Дело №12-29/2019

Р Е Ш Е Н И Е

15 августа 2019 г. г. Кашин Тверской области

Судья Кашинского городского суда Тверской области Чеботарева Т.А, 

с участием защитников Карюгина В.Ю., Ивановой В.В.,

старшего помощника Кашинского межрайонного прокурора Назаренко А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале судебных заседаний Кашинского городского суда Тверской области, расположенного по адресу: 

<

...>,

жалобу должностного лица - Главы Кашинского городского округа Баландина Германа Геннадьевича, [данные изъяты],

на постановление мирового судьи судебного участка № 22 Тверской области от 24 июня 2019 г. о привлечении к административной ответственности по статье 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

у с т а н о в и л:

Постановлением мирового судьи судебного участка № 22 Тверской области от 24 июня 2019 г. Глава Кашинского городского округа ФИО1 привлечён к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьи 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), к наказанию в виде административного штрафа в размере 5 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, Глава Кашинского городского округа ФИО1 обратился в суд с жалобой, в которой ставит вопрос об отмене вынесенного постановления и прекращении производства по делу. В обоснование незаконности обжалуемого постановления ФИО1 ссылается на отсутствие его вины в совершённом правонарушении, отсутствие состава административного правонарушения. Указывает, что на основании частей 3, 5 статьи 8 Федерального закона от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №59-ФЗ) письменное обращение, содержащее вопросы решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в части 4 статьи 11 Федерального закона №59-ФЗ. Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при направлении письменного обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу может в случае необходимости запрашивать в указанных органах или у должностного лица документы и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения. Согласно сопроводительному письму Аппарата Правительства Тверской области от 22 февраля 2019 г. №051/Ф-11-1326/ОГ обращение Ф.В.М. от 12 февраля 2019 г., адресованное Губернатору Тверской области Р.И.М., было направлено в адрес Главы Кашинского городского округа в соответствии с частями 3 и 5 статьи 8 Федерального закона №59-ФЗ на рассмотрение в части касающейся. В то же время в ответе на запрос мирового судьи судебного участка № 22 Тверской области в Правительство Тверской области от 17 июня 2019 г. содержится информация о том, что обращение Ф.В.М. от 12 февраля 2019 г. было направлено на рассмотрение по компетенции в Министерство по делам территориальных образований Тверской области, Министерство природных ресурсов и экологии Тверской области, прокуратуру Тверской области, руководителю Федеральной службы кадастра и картографии по Тверской области Ф.Н.Н., Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Тверской области и Главе Кашинского района Тверской области ФИО1 с просьбой проинформировать Ф.В.М. и Правительство Тверской области о результатах рассмотрения. Данное обстоятельство указывает на то, что по факту обращение Ф.В.М. от 12 февраля 2019 г. Правительством Тверской области было направлено в адрес Главы Кашинского городского округа по части 4, а не 3 статьи 8 Федерального закона №59-ФЗ, в соответствии с которой в случае, если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам. Этот же факт подтверждается и судьёй в постановлении от 24 июня 2019 г., где указывается, что в судебном заседании подтверждено, что копия обращения Ф.В.М. была перенаправлена из Правительства Тверской области в различные компетентные инстанции, в том числе в Администрацию Кашинского городского округа. В отличие от части 3 статьи 8 Федерального закона №59-ФЗ часть 4 той же статьи не содержит требования об уведомлении гражданина, направившего обращение, о переадресации копии его обращения, (то есть заявителю органом, в который он направил обращение, не сообщается, что копия его обращения направлена в другие органы для рассмотрения), и не обязывает государственные органы, органы местного самоуправления или должностных лиц давать заявителю ответ по существу поставленных в обращении вопросов, если в указанные органы поступила копия обращения из другого органа, в который направлено обращение. Обязанность по рассмотрению обращения и даче письменного ответа по существу поставленных в обращении вопросов лежит на органе, в который поступило и находится обращение гражданина, в данном случае на Правительстве Тверской области, а не на Администрации Кашинского городского округа. Кроме того, из анализа заявления Ф.В.М. от 12 февраля 2019 г. следует, что фактически это жалоба Губернатору Тверской области на действия Администрации Кашинского городского округа, Главы Кашинского городского округа, что подтверждается заявлением Ф.В.М на имя Главы Администрации Кашинского района ФИО1 от 10 октября 2018 г., зарегистрированным в Администрации Кашинского района 11 октября 2018 г. №Ф-741-5, в котором заявитель говорит о том, что при неприятии срочных мер Администрацией Кашинского района по вопросам, указанным в обращении, он вынужден будет обратиться с жалобой к Губернатору Тверской области, приложив все документы, свидетельствующие о незаконных действиях (бездействии) Администрации Кашинского района. Согласно части 6 статьи 8 Федерального закона №59-ФЗ запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. Следовательно Правительство Тверской области не должно было направлять обращение Ф.В.М. (копию) в адрес Главы Кашинского городского округа на рассмотрение. Таким образом, судом были неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Ответ Администрации Кашинского городского округа от 20 марта 2019 г. №1867 за его подписью был дан Ф.В.