Р Е Ш Е Н И Е

именем Российской Федерации

 

дело № 3а-98/2019

17 сентября 2019 года

г.Улан-Удэ

Верховный Суд Республики Бурятия в составе председательствующего судьи Казанцевой Т.Б., при секретаре Свистунове А.И., с участием заместителя прокурора Республики Бурятия Козловой С.Н., прокурора Осиповой А.М., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ООО «Магнат-Авто» к Народному Хуралу Республики Бурятия, Главе Республики Бурятия о признании недействующим нормативного правового акта в части пунктов 1 и 2 ст. 18.2 Закона Республики Бурятия от 23 ноября 1999г. №292-II «Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Республике Бурятия»,

У С Т А Н О В И Л:

23 ноября 1999г. Народным Хуралом Республики Бурятия принят Закон Республики Бурятия №292-II «Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Республике Бурятия» (далее – Закон Республики Бурятия №292-II). 

Законом Республики Бурятия от 9 мая 2018г. №3017-V (далее – Закон Республики Бурятия №3017-V) в указанный закон внесены изменения и дополнения, в частности, Закон Республики Бурятия №292-II дополнен статьей 18.2, предусматривающей дополнительные основания для прекращения действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, к числу которых отнесены следующие основания:

1) неоднократное (два и более раз в течение года) самовольное изменение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, одним из участников договора простого товарищества, которым выдано свидетельство об осуществлении перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, по муниципальному маршруту регулярных перевозок, пути следования транспортного средства по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам соответственно, в том числе изменение мест нахождения начальных, промежуточных и (или) конечных остановочных пунктов. Контроль за соблюдением юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, одним из участников договора простого товарищества, которым выдано свидетельство об осуществлении перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, по муниципальному маршруту регулярных перевозок, требований настоящего пункта осуществляется в соответствии с порядком, утвержденным уполномоченным органом, выдавшим соответствующее свидетельство;

2) неоднократное (два и более раз в течение года) привлечение юридического лица, индивидуального предпринимателя, хотя бы одного участника договора простого товарищества, которым выдано свидетельство об осуществлении перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, по муниципальному маршруту регулярных перевозок, к административной ответственности за совершение при осуществлении предусмотренных этим свидетельством перевозок административных правонарушений, указанных в статье 12.31.1, в частях 3 и 4 статьи 14.1.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Полагая, что пункты 1 и 2 статьи 18.2 Закона Республики Бурятия №292-II в редакции Закона Республики Бурятия от 9 мая 2018 года №292-II не соответствуют нормам федерального законодательства, ООО «Магнат-Авто», обратилось в суд с иском о признании их недействующими с момента принятия, ссылаясь на то, что оспариваемые нормы нарушают права административного истца, в отношении которого в Арбитражном суде Республики Бурятия рассматривается вопрос о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемые нормы противоречат положениям статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009г. №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в связи с правовой неопределенностью используемого в законе определения «неоднократное (два и более раз в течение года)», позволяющего уполномоченному органу, выдавшему свидетельство, по своему усмотрению обращаться в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок при наличии как двух правонарушений, так и трех и более. При этом «неоднократность» в юриспруденции означает «более двух раз», а «два и более раза» означает «повторность».

Законодатель субъекта Российской Федерации использовал в ст.18.2 Закона Республики Бурятия №292-II понятие «неоднократное», а не «повторное», в связи с чем определение «два и более раза» создает правовую неопределенность в четком, ясном и однозначном толковании нормы права. Использование в оспариваемой норме понятия «неоднократное» должно содержать определение «более двух раз», что позволит правоприменителю и перевозчикам ясно и четко понимать границы правового регулирования.

Кроме того, использование в норме словосочетания «в течение года» также создает правовую неопределенность, поскольку не позволяет однозначно определить порядок исчисления указанного срока.

В судебном заседании представитель административного истца ООО «Магнат-Авто» ФИО1, действующий на основании доверенности, поддержал заявленные требования.

Действующие на основании доверенностей представители административного ответчика - Народного Хурала Республики Бурятия ФИО2, ФИО3 исковые требования не признали, ссылаясь на то, что закон принят по предмету ведения субъекта РФ, порядок принятия не нарушен, правовая неопределенность отсутствует.

