Дело № 3а-69/2018

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

г. Пермь 10 апреля 2018 г.

Пермский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Бузмакова С.С.,

при секретарях Новоселовой Н.П., Волосатовой А.О.,

с участием прокурора прокуратуры Пермского края Бабушкиной О.В., представителя административного истца ФИО1 – ФИО2, представителя административного ответчика Земского Собрания Пермского муниципального района Пермского края ФИО3, рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании не действующими в части решения Земского Собрания Пермского муниципального района Пермского края от 27 октября 2016 г. № 170 «О внесении изменений в Генеральный план Фроловского сельского поселения, утверждённый решением Совета депутатов Фроловского сельского поселения от 30.05.2013 № 296» и решения Земского Собрания Пермского муниципального района Пермского края от 27 октября 2016 г. № 171 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Фроловского сельского поселения, утверждённые решением Совета депутатов Фроловского сельского поселения от 22.08.2013 № 312»,

у с т а н о в и л:

решением Совета депутатов Фроловского сельского поселения Пермского муниципального района Пермского края от 30 мая 2013 г. № 296 «Об утверждении генерального плана муниципального образования «Фроловское сельское поселение» Пермского муниципального района Пермского края» утверждён генеральный план муниципального образования «Фроловское сельское поселение» Пермского муниципального района Пермского края. Данное решение опубликовано в официальном печатном издании «Бюллетень правовых актов Фроловского сельского поселения» от 30 мая 2013 г. № 7.

Решением Совета депутатов Фроловского сельского поселения от 22 августа 2013 г. № 312 «Об утверждении проекта «Правила землепользования и застройки муниципального образования «Фроловского сельского поселения» Пермского муниципального района» утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования «Фроловского сельского поселения» Пермского муниципального района Пермского края. Это решение опубликовано в официальном печатном издании «Бюллетень правовых актов Фроловского сельского поселения» от 29 августа 2013 г. № 12.

Решением Земского Собрания Пермского муниципального района Пермского края от 27 октября 2016 г. № 170 «О внесении изменений в Генеральный план Фроловского сельского поселения, утверждённый решением Совета депутатов Фроловского сельского поселения от 30.05.2013 № 296» (далее также – Решение № 170), опубликованным в установленном порядке в официальном печатном издании «Бюллетень муниципального образования «Пермский муниципальный район», внесены изменения в генеральный план Фроловского сельского поселения (далее также – Генеральный план).

Решением Земского Собрания Пермского муниципального района от 27 октября 2016 г. № 171 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Фроловского сельского поселения, утверждённые решением Совета депутатов Фроловского сельского поселения от 22.08.2013 № 312» (далее также – Решение № 171), опубликованным в установленном порядке в официальном печатном издании «Бюллетень муниципального образования «Пермский муниципальный район», внесены изменения в Правила землепользования и застройки Фроловского сельского поселения (далее также – Правила землепользования и застройки).

Административный истец ФИО1, являющийся собственником земельного участка с кадастровым номером **, категория земель: земли населённых пунктов, разрешённое использование: под объекты транспорта автомобильного, общей площадью 16729 кв. м, расположенного по адресу: Пермский край, Пермский район, Фроловское сельское поселение, в 0,002 км западнее хутора Русское поле, обратился в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать не действующими с момента вступления решения суда в законную силу Решение № 170 и Решение № 171 в части отнесения части принадлежащего ему на праве собственности земельного участка к территории общего пользования.

В обоснование заявленных требований ФИО1 указал, что оспариваемые решения Земского Собрания Пермского муниципального района нарушают его права как собственника земельного участка, предусмотренные статьёй 209 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – Гражданский кодекс РФ), поскольку отнесение земельного участка к двум территориальным зонам снижает уровень правовых гарантий и возможностей по его существующему и планируемому использованию. Кроме того, Решения № 170 и 171 противоречат имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам федерального уровня, в частности положениям части 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), статьи 262 Гражданского кодекса РФ, статьям 18, 24, 30, 31, 34, 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс РФ), статьям 27, 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – Земельный кодекс РФ).

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1 – ФИО2, действующий на основании доверенности, заявленные исковые требования поддержал в полном объёме.

Административный истец ФИО1 участие в судебном заседании не принимал, просил о рассмотрении административного дела в его отсутствие.

Представитель административного ответчика Земского Собрания Пермского муниципального района ФИО3, действующий на основании доверенности, просил отказать административному истцу в удовлетворении административного иска по доводам, изложенным в письменных возражениях и дополнениях к ним.

Представитель привлечённого к участию в деле в качестве заинтересованного лица Совета депутатов Фроловского сельского поселения ФИО4 (глава поселения, председатель Совета депутатов) в суд не явился, просил о рассмотрении административного дела в его отсутствие, возражал против удовлетворения административного иска.

Глава Пермского муниципального района, привлечённый к участию в деле в качестве заинтересованного лица, в судебном заседании участие не принимал, письменные объяснения по административному иску не представил.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав представленные доказательства, суд приходит к выводу о том, что административный иск подлежит удовлетворению.