М. в связи с просьбой Правительства Тверской области, содержащейся в сопроводительном письме от 22 февраля 2019 г. №051/Ф-11-1326/ОГ, и не может расцениваться как ответ на обращение гражданина в соответствии с Федеральным законом №59-ФЗ, в связи с чем, его действия не нарушают нормы Федерального закона №59-ФЗ и не образуют объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного статьёй 5.59 КоАП РФ и не могут быть квалифицированы, как нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, за исключением случаев, предусмотренных статьями 5.39, 5.63 КоАП РФ. Обращает внимание на то, что переписка Администрации Кашинского района и Кашинского городского округа с гражданином Ф.В.М. осуществляется с мая 2018 года. За этот период Ф.В.М. неоднократно обращался в адрес Главы Кашинского района и Кашинского городского округа ФИО1 с аналогичными вопросами, которые изложены в заявлении от 12 февраля 2019 г., адресованном Губернатору Тверской области. По указанным вопросам ему неоднократно давались ответы с разъяснениями по существу поставленных в обращениях вопросов. В постановлении от 24 июня 2019 г. мировой судья указывает, что ответ от 20 марта 2019 г. нельзя признать всесторонним и обоснованным, поскольку в нем не приведены основания, нормы законодательства, в силу которых Администрация Кашинского городского округа не полномочна проводить проверку признания сделки по предоставлению и регистрации земельных участков Х.Ю.В. вокруг [данные удалены] недействительной, в ответе на данное обращение не имеется пояснений, имеются ли основания либо не имеются для обращения по данному вопросу в суд. Федеральный закон №59-ФЗ не обязывает государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо направлять обоснованный или мотивированный ответ заявителю. В соответствии с пунктами 1, 4 части 1 статьи 10 Федерального закона №59-ФЗ государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение; даёт письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 указанного Федерального закона. Кроме того, в законодательстве Российской Федерации отсутствуют нормы, которые наделяют Администрацию Кашинского городского округа полномочиями проводить проверку признания сделки по предоставлению и регистрации земельных участков недействительной, в связи с чем ссылки на эти нормы законодательства Российской Федерации в ответе от 20 марта 2019 г. №867 не приведены. Наряду с этим в заявлении Ф.В.М. от 12 февраля 2019 г. вопрос об обращении в суд о признании сделки, выделении и регистрации земельного участка в собственность Х.Ю.В. незаконной ставится не только Администрации Кашинского городского округа, но и Кашинской межрайонной прокуратуре. В виду того, что копия обращения Ф.В.М. была направлена Правительством Тверской области в части касающейся, в том числе в прокуратуру Тверской области, считает, что ответ от 20 марта 2019 г. №867 нельзя оценивать как необоснованный и невсесторонний, так как полный ответ заявитель получил в результате совокупности ответов двух органов (Администрации Кашинского городского округа и Кашинской межрайонной прокуратуры). В то же время по вопросу предоставления земли Х.Ю.В. Администрацией Кашинского района, чьим правопреемником является Администрация Кашинского городского округа, Ф.В.М. был дан ответ от 7 ноября 2018 г. №3586, в том числе в нём разъяснялось, что в соответствии с частью 1 статьи 64 Земельного кодекса Российской Федерации земельные споры рассматриваются только в судебном порядке. По этой причине, в связи с тем, что в обращении Ф.В.М от 12 февраля 2019 г. не приводилось новых доводов или обстоятельств по указанному вопросу Администрация Кашинского городского округа дала краткий ответ в этой части, тем самым не был нарушен порядок рассмотрения обращений граждан, установленный Федеральным законом №59-ФЗ. Суд также неправомерно вменяет ему в вину отсутствие в ответе от 20 марта 2019 г. №867 информации о наличии либо об отсутствии оснований для обращения в суд с иском по вопросу о проверки законности выделения земли в собственность У.С.В., по вопросу допущенных ранее нарушений при выделении земельных участков, по обращению Администрации в суд за защитой интересов муниципального образования Кашинского городского округа. Анализируя заявление Ф.В.М. от 12 февраля 2019 г., видим, что заявитель не обращается по этому вопросу к Администрации Кашинского городского округа, не просит Администрацию Кашинского городского округа обратиться в суд за защитой интересов муниципального образования. Ф.В.М. указывает, что необходимо проверить законность выделения земли в собственность семье У.С.В. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом Кашинского городского округа Тверской области в полномочия ни Главы Кашинского городского округа, ни Администрации Кашинского городского округа не входит проверка законности выделения земли в собственность гражданина. В связи с чем, в ответе от 20 марта 2019 г. №867 не давалось разъяснение по указанному вопросу. Вместе с тем, в соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Таким образом, суд, исследовал данное обстоятельство дела формально, не в полном объёме и, соответственно, пришёл к неправильным выводам, а именно, отнёс вопрос о проверке законности выделения земли в собственность гражданина, входящий в компетенцию прокуратуры, в компетенцию Администрации Кашинского городского округа. Также судом неправильно сделан вывод о том, что в ответе от 20 марта 2019 г. №867 им взяты на себя полномочия, в частности Управления Россельхознадзора по Тверской области, Росприроднадзора по Тверской области по разъяснению обстоятельств проверочных мероприятий. Ввиду того, что Администрация Кашинского городского округа вела по рассмотрению предыдущих обращений Ф.В.