Дело № 3а-1545/2021

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

13 октября 2021 года г. Краснодар

Краснодарский краевой суд в составе:

судьи Шулико О.Г.,

при секретаре Чечиль К.В.,

с участием прокурора Сидоровой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению 

<

ФИО>1 об оспаривании нормативных правовых актов в части,

установил:

решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 22 декабря 2016 г. N 145 (далее также - Решение N 145) внесены изменения в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14 ноября 2013 г. N 404 "Об утверждении генерального плана городского округа город-курорт Анапа" (далее также - Генеральный план).

Решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 3 июля 2017 г. N 198 (далее также - Решение N 198) внесены изменения в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 26 декабря 2013 г. N 424 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа" (далее также - Правила землепользования и застройки).

<

ФИО>1 обратился в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими со дня принятия: Решения N 145 в части изменения в отношении, принадлежащих ему земельных участков, ранее установленной функциональной зоны "зона индивидуальное жилищное строительство, личное подсобное хозяйство; гостевые дома; спортивные площадки; детские игровые площадки; пункты оказания первой медицинской помощи» на функциональную зону «зона развития населенного пункта»; Решения N 198 в части изменения ранее установленной территориальной зоны "зона застройки индивидуальными жилыми домами с содержанием домашнего скота и птицы» (Ж-1Б) на зону РНП "зона развития населенного пункта". 

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что принадлежащие ему земельные участки, изначально были отнесены к землям населенных пунктов и мели вид разрешенного использования – для индивидуального жилищного строительства. Между тем согласно Генеральному плану зона резерва развития населенного пункта не подлежит застройке капитальными зданиями и сооружениями до их использования по целевому назначению в соответствии с Генеральным планом. Правила землепользования и застройки в оспариваемой части в нарушение статьи 36 ГрК РФ не устанавливают градостроительный регламент для территориальной зоны РНП "зона развития населенного пункта". 

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1, действующая на основании доверенности поддержала административный иск по изложенным в нем доводам. 

Представитель Совета муниципального образования город-курорт Анапа и администрации муниципального образования город-курорт г.-к. Анапа ФИО2, действующая на основании доверенностей, в судебном заседании возражала против удовлетворения административного иска, поскольку оспариваемые нормативные правовые акты не противоречат действующему законодательству и не нарушают права административного истца. 

Прокурор Сидорова Л.Е., в судебном заседании в заключении указала, что административный иск подлежит удовлетворению, полагая, что оспариваемые нормативные правовые акты способствуют возникновению правовой неопределенности в отношении режима использования земельных участков и нарушают права административного истца на распоряжение принадлежащим ему имуществом.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив доводы административного иска и возражений, исследовав доказательства и материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, суд приходит к следующему.

Руководствуясь частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ, при рассмотрении настоящего административного дела, суд не связан с основаниями и доводами, содержащимися в административном иске и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ в полном объеме. 

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктом 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ) утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Согласно статьям 25, Уставов, действовавших в период принятия оспариваемых нормативных актов, на сессиях Совета муниципального образования город-курорт Анапа утверждаются, в том числе, генеральные планы, правила землепользования и застройки муниципального образования "город-курорт Анапа", местные нормативы градостроительного проектирования муниципального образования "город-курорт Анапа".

Решением Совета муниципального образования "город-курорт Анапа" от 14 ноября 2013 г. N 404 утвержден Генеральный план городского округа "город-курорт Анапа", в который внесены изменения на основании решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 22 декабря 2016 г. N 145.

Решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 26 декабря 2013 г. N 424 утверждены Правила землепользования и застройки города-курорта Анапа, в которые внесены изменения на основании решения Совета муниципального образования "город-курорт Анапа" от 3 июля 2017 г. N 198. 

Соблюдение процедуры принятия данных нормативных правовых актов и полномочия административного ответчика по их изданию ранее были предметом проверки судебных инстанций, что подтверждается решениями Краснодарского краевого суда от 30 июля 2018 года, от 9 августа 2019 года, оставленными без изменения апелляционными определениями Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 12 декабря 2018 года N 64-АПГ18-46, от 23 января 2020 года № 18-АПА 19-94. 

Указанные нормативные акты приняты уполномоченным органом, с соблюдением порядка их принятия и обнародования. 

При рассмотрении вопроса о соответствии части оспариваемых нормативных правовых актов органа местного самоуправления правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Судом установлено, что 

<

ФИО>1 является собственником земельных участков с кадастровыми номерами 

<

№...>

В оспариваемом Генеральном плане, утвержденном Решением от 22 декабря 2016 г. № 145, изменено функциональное назначение спорных земельных участков, и они отнесены к функциональной зоне - резерв развития населенного пункта.

Исходя из сведений информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) муниципального образования город-курорт Анапа от 13 сентября 2021 года № 17.3339/21-20 и от 20 сентября 2021 № 17.3442/21-20, подготовленных управлением архитектуры и градостроительства муниципального образования город-курорт Анапа по функциональному зонированию земельные участки расположены в границах населенного пункта и относятся к зоне резерва развития населенного пункта (в редакции Решения № 145). В соответствии с Правилами землепользования и застройки (в редакции Решения № 198) земельные участки расположены в зоне резерва развития населенного пункта. Зона развития населенного пункта (РНП) предназначена для выделения территорий, развитие которых возможно с учетом утвержденной градостроительной документации. В настоящее время градостроительные регламенты для указанной зоны не подлежат установлению.