Определением Верховного Суда Республики Бурятия от 8 августа 2019г. к участию в деле в качестве административного соответчика привлечен Глава Республики Бурятия – Председатель Правительства Республики Бурятия, представитель которого ФИО4, действующая на основании доверенности, не признала исковые требования, ссылаясь на то, что оспариваемые положения не противоречат федеральному законодательству, не содержат коррупциогенных факторов, порядок их принятия не нарушен.

Давая заключение по делу, заместитель прокурора Республики Бурятия Козлова С.Н., прокурор Осипова А.М. указали, что основания для удовлетворения иска отсутствуют.

Суд, исследовав материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, приходит к выводу, что требования административного истца удовлетворению не подлежат.

Согласно части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, а также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, пункту 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, внеуличным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регулирует Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный Закон №220-ФЗ).

Согласно частям 1 - 3 статьи 2 данного федерального закона законодательство Российской Федерации в области организации регулярных перевозок состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, настоящего Федерального закона, других федеральных законов, регулирующих отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами, указанными в части 1 настоящей статьи, регулируются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. 

Законодательное регулирование по указанному вопросу входит в полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Бурятия, которым в соответствии со статьей 79 Конституции Республики Бурятия (принятой 22 февраля 1994 г.), пунктом 1 статьи 1 Закона Республики Бурятия от 19 апреля 1995г. № 111-1 «О Народном Хурале Республики Бурятия» является Народный Хурал Республики Бурятия.

Во исполнение предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий Народным Хуралом Республики Бурятия в пределах своей компетенции и в соответствии с Законом Республики Бурятия от 19 июня 1996г. № 321-1 «О законопроектной деятельности в Республике Бурятия», Регламентом Народного Хурала, был принят Закон Республики Бурятия от 23 ноября 1999г. №292-II «Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Республике Бурятия» и внесены в него изменения и дополнения Законом Республики Бурятия от 9 мая 2018г. №3017-V «О внесении изменений в Закон Республики Бурятия "Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Республике Бурятия».

Закон от 9 мая 2018г. №3017-V в соответствии с частью 2 статьи 90 Конституции Республики Бурятия 9 мая 2018г. подписан Главой Республики Бурятия и в порядке, установленном статьей 4 Закона Республики Бурятия от 26 октября 1994г. № 47-I «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Бурятия, актов Главы Республики Бурятия, Народного Хурала Республики Бурятия и Правительства Республики Бурятия, решений судов по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов», опубликован на официальном Интернет-портале Правительства Республики Бурятия www.egov-buryatia.ru 10 мая 2018г., официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru 14 мая 2018г.

В связи с изложенным суд приходит к выводу, что оспариваемый закон был принят полномочным органом государственной власти субъекта РФ в надлежащей форме, с соблюдением процедуры принятия и правил введения нормативных правовых актов в действие. 

Проверив доводы административного истца о противоречии оспариваемого закона иным нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд не находит оснований согласиться с ними.

Частью 5 статьи 29 Федерального Закона №220-ФЗ установлены обстоятельства, при наличии которых уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, выдавшие свидетельство, обращаются в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок. Согласно пунктам 1 - 5 части 5 статьи 29 указанного федерального закона такими обстоятельствами являются:

1) неоднократное в течение одного года непредставление в сроки, которые предусмотрены частью 2 статьи 37 настоящего Федерального закона, юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, уполномоченным участником договора простого товарищества ежеквартальных отчетов об осуществлении регулярных перевозок по маршруту регулярных перевозок;

2) неоднократное в течение одного года привлечение юридического лица, индивидуального предпринимателя, хотя бы одного из участников договора простого товарищества, которым выдано данное свидетельство, к административной ответственности за совершение при осуществлении предусмотренных этим свидетельством перевозок административных правонарушений, указанных в частях 4 и 5 статьи 11.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

3) расторжение договора простого товарищества (в случае, если данное свидетельство выдано участникам договора простого товарищества);