М. тесную работу с Управлением Россельхознадзора по Тверской области, Росприроднадзора по Тверской области (переадресовывала обращение, запрашивала информацию о проведении проверок) ответ от 20 марта 2019 г. №867 содержал пояснения по данным обстоятельствам. Мировым судьей установлено, что в ответе от 20 марта 2019 г. №867 не содержится информации о сроках и порядке по вопросу ускорения работ по утверждению генерального плана Кашинского городского округа и планировки территории [данные удалены], а указано только о закладывании средств на разработку генерального плана территории Кашинского городского округа без конкретизации сроков. В соответствии со статьёй 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа (Кашинская городская Дума - орган местного самоуправления, самостоятельное юридическое лицо), в связи с чем, вопрос по утверждению генерального плана Кашинского городского округа не входит в компетенцию Администрации Кашинского городского округа, Главы Кашинского городского округа. В ответе от 20 марта 2019 г. №867 сообщено о закладывании средств в бюджете Кашинского городского округа на разработку генерального плана Кашинского городского округа на 2019-2020 годы. В связи со сложностью, многоэтапностью процедуры разработки генерального плана городского округа, в которой участвуют несколько органов и организаций (о разъяснениях которой в обращении Ф.В.М. вопросы не ставились) более точно конкретизировать сроки, чем это было сделано в ответе от 20 марта 2019 г. №867, не представляется возможным, в связи с чем, нарушений Федерального закона №59-ФЗ не допущено. Также судом вменяется ему в вину то, что в ответе от 20 марта 2019 г. №867 довод Ф.В.М. о переходе [данные удалены] из Кашинского района в Кимрский район остался без внимания, не сообщается заявителю о наличии либо отсутствии возможности такой процедуры, не имеется разъяснений о порядке и сроках передачи границ земельных участков, не имеется разъяснений в случае если такая процедура ранее была и имела место быть, то по каким причинам осуществить ее не удалось. Анализируя обращение Ф.В.М. видим, что заявитель констатирует факт, что в 2013 году инициативная группа инициировала переход деревни [данные удалены] из Кашинского района в Кимрский, не просит разъяснить по каким причинам осуществить процедуру перехода не удалось, о порядке и сроках передачи границ земельных участков, а полагает, что к данному вопросу можно будет вернуться, когда будет наведен законный порядок в земельном вопросе. Вместе с тем, в соответствии с частями 1, 2.2 статьи 12 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Изменение границ муниципальных и городских округов, влекущее отнесение территорий населенных пунктов, входящих в состав муниципальных и городских округов, к территориям поселений соответствующих муниципальных районов, осуществляется с согласия населения поселений, муниципальных и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений, муниципальных и городских округов (Кашинская городская Дума -орган местного самоуправления, самостоятельное юридическое лицо), а также с учётом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов. На основании вышеизложенного, вопрос о переходе [данные удалены] из Кашинского района в Кимрский район не входит в компетенцию Администрации Кашинского городского округа, Главы Кашинского городского округа, не ставился Ф.В.М. в обращении от 12 февраля 2019 г. и поэтому в ответе от 20 марта 2019 г. №867 оставлен без внимания. Также вызывает сомнения правильность вывода судьи о том, что факт совершения административного правонарушения по статье 5.59 КоАП РФ и его виновность судом были установлены на основании доказательств, имеющихся в материалах дела, в том числе копией паспорта ФИО1, решением Кашинской городской Думы от 7 декабря 2018 г. По тексту постановления от 24 июня 2019 г. судьей неверно указана его должность - Глава Кашинского городского округа Тверской области, в то время как в соответствии с решением Кашинской городской Думы от 7 декабря 2018 г. он избран Главой Кашинского городского округа. Таким образом, ответ от 20 марта 2019 г. №867 является полным, объективным, всесторонним и своевременным. Как следует из пункта 1 и 4 части 1 статьи 10, части 1 статьи 12 Федерального закона №59-ФЗ орган местного самоуправления или должностное лицо, рассматривая обращение, в том числе, обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение; дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, за исключением случая, указанного в части 1.1 настоящей статьи Частью 3 статьи 10 того же Федерального закона установлено, что ответ на обращение подписывается руководителем органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом. Согласно статье 1.7, части 1 статьи 2.1, статьям 26.1, 28.2, части 1 статьи 29.10 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное виновное действие (бездействие), совершенное в определенные время и дату, в определенном месте. Определяя время совершения административного правонарушения, следует учитывать характер административного правонарушения. Согласно постановлению о возбуждении производства по делу об административном правонарушении от 21 мая 2019 г., вынесенному и.о. Кашинского межрайонного прокурора Фоминым А.А., проведенной межрайонной прокуратурой проверкой установлено, что 25 февраля 2019 г. в Администрации Кашинского городского округа (вх. №ф-100-1) зарегистрировано обращение (заявление) Ф.В.М. от 12 февраля 2019 г., поступившее из Аппарата Правительства Тверской области. Ответ на обращение (заявление) Ф.В.М. от 12 февраля 2019 г. за подписью Главы Кашинского городского округа датирован 20 марта 2019 г. №867, то есть ответ на обращение был дан, срок ответа не пропущен. В данном случае, установленное Кашинской межрайонной прокуратурой нарушение, выразившееся в предоставлении должностным лицом ответа с нарушением порядка рассмотрения обращений граждан, совершено в форме определенного действия, в связи с чем, временем его совершения является дата предоставления указанного ответа, то есть 20 марта 2019 г., а не 28 марта 2019 г. как следует из постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении от 21 мая 2019 г., таким образом, в указанном постановлении о возбуждении дела неверно установлена дата совершения правонарушения. Последним днём установленного статьей 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к административной ответственности и возможности вынесения в отношении него постановления являлось 20 июня 2019 г. Исходя из положений статьи 4.5 КоАП РФ, мировым судьей судебного участка №22 Тверской области постановление в отношении него вынесено за пределами установленного срока давности привлечения к административной ответственности.