Согласно пунктам 1, 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса РФ, пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции, действовавшей на дату принятия Генерального плана и Правил землепользования и застройки) утверждение генерального плана поселения, правил землепользования и застройки поселения относится к вопросам местного значения поселения. Генеральный план, правила землепользования и застройки поселения утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить положениям Градостроительного кодекса РФ (часть 4 статьи 3 приведённого Кодекса).

На день принятия Земским Собранием Пермского муниципального района Решений № 170 и 171 рассмотрение вопросов, связанных с утверждением генерального плана сельского поселения, правил землепользования и застройки сельского поселения, а также вопросов, связанных с внесением в перечисленные муниципальные нормативные правовые акты изменений отнесено к компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов (часть 4 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ).

В данном случае нормативные правовые акты по утверждению Генерального плана и Правил землепользования и застройки, а также оспариваемые административным истцом нормативные правовые акты, приняты уполномоченными на дату их принятия органами местного самоуправления в установленной форме, подписаны главами муниципальных образований, официально опубликованы для всеобщего сведения и по этим основаниям лицами, участвующими в деле, не оспариваются.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых документами территориального планирования муниципальных образований.

Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ, об обязательности документов территориального планирования, к которым в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса РФ среди прочего относятся генеральные планы поселений, для органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7, 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ).

Как установлено судом и следует из материалов дела, земельный участок с кадастровым номером ** образован из земельного участка с кадастровым номером ** и поставлен на кадастровый учёт 8 февраля 2013 г. Спорный объект недвижимости относится к категории земель: земли населённых пунктов, имеет вид разрешённого использования: под объекты транспорта автомобильного. Право собственности на земельный участок зарегистрировано за ФИО1 30 июня 2016 г.

До внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки Решением № 170 и Решением № 171, соответственно, земельный участок с кадастровым номером ** относился к территориальной зоне ТОП-1 «Территория общего пользования».

В настоящее время спорный земельный участок располагается в функциональной зоне «Зона застройки индивидуальными жилыми домами» и территориальной зоне Ж-3 «Зона индивидуальных жилых домов с участками для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства».

При решении вопроса о внесении изменений в Правила землепользования и застройки относительно земельного участка с кадастровым номером ** было учтено заключение комиссии по землепользованию и застройке администрации Пермского муниципального района, принятое по обращению прежнего собственника объекта недвижимости об изменении территориальной зоны данного участка с территории общего пользования (ТОП-1) на зону дачной застройки (Д-1). Заключением комиссии от 9 июля 2015 г. предложено включить земельный участок в территориальную зону Ж-3 (Зона индивидуальных жилых домов).

При проведении 2 августа 2016 г. публичных слушаний по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки Фроловского сельского поселения предложение ФИО1 в части корректировки границ территориальной зоны Ж-3 и территории общего пользования в отношении земельного участка с кадастровым номером ** комиссией по землепользованию и застройке администрации Пермского муниципального района было отклонено.

Таким образом, в соответствии с действующими Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки Фроловского сельского поселения земельный участок с кадастровым номером ** расположен в территориальной зоне Ж-3 «Зона индивидуальных жилых домов с участками для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства», при этом часть земельного участка отнесена к территории общего пользования для прохода к земельному участку с кадастровым номером **, расположенному в функциональной зоне «Зона общественно-делового назначения» и территориальной зоне О-2 «Общественная зона населённого пункта».

По смыслу пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ, пунктов 11 и 12 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, статьи 262 Гражданского кодекса РФ, земельные участки, на которых расположены элементы улично-дорожной сети (в том числе занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами), относятся к земельным участкам общего пользования, то есть к территории, которой беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц и которая обозначена красными линиями.

При этом пунктом 12 статьи 85 и пунктом 8 статьи 27 Земельного кодекса РФ установлен запрет на приватизацию земельных участков общего пользования (в границах территорий общего пользования).

Анализ приведённых норм федерального законодательства позволяет сделать вывод о том, что к землям общего пользования могут быть отнесены земельные участки, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям и к этим землям не могут быть отнесены земли, переданные в частную собственность. Отнесение земельных участков, находящихся в частной собственности, к территории общего пользования возможно путём принятия органами местного самоуправления последовательных градостроительных решений и соответственно градостроительной документации, определяющих дальнейшее использование спорной территории, их реализацию, в том числе в виде изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд и прекращения права частной собственности на данные земельные участки.

Федеральный законодатель ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдать требования градостроительного регламента. Конкретный объём такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.

Пунктом 3 статьи 85 Земельного кодекса РФ установлено, что градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Согласно пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса РФ правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учётом особенностей её расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

В силу положений пунктов 2, 3 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ действие градостроительных регламентов не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования и предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами.

Согласно Конституции Российской Федерации каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 35, часть 2); никто не может быть лишён своего имущества иначе как по решению суда; принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Любое ограничение прав и свобод человека и гражданина может иметь место на основании федерального закона только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55 Конституции РФ). Ограничения права собственности, имущественных прав должны отвечать требованиям справедливости, быть соразмерны конституционно значимым целям защиты соответствующих прав и законных интересов и основываться на законе.