4) непредставление в случаях и в сроки, которые предусмотрены частью 15 статьи 4 настоящего Федерального закона, юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, уполномоченным участником договора простого товарищества заявления об изменении маршрута регулярных перевозок;

4.1) наличие обоснованной жалобы на выполнение в течение одного месяца двух и более рейсов по межрегиональному маршруту регулярных перевозок с отправлением транспортных средств из остановочных пунктов ранее времени, предусмотренного установленным расписанием;

5) иные обстоятельства, предусмотренные соглашением об организации регулярных перевозок между субъектами Российской Федерации (в отношении смежных межрегиональных маршрутов регулярных перевозок) или законом субъекта Российской Федерации (в отношении межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок и муниципальных маршрутов регулярных перевозок).

Таким образом, федеральный законодатель предусмотрел возможность установления законом субъекта РФ дополнительных оснований для обращения в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок в отношении межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок и муниципальных маршрутов регулярных перевозок.

С учетом изложенного суд приходит к выводу, что оспариваемые нормы приняты Народным Хуралом Республики Бурятия по предмету совместного ведения в пределах предоставленных ему полномочий.

В связи с этим доводы истца об установлении указанных требований с превышением полномочий субъекта Российской Федерации являются несостоятельными.

Доводы административного истца о противоречии положений Закона Республики Бурятия, установившего дополнительные основания обращения в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок, нормам антикоррупционного законодательства в связи с их формальной неопределенностью, суд также находит несостоятельными, поскольку из содержания оспариваемых норм следует, что в них точно и определенно изложены обстоятельства, являющиеся основанием для обращения в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 17 июля 2009 года №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, относят к коррупциогенным факторам помимо прочего нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения; определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления действий в отношении граждан и организаций; выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц); принятие нормативного правового акта за пределами компетенции; юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера ( пункты 3, 4 Методики ).

Норма должна быть формально определенной, точной, четкой и ясной, не допускающей расширительного толкования и, следовательно, произвольного применения (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 года № 15-П).

В оспариваемых положениях региональный законодатель, устанавливая обстоятельства, являющиеся основанием для обращения в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок, использует термин «неоднократное» применительно к фактам самовольного изменения пути следования транспортного средства (пункт 1 статьи 18.2) и привлечения юридического лица к административной ответственности (пункт 2 статьи 18.2), при этом одновременно в оспариваемых нормах определено, что под неоднократным применительно к указанным фактам понимается «два и более раза».

Указанная формулировка, вопреки доводам истца, является юридически определенной, не допускает двусмысленного толкования, поскольку однозначно указывает на обязанность уполномоченного органа обратиться в суд с соответствующим заявлением при наличии двух фактов привлечения к административной ответственности (пункт 2 статьи 18.2) или изменения пути следования транспортного средства (пункт 1 статьи 18.2).

Использование в оспариваемых нормах формулировки «в течение года» также нельзя признать неопределенным. Указанная формулировка используется также федеральным законодателем, в том числе в пунктах 1 и 2 части 5 статьи 29 Федерального закона №220-ФЗ, не является двусмысленной или оценочной, поскольку законодателем установлен конкретный временной интервал, в течение которого учитываются факты привлечения к административной ответственности (пункт 2 статьи 18.2) или изменения пути следования транспортного средства (пункт 1 статьи 18.2), являющиеся основанием для обращения в суд с соответствующим заявлением.

Административный истец полагает, что оспариваемые положения Закона Республики Бурятия №292-II предоставляют право обращения в суд с заявлением при наличии двух, трех и более административных правонарушений, ставя субъектов предпринимательской деятельности в неравное положение в зависимости от усмотрения административного органа.