В обоснование изменения функционального назначения территории, на которой расположены земельные участки, принадлежащие административному истцу, административный ответчик сослался на необходимость соблюдения публичных интересов, связанных с устойчивым развитием территории муниципального образования город-курорт Анапа, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. 

Вместе с тем, следует отметить, что регламентация градостроительной деятельности направлена на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Между тем, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов муниципального образования, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Необходимость соблюдения принципа равенства всех перед законом и судом закреплена в статье 19 Конституции Российской Федерации, который может быть обеспечен при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит, к нарушению названного принципа.

О неопределенности правовой нормы могут свидетельствовать: отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав, т.е. возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); отсутствие или неполнота административных процедур, т.е. отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическая неопределенность (часть 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", пункт 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96).

Суд считает, что оспариваемые положения Генерального плана не отвечают требованиям определенности.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования и содержит, в частности, положение о территориальном планировании, которое включает в себя параметры функциональных зон, а также содержит карту функциональных зон поселения или городского округа, на которых отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (статья 23 ГрК РФ).

В разделе 3.8 Положения о территориальном планировании Генерального плана определены функциональные зоны, а для эффективного и упорядоченного взаимодействия функциональных зон в них выделены подзоны. Функциональная жилая зона включает следующие подзоны: жилой застройки; резерв развития населенного пункта; жилой застройки рекреационной направленности с размещением гостевых домов, мини-гостиниц, апарт-отелей; смешанного размещения жилых домов, объектов общественно-делового и коммунально-складского назначения.

В пункте 3.8.2 Положения о территориальном планировании Генерального плана приведено описание подзоны "резерв развития населенного пункта" как территории, примыкающей к границе населенных пунктов. Определено, что резервные территории не подлежат застройке капитальными зданиями и сооружениями до их использования по целевому назначению в соответствии с генеральным планом. Также указано, что разделение на подзоны носит условный характер. При создании комплексной застройки возможна организация смешанных композиций жилых групп различного типа. Конкретизация в этом вопросе подлежит решению на последующих стадиях проектирования.

Данная норма создает неопределенность в ее применении, поскольку не разъясняет, примыкает ли резервная территория к границе населенного пункта внутри населенного пункта либо за его пределами. Целевое назначение земельного участка определено как индивидуальное жилищное строительство, сам участок расположен в границах населенного пункта, однако имеется запрет на застройку резервной территории до использования земельных участков по целевому назначению без объяснения, относится ли этот запрет ко всем объектам либо за исключением объектов жилищного строительства, и без указания на то, что считается использованием по целевому назначению в соответствии с генпланом. Также норма носит отсылочный характер к последующим стадиям проектирования (без указания таких стадий проектирования: генерального плана либо каких-либо объектов). При этом Правила землепользования и застройки не устанавливают градостроительный регламент территориальной зоны -резерв развития населенного пункта.

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 ГрК РФ).

Пунктом 3 части 2 статьи 30 ГрК РФ определено, что правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты. Градостроительный регламент - это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения (пункт 9 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (часть 1 статьи 30 ГрК РФ).

Статья 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Таким образом, градостроительный регламент устанавливается для каждой территориальной зоны и определяет правовой режим земельных участков соответствующей территориальной зоны.

Случаи, когда действие градостроительных регламентов не распространяется на земельные участки, определены в части 4 статьи 36 ГрК РФ, а случаи, когда градостроительные регламенты не устанавливаются, определены в части 6 статьи 36 ГрК РФ, среди которых не упоминается отнесение земельных участков к территориальной зоне "резерв развития населенного пункта".

При указанных обстоятельствах суд приходит к выводу о противоречии оспариваемых в части Генерального плана и Правил землепользования и застройки законодательству, имеющему большую юридическую силу, а также нарушение прав административного истца на использование земельных участков в соответствии с их назначением, суд полагает административный иск подлежащим удовлетворению.

Учитывая, что оспариваемые нормативные правовые акты до вынесения настоящего решения суда применялись, и на основании этих актов были реализованы права граждан и организаций, суд признает их недействующими со дня вступления в силу настоящего решения.

Руководствуясь статьями 175, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление 

<

ФИО>1 об оспаривании нормативных правовых актов в части - удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления настоящего решения суда в законную силу решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 22 декабря 2016 г. N 145 «О внесении изменений в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14 ноября 2013 г. N 404 "Об утверждении генерального плана городского округа город-курорт Анапа" в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами 

<

№...>, расположенных по адресу: Краснодарский край, Анапский район, к функциональной зоне резерва развития населенного пункта.

Признать недействующими со дня вступления настоящего решения суда в законную силу решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 3 июля 2017 г. N 198 «О внесении изменений в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 26 декабря 2013 г. N 424 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа" в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами 

<

№...>, расположенных по адресу: Краснодарский край, Анапский район к территориальной зоне РНП – зона развития населенного пункта.

Обязать Совет муниципального образования город-курорт Анапа опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в течение 30 дней со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором публикуются нормативно правовые акты Совета муниципального образования город-курорт Анапа, а также разместить на сайте Совета муниципального образования город-курорт Анапа.

Обязать Совет муниципального образования город-курорт Анапа сообщить суду и административному истцу в срок 30 дней со дня вступления решения суда в законную силу об его исполнении либо об уважительных причинах невозможности его исполнить в указанный срок.

Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Краснодарский краевой суд в течение месяца со дня принятия его в окончательной форме.

В окончательной форме решение принято 26 октября 2021 года.

Судья: