ и услуг в пределах квартала, то есть за осуществление закупки у единственного поставщика при отсутствии соответствующего правового основания. 

При принятии решения о способе определения подрядчика директором МБОУ Асерховская СОШ ФИО1 не были нарушены требования Федерального закона № 44-ФЗ. 

Статьей 6 Федерального закона № 44-ФЗ устанавливаются принципы контрактной системы в сфере закупок, которые основываются на открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечении конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулировании инноваций, единстве контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Как усматривается из материалов дела, в МБОУ Асерховская СОШ имелись проблемы с температурным режимом, повлекшие необходимость срочного заключения контрактов по замене оконных блоков.

Задачей ФИО1, как директора МБОУ Асерховская СОШ, является реализация государственной политики в области обеспечения безопасности образовательных учреждений. Деятельность директора образовательного учреждения направлена, в том числе, на защиту здоровья и сохранение жизни обучающихся и работников во время их трудовой и учебной деятельности.

Осуществление закупки именно у единственного поставщика было продиктовано необходимостью оперативного устранения проблем с температурным режимом в образовательном учреждении и совершено в интересах обучающихся. 

ФИО1, руководствуясь нормами действующего законодательства, надлежащим образом обеспечивала результативность и эффективность использования бюджетных средств.

В силу ст. 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Статья 7.29. КоАП РФ предусматривает ответственность за несоблюдение требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при принятии решения о способе и об условиях определения поставщика (подрядчика, исполнителя). В то время как ФИО1 требования Федерального закона № 44-ФЗ были выполнены в полном объеме.

Отсутствие события и состава административного правонарушения являются обстоятельствами, при которых производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению (п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ).

В действиях ФИО1 отсутствует событие и, следовательно, состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ, поскольку законодательство о контрактной системе в сфере закупок каких-либо дополнительных ограничений для осуществления закупок идентичных товаров, работ услуг у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), кроме прямо установленных п. 5 ч. 1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ, не предусматривает, а основания для признания группы контрактов единой сделкой отсутствуют.

Суд указанные обстоятельства не учел и без достаточных правовых оснований удовлетворил протест Собинского межрайонного прокурора, отменив законное и обоснованное постановление заместителя руководителя Владимирского УФАС России ФИО2 № **** от ****., которым производство по делу об административном правонарушении по ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ в отношении **** МБОУ Асерховская СОШ ФИО1 прекращено по п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием состава и события административного правонарушения.

Вместе с тем, суд вправе был изменить указанное постановление с учетом разъяснений, содержащихся в четвертом абзаце п. 13.1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», исключив из постановления ссылку на п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ (отсутствие в действиях ФИО1 состава административного правонарушения), поскольку в постановлении указано на п. 1 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ (отсутствие события административного правонарушения), как самостоятельное основание прекращения производства по делу об административном правонарушении, которое предполагает и отсутствие состава административного правонарушения, поэтому исключает необходимость указывать в постановлении также п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, как еще одно основание прекращения производства по делу.

При таких обстоятельствах решение судьи Собинского городского суда Владимирской области от 11 января 2018 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ, в отношении ФИО1 подлежит отмене, а производство по делу об административном правонарушении по ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ в отношении должностного лица заказчика - директора МБОУ Асерховская СОШ ФИО1 прекращению на основании п. 1 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием события административного правонарушения, что соответственно предполагает и отсутствие состава административного правонарушения.

Руководствуясь п. 3 ч. 1 ст. 30.7, ст. 30.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья

РЕШИЛ:

жалобу директора МБОУ Асерховская СОШ ФИО1 - удовлетворить.

Решение судьи Собинского городского суда Владимирской области от 11 января 2018 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ, в отношении ФИО1 – отменить. 

Производство по делу об административном правонарушении по ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ в отношении должностного лица заказчика - **** МБОУ Асерховская СОШ ФИО1 прекратить по п. 1 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием события административного правонарушения.

Судья областного суда Ю.В.Самылов