Однако анализ содержания оспариваемых норм позволяет прийти к выводу, что они не предоставляют правоприменителю необоснованную широту дискреционных полномочий, так как не содержат альтернативных предписаний, возможность выбора для уполномоченного органа по своему усмотрению условий для обращения в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства. Нормы не содержат формулировок о праве соответствующего органа, выдавшего свидетельство, на обращение в суд, являются императивными, что полностью соответствует положениям антикоррупционного законодательства, в том числе подпункту «б» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Устанавливая в пункте 1 статьи 18.2 Закона Республики Бурятия №292-II в качестве обстоятельства, влекущего прекращение действия свидетельства об осуществлении перевозок, неоднократно самовольное изменение перевозчиком пути следования транспортного средства, в том числе изменение мест нахождения начальных, промежуточных и (или) конченых остановочных пунктов, региональный законодатель одновременно предусмотрел, что контроль за соблюдением требований настоящего пункта осуществляется в соответствии с порядком, утвержденным уполномоченным органом, выдавшим соответствующее свидетельство. 

Такой порядок утвержден приказом Минтранса Республики Бурятия № 135 от 15 октября 2018 года (Порядок осуществления контроля за исполнением условий государственных контрактов и свидетельств об осуществлении перевозок по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории Республики Бурятия), что свидетельствует об определенности нормы и порядка ее применения. 

Одним из обстоятельств, при наступлении которого уполномоченный орган, выдавший свидетельство, обращается в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок, как это предусмотрено пунктом 2 статьи 18.2 Закона Республики Бурятия №292-II, является неоднократное привлечение к административной ответственности за совершение при осуществлении предусмотренных этим свидетельством перевозок административных правонарушений, указанных в статье 12.31.1 («Нарушение требований обеспечения безопасности перевозок пассажиров и багажа, грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом»), в частях 3 и 4 статьи 14.1.2. («Осуществление предпринимательской деятельности в области транспорта с нарушением и грубым нарушением условий, предусмотренных лицензией») Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Вопреки доводам административного истца, указанные основания не дублируют положений части 5 статьи 29 Федерального закона №220-ФЗ, в том числе пункта 2, которым в качестве основания для прекращения действия свидетельства указан факт неоднократного привлечения к административной ответственности за совершение при осуществлении предусмотренных этим свидетельством перевозок административных правонарушений, указанных в частях 4 и 5 статьи 11.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях («Использование автобуса с иными характеристиками, чем те, которые предусмотрены картой маршрута регулярных перевозок»).

Исходя из содержания пункта 5 части 5 статьи 29 Федерального Закона №220-ФЗ, федеральный законодатель не исключает возможность установления в региональном законе в качестве оснований для прекращения действия свидетельства об осуществлении перевозок фактов совершения иных, не указанных в федеральном законе, административных правонарушений, связанных с осуществлением перевозок.

Принятие указанных норм фактически направлено на соблюдение прав пассажиров, в целях обеспечения безопасности дорожного движения при осуществлении перевозок во исполнение положений Федерального закона от 10 декабря 1995 года №196-ФЗ «О безопасности дорожного движения». 

Учитывая изложенное, доводы административного истца о несоответствии оспариваемых норм регионального закона законодательству, имеющему большую юридическую силу, не имеют под собой правовых оснований.

Нормы пунктов 1 и 2 статьи 18.2 Закона Республики Бурятия №292-II приняты в соответствии с пунктом 5 части 5 статьи 29 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ, предусматривают дополнительные основания для обращения в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении регулярных перевозок, что прямо предусмотрено названным Федеральным законом. Оспариваемые нормы не создают дискриминационных условий, не содержат коррупциогенных факторов, являются формально определенными, в них точно изложены обстоятельства, являющиеся основанием для обращения в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства, формулировки оспариваемых положений ясны, недвусмысленны, данных о том, что в правоприменительной практике отсутствует единообразное понимание или существует такая угроза, не имеется.

В связи с изложенным суд приходит к выводу, что основания для удовлетворения административного иска отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный суд Республики Бурятия 

Р Е Ш И Л :

Отказать ООО «Магнат-Авто» в удовлетворении исковых требований о признании недействующими с момента принятия пунктов 1 и 2 ст. 18.2 Закона Республики Бурятия от 23 ноября 1999 года №292-II «Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Республике Бурятия» в редакции Закона Республики Бурятия от 9 мая 2018 года.

На решение может быть подана апелляционная жалоба через Верховный Суд Республики Бурятия в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме. 

Судья Верховного суда

Республики Бурятия Т.Б. Казанцева