Лицо, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, ФИО1, надлежащим образом извещённый о месте и времени рассмотрения жалобы, в судебное заседание не явился.

В судебном заседании защитники Карюгин В.Ю., Иванова В.В., поддержали доводы, изложенные в жалобе и дополнении к ней, просили её удовлетворить.

Прокурор Назаренко А.В. в судебном заседании возражала против удовлетворения жалобы.

Потерпевший Ф.В.М. в судебное заседание не явился.

Исходя из пункта 4 части 2 статьи 30.6 КоАП РФ, учитывая, что глава 30 КоАП РФ, устанавливающая порядок пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, не содержит требования об обязательном присутствии сторон в судебном заседании, полагаю возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Обсудив доводы жалобы, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, прихожу к следующему.

В силу части 3 статьи 30.6 КоАП РФ судья не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объёме. 

Согласно части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признаётся противоправное виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое установлена административная ответственность. 

Административная ответственность по статьи 5.59 КоАП РФ предусмотрена за нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, за исключением случаев, предусмотренных статьями 5.39, 5.63 настоящего Кодекса.

Требования к порядку рассмотрения таких обращений установлены Федеральным законом от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ).

В силу части 1 статьи 2 данного Федерального закона граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.

Согласно части 1 статьи 4 Федерального закона от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ обращение гражданина - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

В случае, если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам (часть 4 статьи 8 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ).

Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению (часть 1 статьи 9 Федерального закона от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 10 названного Федерального закона государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение; даёт письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 названного Федерального закона.

Частью 1 статьи 12 Федерального закона от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ установлено, что письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, за исключением случая, указанного в части 1.1 данной статьи.

Материалами дела установлено, что 18 февраля 2019 г. в Правительство Тверской области поступило заявление Ф.В.М. с приложенными документами с просьбой о содействии в разработке и принятии генерального плана Кашинского городского округа и планировки территории населённого пункта [данные удалены], в признании сделки по передаче земельного участка Х.Ю.В. недействительной, о проведении проверки по факту предоставления земельных участков У.С.В. (л.д. 17-70). 

22 февраля 2019 г. обращение в части касающейся направлено на рассмотрение Главе Кашинского района ФИО1 и поступило в Администрацию Кашинского городского округа 25 февраля 2019 г. (л.д. 16).