Зонирование территории, являясь частью процесса по развитию территории (в том числе сельского поселения), одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности. Правила землепользования и застройки разрабатываются для того, чтобы создать условия устойчивого развития территорий населённых пунктов, а также призваны обеспечивать права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки (пункт 1 части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ).

Задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путём согласования этих прав и интересов.

Суд полагает, что оспариваемые положения Генерального плана и Правил землепользования и застройки не только не отвечают указанным критериям, но и противоречат приведённым выше положениям Градостроительного кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ и Земельного кодекса РФ, поскольку земельный участок с кадастровым номером ** отнесён к функциональной зоне «Зона застройки индивидуальными жилыми домами» и территориальной зоне Ж-3 «Зона индивидуальных жилых домов с участками для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства», при этом часть этого земельного участка, находящегося в частной собственности, отнесена к территории общего пользования для прохода к земельному участку с кадастровым номером **, находящемуся также в частной собственности (имеет вид разрешённого использования для ведения личного подсобного хозяйства согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости от 13 марта 2018 г.), расположенному в функциональной зоне «Зона общественно-делового назначения» и территориальной зоне О-2 «Общественная зона населённого пункта». 

Земельный участок с кадастровым номером ** не был включён в проект планировки территории хутора Русское поле, что подтверждается копией постановления администрации Фроловского сельского поселения от 22 января 2014 г. № 22 «Об утверждении проекта планировки территории хутора Русское поле Фроловского сельского поселения Пермского района Пермского края», постановлением администрации Пермского муниципального района от 13 марта 2015 г. № 840 «Об изъятии путём выкупа земельных участков для размещения автомобильных дорог местного значения (улиц, проездов) в хуторе Русское поле Фроловского сельского поселения Пермского муниципального района» (признано утратившим силу постановлением администрации Пермского муниципального района от 29 марта 2018 г. № 137), согласно которым спорный земельный участок не подлежал изъятию и не был изъят для размещения автомобильных дорого в хуторе Русское поле. Аналогичная информация содержится в Схеме границ зон транспортной инфраструктуры, организации транспорта, улично-дорожной сети Генерального плана Фроловского сельского поселения.

В связи с изложенным административный истец находится в состоянии полной неопределённости относительно судьбы своего имущества, в том числе исходя из понятия «территория общего пользования», данного в пункте 12 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ. Такое положение нарушает справедливое равновесие, которое должно было поддерживаться между требованиями общего интереса с одной стороны, и защиты права на уважение собственности – с другой.

Кроме того, при разрешении спора суд учитывает правовую позицию, изложенную в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», согласно которой при проверке содержания оспариваемого акта или его части необходимо также выяснять, является ли оно определённым. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, то оспариваемый акт в такой редакции признаётся не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Из представленной административным ответчиком схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории в кадастровом квартале ** относительно красных линий, установленных проектом планировки территории хутора Русское поле Фроловского сельского поселения Пермского района, следует, что часть земельного участка с кадастровым номером **, относящаяся к территории общего пользования, в этой схеме красными линиями не обозначена, что свидетельствует о неопределённости Генерального плана и Правил землепользования и застройки в оспариваемой административным истцом части.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

Поскольку судом установлено, что оспариваемые административным истцом Решения № 170 и 171 в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ** к территории общего пользования противоречат пункту 8 статьи 27, пунктам 2, 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ, статье 262 Гражданского кодекса РФ, положениям Градостроительного кодекса РФ (статьи 24, 30, 32, 33, 34), требования ФИО1 подлежат удовлетворению.

Учитывая, что до вынесения решения суда оспариваемые нормативные правовые акты применялись и на основании этих нормативных правовых актов реализовывались права граждан, суд, принимая во внимание положения пункта 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», считает возможным признать оспариваемые нормы не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Исходя из пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, сообщение о настоящем решении должно быть опубликовано в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании «Бюллетень муниципального образования «Пермский муниципальный район».

Руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

административное исковое заявление ФИО1 удовлетворить.

Признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу решение Земского Собрания Пермского муниципального района Пермского края от 27 октября 2016 г. № 170 «О внесении изменений в Генеральный план Фроловского сельского поселения, утверждённый решением Совета депутатов Фроловского сельского поселения от 30.05.2013 № 296» и решение Земского Собрания Пермского муниципального района Пермского края от 27 октября 2016 г. № 171 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Фроловского сельского поселения, утверждённые решением Совета депутатов Фроловского сельского поселения от 22.08.2013 № 312» в части отнесения части земельного участка с кадастровым номером **, категория земель: земли населённых пунктов, разрешённое использование: под объекты транспорта автомобильного, общей площадью 16729 кв. м, расположенного по адресу: Пермский край, Пермский район, Фроловское сельское поселение, в 0,002 км западнее хутора Русское поле, к территории общего пользования.

В течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в официальном печатном издании «Бюллетень муниципального образования «Пермский муниципальный район».

На решение может быть подана апелляционная жалоба или принесено апелляционное представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме – 16 апреля 2018 г.

Решение не вступило в законную силу.

Судья- подпись-