20 марта 2019 г. Ф.В.М. направлен ответ №867, подписанный Главой Кашинского городского округа ФИО1, в части разработки и принятия генерального плана Кашинского городского округа и планировки территории населённого пункта [данные удалены], а также указано, что проверку признания сделки по предоставлению и регистрации земельных участков Х.Ю.В. вокруг [данные удалены] недействительной Администрация не уполномочена проводить, проверка по факту предоставления земельных участков У.С.В. проведена представителем Росприроднадзора по Тверской области 26 июля 2018 г. (л.д. 71-72).

16 апреля 2019 г. в Правительство Тверской области поступила жалоба Ф.В.М. на действие (бездействие) властей, в которой заявитель указывает о несогласии, в том числе с поступившим в его адрес ответом Главы Кашинского городского округа ФИО1 от 20 марта 2019 г. №867 (л.д. 12-13).

22 апреля 2019 г. обращение в части касающейся направлено на рассмотрение в Прокуратуру Тверской области и поступило в указанный орган 26 апреля 2019 г.

29 апреля 2019 г. обращение передано в Кашинскую межрайонную прокуратуру с предложением организовать проверку его доводов о незаконности использования ряда земельных участков в [данные удалены], нарушений порядка их выделения и регистрации прав собственников, арендаторов (Х.Ю.В, У.С.В), прав заявителя при предоставлении и использовании им земельного участка с учётом наложения границ на земли иных категорий, исполнении решений суда. Кроме того, предложено дать оценку действиям органа местного самоуправления, полноты и обоснованности ответа от 20 марта 2019 г. по существу обращения заявителя (вх. от 25 февраля 2019 г.), при наличии оснований принять меры прокурорского реагирования (л.д. 11).

На основании задания прокуратуры Тверской области, направленного в связи с обращением Ф.В.М., Кашинской межрайонной прокуратурой проведена проверка исполнения Администрацией Кашинского городского округа требований законодательства, устанавливающего порядок рассмотрения обращений граждан, по результатам которой 21 мая 2019 г. в отношении Главы Кашинского городского округа ФИО1 вынесено постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьёй 5.59 КоАП РФ (л.д. 2-8). 

24 июня 2019 г. постановлением мирового судьи судебного участка №22 Тверской области Глава Кашинского городского округа ФИО1 привлечён к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьёй 5.59 КоАП РФ, к наказанию в виде административного штрафа в размере 5 000 рублей.

Основанием для привлечения Главы Кашинского городского округа ФИО1 к административной ответственности послужили изложенные в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении выводы о том, что ответ Главы Кашинского городского округа от 20 марта 2019 г. №867 на обращение Ф.В.М. от 12 февраля 2019 г. является формальным и не является всесторонним, мотивированным и объективным, не содержит ответов и разъяснений на все поставленные в обращении вопросы.

Вместе с тем такие выводы вызывают сомнения в связи со следующим.

В соответствии со статьёй 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Статья 26.1 КоАП РФ содержит перечень обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, в том числе наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения, обстоятельства смягчающие административную ответственность, характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением, иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

В соответствии со статьёй 2.1 КоАП РФ, административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.59 КоАП РФ, являются общественные отношения, связанные с рассмотрение обращений и заявлений граждан. Непосредственный объект данного нарушения - установленный законом порядок рассмотрения обращений и заявлений граждан, гарантируемый статьей 33 Конституцией Российской Федерации. 

В соответствии с пунктом 4 статьи 4 Федерального закона от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ жалобой признаётся такое обращение гражданина, которое содержит просьбу о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

В ходе производства по данному делу факт совершения административного правонарушения, предусмотренного статьёй 5.59 КоАП РФ, защитником Карюгиным В.Ю. отрицался, при этом указывались доводы, аналогичные изложенным в жалобе. 

Данные доводы должной правовой оценки мирового судьи, в производстве которого находилось дело, не получили.

Как видно из материалов дела, 14 мая 2018 г. собственники участков и строений в [данные удалены] обратились к Главе Администрации Кашинского района, Кашинскому межрайонному прокурору, начальнику отдела Роспотребнадзора в Кашинском районе с заявлением, в котором указали, что между ними и жителем [данные удалены] У.С.В. происходит конфликт, просят провести проверку в отношении У.С.В. по факту самоуправства (л.д. 33-34)

18 августа 2018 г. жители, собственники недвижимости и земельных участков [данные удалены] обратились к Главе Администрации Кашинского района с заявлением, в котором просят в связи с противоправными действиями У.С.В. срочно создать и утвердить генеральный план [данные удалены], планировку территории населённого пункта (л.д. 26-28).

14 сентября 2018 г. Главой Кашинского района ФИО1 в адрес Ф.В.М. дан ответ на обращение по вопросу разработки Проекта планировки территории населенного пункта [данные удалены] (л.д. 54-55).

18 сентября 2018 г. в [данные удалены] состоялся сход жителей и собственников недвижимости и земельных участков [данные удалены], на котором в целях ускорения процесса разработки и утверждения плана территории [данные удалены] создана инициативная группа (л.д. 32).

7 ноября 2018 г. Главой Кашинского района ФИО1 Ф.В.М. дан ответ о рассмотрении предложений схода граждан по вопросу принятия и утверждения генерального плана [данные удалены], которое состоялось 19 сентября 2018 г. (л.д. 50-53).

Копии указанных документов Ф.В.М., которого инициативная группа уполномочила представлять её интересы, в подтверждение своих доводов приложил к своему обращению от 12 февраля 2019 г., адресованному Губернатору Тверской области и поступившему в Правительство Тверской области 18 февраля 2019 г., указывая при этом, что они уже более полугода занимаются перепиской с органами власти Кашинского раййна, полных ответов на свои вопросы они получили. Полагает, что без контроля и участия со стороны Губернатора Тверской области Администрация Кашинского округа к вопросу разработки планов подойдёт формально. Указывает, что Администрация Булатовского сельского поселения и Администрация Кашинского района распоряжались землёй вокруг [данные удалены] незаконно, совершенно не заботясь о благополучии граждан, которые проживают в деревне. По первому заявлению о самоуправстве У.С.В ответы от властей они до сих пор не получили. Целью их обращения является наведение законного порядка в [данные удалены], что невозможно без разработки и принятии генерального плана Кашинского городского округа и планировки территории населённого пункта [данные удалены] (л.д. 17-25).

Таким образом, прихожу к выводу, что обращение Ф.В.М. является жалобой Губернатору Тверской области на действия (бездействие) Администрации Кашинского городского округа в части не разработки и не принятия генерального плана Кашинского городского округа и планировки территории населённого пункта [данные удалены], в которой содержится просьба о защите нарушенных прав, свобод и законных интересов жителей [данные удалены].

Вместе с тем мировым судьей не исследовались обстоятельства соответствия заявления Ф.В.М. требованиям статьи 4 Федерального закона №59-ФЗ.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 16 июля 2015 г. №1815-О, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» определяет несколько видов обращений граждан и устанавливает особые правила рассмотрения некоторых из них. Так, в соответствии с пунктом 4 статьи 4 данного Федерального закона жалобой признаётся такое обращение гражданина, которое содержит просьбу о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. При этом в силу части 6 статьи 8 указанного Федерального закона запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. Из этого следует, что рассматривать такие жалобы, а значит, и принимать решения по ним эти органы и лица в любом случае не вправе (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 декабря 2010 года N 1623-О-О).

При таких обстоятельствах у мирового судьи отсутствовали основания для признания вины Главы Кашинского городского округа ФИО1 в нарушении порядка рассмотрения обращений граждан установленной, поскольку он был не вправе рассматривать жалобу Ф.В.М., в связи с чем обжалуемое постановление подлежит отмене с прекращением производства по делу в связи с отсутствие состава правонарушения.

Кроме того, согласно постановлению о возбуждении производства по делу об административном правонарушении от 21 мая 2019 г. Главой Кашинского городского округа ФИО1 нарушены требования законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, а именно:

доводы обращения Ф.В.М. от 12 февраля 2019 г., в том числе по вопросам выделения земельных участков Администрацией Булатовского сельского поселения, перевода земель из одной категории в другую (стр. 2 заявления от 12 февраля 2019 г.), о ненадлежащем использовании земельных участков (стр. 3-4 заявления от 12 февраля 2019 г.), о благоустройстве территории [данные удалены] (ст. 5 заявления от 12 февраля 2019 г.), о выделении земельного участка У.С.В. (стр. 5, 6 заявления от 12 февраля 2019 г.), об отсутствии дорог (стр. 6 заявления от 12 февраля 2019 г.), о разработке и принятии Генерального плана Кашинского городского округа (стр. 6 заявления от 12 февраля 2019 г.) и сроках совершения данных действий, о признании сделки по предоставлению земельного участка и регистрации ничтожной (стр. 7, 8 заявления от 12 февраля 2019 г.) и по другим вопросам, Администрацией Кашинского городского округа фактически не рассмотрены, проверка, в том числе с использованием полномочий по муниципальному земельному контролю, не проведена, ответ на обращение не содержит доводов по существу самого обращения, у заявителя не выяснялись конкретные обстоятельства (уточнения), касающиеся доводов обращения;

в соответствующие компетентные органы копия заявления Ф.В.М. от 12 февраля 2019 г. для рассмотрения по существу в части полномочий таких органов не направлено;

ответ от 20 марта 2019 г. содержит ссылки о включении в бюджет на 2019-2020 г.г. средств на разработку Генерального плана территории Кашинского городского округа и Правил землепользования и застройки территории Кашинского городского округа, разработку проекта планирования территории [данные удалены] (стр. 2 ответа от 20.03.2019) без указания сроков, порядка, иных обстоятельств;

в ответе от 20 марта 2019 г. не приведены основания, нормы законодательства, в силу которых Администрация Кашинского городского округа не полномочна проводить проверку признания сделки по предоставлению и регистрации земельных участков вокруг [данные удалены] недействительной;

Администрацией Кашинского городского округа взяты на себя полномочия, в частности Управления Россельхознадзора по Тверской области, Росприроднадзора по Тверской области, по разъяснению обстоятельств проведенных проверочных мероприятий, поскольку в ответе от 20 марта 2019 г. приведены сведения о проверке, проведённой данными государственными органами 21 ноября 2018 г., 26 июля 2018 г. соответственно.

Таким образом, ответ Администрации Кашинского городского округа Тверской области от 20.03.2019 № 867 на обращение (заявление) Ф.В.М. от 12 февраля 2019 г. формальный, не является мотивированным и объективным, не содержит ответов, разъяснений на все поставленные в обращении от 12 февраля 2019 г. вопросы (л.д. 2-9).

Из части 1 статьи 1.6 КоАП РФ следует, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Согласно части 2 статьи 26.2. КоАП РФ протокол по делу об административном правонарушении является доказательством, на основании которого судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Частью 2 статьи 28.2 КоАП РФ определено, что в протоколе об административном правонарушении, в том числе указываются время совершения и событие административного правонарушения.

Таким образом, протокол об административном правонарушении представляет собой процессуальный документ, фиксирующий противоправное деяние конкретного лица, составляется в отношении упомянутого лица и является необходимым правовым основанием для привлечения его к административной ответственности.

При этом подробное описание события правонарушения является важным фактором для определения его юридической квалификации.

В силу частей 1 и 2 статьи 28.4 КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации. О возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 настоящего Кодекса. Указанное постановление выносится в сроки, установленные статьей 28.5 настоящего Кодекса.

Как следует из правовой позиции, изложенной в пункте 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N№5, в порядке подготовки дела к рассмотрению судья должен также установить, правильно ли составлен протокол об административном правонарушении с точки зрения полноты исследования события правонарушения и сведений о лице, его совершившем, а также соблюдения процедуры оформления протокола. Существенным недостатком протокола является отсутствие данных, прямо перечисленных в части 2 статьи 28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении (например, отсутствие данных о том, владеет ли лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, языком, на котором ведется производство по делу, а также данных о предоставлении переводчика при составлении протокола и т.п.). Возвращение протокола возможно только при подготовке дела к судебному рассмотрению и не допускается при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу, поскольку часть 2 статьи 29.9 КоАП РФ не предусматривает возможности вынесения определения о возвращении протокола и иных материалов органу или должностному лицу, составившим протокол, по результатам рассмотрения дела.

Из смысла части 3 статьи 28.8 КоАП РФ следует, что возможность устранения недостатков постановления прокурора о возбуждении производства по делу об административном правонарушении предоставлена только должностному лицу, его вынесшему, но не суду.

Вынося постановление в отношении Главы Кашинского гордского округа ФИО1, мировой судья установил, что 25 февраля 2019 г.в Администрации Кашинского городского округа Тверской области (вх. №ф-100-1) зарегистрировано обращение (заявление) Ф.В.М. от 12 февраля 2019 г., поступившее из Аппарата Правительства Тверской области, адресованное Губернатору Тверской области, в том числе ускорить работы по утверждению генерального плана Кашинского городского округа и планировки территории [данные удалены] (л.д. 4 заявления), по вопросам обращения в суд о законности выделении земельных участков Х.Ю.В и У.С.В. (стр. 5, 6 заявления от 12.02.2019), о переходе [данные удалены] из Кашинского района в Кимрский (стр. 7 заявления от 12.02.2019).

Изложенные обстоятельства мировым судьёй мотивированы тем, что в ответе Главы Кашинского городского округа от 20 марта 2019 г. на доводы Ф.В.М., отраженные в его обращении от 12 февраля 2019 г., перенаправленные из Правительства Тверской области в Администрацию Кашинского городского округа, в части: ускорить работы по утверждению генерального плана Кашинского городского округа и планировки территории [данные удалены] (л.д. 4 заявления), не содержится информация о сроках и порядка по данному вопросу, дан ответ лишь о закладывании средств на разработку генерального плана территории Кашинского городского округа, без конкретизации сроков.

Ответ Главы Кашинского городского округа от 20 марта 2019 г. по заявлению Ф.В.М. от 12 февраля 2019 г.по вопросу обращения в суд о признании сделки, выделении и регистрации земельного участка в собственность Х.Ю.В незаконной (л.д. 4, 5 заявления), нельзя признать всесторонним и обоснованным, поскольку в ответе не приведены основания, нормы законодательства, в силу которых Администрация Кашинского городского округа не полномочна проводить проверку признания сделки по предоставлению и регистрации земельных участков вокруг [данные удалены] недействительной. Кроме того, в ответе на данное обращение не имеется пояснений, имеются ли основания либо не имеются для обращения по данному вопросу в суд.

В ответе Главы Кашинского городского округа также не содержится информация о наличии либо об отсутствии оснований для обращения в суд с иском по вопросам Ф.В.М. о проверки законности выделения земли в собственность У.С.В. (л.д. 5-6 заявления), по вопросу допущенных ранее нарушений при выделении земельных участков, по обращению Администрации в суд за защитой интересов муниципального образования Кашинского городского округа.

Довод Ф.В.М. о переходе [данные удалены] из Кашинского района в Кимрский район (л.д. 7 заявления) в ответе Главы округа остались без внимания, не сообщается заявителю о наличии либо отсутствии возможности такой процедуры, не имеется разъяснений о порядке и сроках передачи границ земельных участков, не имеется разъяснений, в случае если такая процедура ранее была и имела место быть, то по каким причинам осуществить ее не удалось.

Указанные обстоятельства, которым мировым судьёй дана оценка при рассмотрении дела об административном правонарушении, в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении не указаны.

Лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, предоставлен обширный круг прав позволяющих ему эффективно защищать свои права и интересы: ему должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении, право представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу (часть 4 статьи 28.2 КоАП РФ), право знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с настоящим Кодексом (часть 1 статьи 25.1 КоАП РФ).

Именно это закреплено в части 2 статьи 45 Конституции Российской Федерации, согласно которой определено, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.

Таким образом, изменение описания события административного правонарушения фактически изменяет обстоятельства вменённого должностному лицу административного правонарушения и свидетельствует о вменении ему нового, чем первоначально, правонарушения, о чём лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, не знало и тем самым не могло реализовать свои права, в том числе право на защиту.

На основании изложенного прихожу к выводу, что поскольку необходимость указания событие административного правонарушения прямо закреплена в части 2 статьи 28.2 КоАП РФ, а также согласно статьей 26.1, 28.2 и 28.4 КоАП РФ в постановлении прокурора формулируется обвинение, предъявляемое лицу, привлекаемому к административной ответственности, за пределы которого судья выходить не вправе, то не конкретное описание события административного правонарушения в постановлении о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, является существенным недостатком, устранение которого судьей при рассмотрении дела по существу нарушает право этого лица на защиту и противоречит требованиям части 2 статьи 28.2 КоАП РФ.

Положения статей 24.1 и 26.1 КоАП РФ во взаимосвязи со статьёй 2.1 КоАП РФ, закрепляющей общие основания привлечения к административной ответственности и предусматривающей необходимость доказывания наличия в действиях (бездействии) физического (юридического) лица признаков противоправности и виновности, и статьёй 26.11 КоАП РФ о законодательно установленной обязанности судьи, других органов и должностных лиц, осуществляющих производство по делу об административном правонарушении, оценивать доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, направлены на обеспечение вытекающих из Конституции Российской Федерации общепризнанных принципов юридической ответственности и имеют целью исключить возможность необоснованного привлечения к административной ответственности граждан (должностных лиц, юридических лиц) при отсутствии их вины.

Таким образом, при рассмотрении данного дела об административном правонарушении требования статей 24.1 и 26.1 КоАП РФ о выяснении всех обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, соблюдены не были.

В силу положений частей 1 и 4 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Согласно пункту 2 части 1 ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии состава административного правонарушения.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решений об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 настоящего Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.

При таких обстоятельствах постановление мирового судьи судебного участка №22 Тверской области от 24 июня 2019 г. о привлечении Главы Кашинского городского округа ФИО1 о привлечении к административной ответственности по статье 5.59 КоАП РФ подлежит отмене, а производство по делу - прекращению в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Руководствуясь статьями 30.6 - 30.8 КоАП РФ, судья

р е ш и л :

Жалобу Главы Кашинского городского округа Баландина Германа Геннадьевича удовлетворить, постановление мирового судьи судебного участка №22 Тверской области от 24 июня 2019 г. в отношении Главы Кашинского городского округа Баландина Германа Геннадьевича отменить. 

Производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьёй 5.59 КоАП РФ, в отношении Главы Кашинского городского округа Баландина Германа Геннадьевича прекратить на основании пункта 2 части 1 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Судья