судья Пророкова Е.Н. дело № 33а-2573/2025

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

22 декабря 2025 года

Судебная коллегия по административным делам Костромского областного суда в составе председательствующего Лукоянова А.Н.,

судей Пелевиной Н.В. и Карповой С.В.,

при секретаре Романовой Я.Э.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело (№ 2а-520/2025, УИД 44RS0028-01-2025-000037-70) по апелляционной жалобе представителя администрации Костромского муниципального района Костромской области ФИО1 на решение Костромского районного суда Костромской области от 08 августа 2025 года, которым удовлетворены административные исковые требования ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7 к администрации Костромского муниципального района Костромской области о признании незаконными решений об отказе в выдаче разрешения на изменение вида разрешенного использования земельных участков, возложении обязанности повторно рассмотреть заявления.

Заслушав доклад судьи Лукоянова А.Н., выслушав объяснения представителя администрации Костромского муниципального района и комитета имущественных и земельных отношений, архитектуры и градостроительства администрации Костромского муниципального района ФИО8, поддержавшей апелляционную жалобу, возражения представителя административного истца ФИО4 – адвоката Логутова А.В. относительно апелляционной жалобы, судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7 обратились суд с названным административным иском, указывая в обоснование, что являются собственниками земельных участков, расположенных по адресу: 

<

адрес>. В сентябре-октябре 2024 года они обращались в администрацию Костромского района с заявлениями об изменении вида разрешенного использования (далее также – ВРИ) принадлежащих им земельных участков с ВРИ «ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках» на ВРИ «ведение садоводства».

ФИО2 администрация района сообщила о том, что она не уполномочена на выдачу такого разрешения, поскольку не имеет права изменять категорию земель, к которой относится участок. То есть фактически заявление рассмотрено не было.

Остальным заявителям было отказано в выдаче разрешений на изменение вида разрешенного использования земельных участков ввиду того, что спорные участки в соответствии с материалами вычисления площадей земельных угодий 

<

данные изъяты> года относятся к сельскохозяйственным угодьям (пашни, пастбища).

Данные отказы административные истцы полагали незаконными, поскольку в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее также – Закон о введении в действие Градостроительного кодекса РФ, Закон N 191-ФЗ) именно глава администрации уполномочен принимать решения об изменении вида разрешенного использования земельных участков.

Полагали необоснованным вывод администрации об отнесении земель к сельхозугодьям, поскольку такие сведения отсутствуют в данных ЕГРН и это не следует из планово-картографического материала Апраксинского сельского поселения. Частью 1 статьи 23 Федерального закона от 29.07.2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее также – Закон о садоводстве и огородничестве, Закон N 217-ФЗ) прямо допускается использование земель сельскохозяйственного назначения для ведения гражданами садоводства.

В отсутствие доказательств отнесения спорных участков к сельхозугодьям администрация не имела права отказывать в изменении вида разрешенного использования.

Административные истцы просили признать незаконным бездействие администрации района по не рассмотрению заявления ФИО2, обязать рассмотреть заявление в установленный законом срок; признать незаконными решения об отказе в изменении вида разрешенного использования земельных участков, обязать повторно рассмотреть заявления.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация Апраксинского сельского поселения Костромского муниципального района, филиал ППК «Роскадастр» по Костромской области, Управление Росреестра по Костромской области, Департамент агропромышленного комплекса Костромской области, комитет имущественных и земельных отношений, архитектуры и градостроительства администрации Костромского муниципального района Костромской области.

Решением Костромского районного суда от 08 августа 2025 года административные исковые требования удовлетворены в полном объёме.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней представитель администрации Костромского муниципального района ФИО1 просила решение суда отменить, в удовлетворении требований отказать.

Не согласна с выводом суда об обязанности администрации изменять вид разрешенного использования, поскольку на момент рассмотрения заявлений административных истцов действовали Правила землепользования и застройки поселения. Следовательно, истцы сами могли произвести изменения.

Отмечает, что спорные участки согласно генеральному плану поселения расположены в границах зоны сельскохозяйственного использования с перспективой производственной зоны, что не допускает менять вид разрешенного использования. Из карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки поселения следует расположение участков в производственной зоне. Материалами вычисления площадей земельных угодий 

<

данные изъяты> года подтверждается отнесение спорных земельных участков к пашням. Действующим законодательством запрещено включение сельскохозяйственных угодий в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использование для строительства садовых домов, хозяйственных построек. Таким образом, у администрации имелись основания для отказа в удовлетворении заявлений истцов.

Поскольку генеральный план является первичным по отношению к правилам землепользования и застройки, постановлением администрации Костромского муниципального района от 19.09.2025 г. № в Правила землепользования и застройки поселения внесены изменения, которыми приведены в соответствие территориальные зоны земельных участков посёлка Апраксино установленным генпланом функциональным зонам. Согласно внесенным изменениям спорные земельные участки расположены в зоне с видом разрешенного использования «сельскохозяйственное использование». Так как участки располагаются в функциональной зоне, предусматривающей размещение сельскохозяйственных угодий, отказы в удовлетворении заявлений являются законными.

Изучив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Судом установлено и из материалов дела следует, что административные истцы являются собственниками земельных участков, относящихся к категории земель «земли сельскохозяйственного назначения», имеющих вид разрешенного использования «ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках».

Так, ФИО2 с ДД.ММ.ГГГГ принадлежит земельный участок с кадастровым номером №, площадью 

<

данные изъяты> кв.м, расположенный по адресу: 

<

адрес>, расположен в 

<

данные изъяты> м на юго-запад от 

<

адрес>

ФИО3 с ДД.ММ.ГГГГ принадлежит земельный участок с кадастровым номером №, площадью 

<

данные изъяты> кв.м, расположенный по адресу: 

<

адрес>, расположен примерно в 

<

данные изъяты> м по направлению на юго-запад от 

<

адрес>

ФИО4 с ДД.ММ.ГГГГ принадлежит земельный участок с кадастровым номером №, площадью 

<

данные изъяты> кв.м, расположенный по адресу: 

<

адрес>, расположен в 

<

данные изъяты> м на северо-запад от 

<

адрес> по 

<

адрес>.

ФИО5 с ДД.ММ.ГГГГ принадлежит земельный участок с кадастровым номером №, площадью 

<

данные изъяты> кв.м, расположенный по адресу: 

<

адрес>, расположен примерно в 

<

данные изъяты> м по направлению на юго-запад от 

<

адрес>

ФИО6 с ДД.ММ.ГГГГ принадлежит земельный участок с кадастровым номером №, площадью 

<

данные изъяты> кв.м, расположенный по адресу: 

<

адрес>, расположен в 

<

данные изъяты> м по направлению на юго-запад от 

<

адрес>

ФИО7 с ДД.ММ.ГГГГ принадлежит земельный участок с кадастровым номером №, площадью 

<

данные изъяты> кв.м, расположенный по адресу: 

<

адрес>, расположен примерно в 

<

данные изъяты> м по направлению на юго-запад от 

<

адрес>

10 сентября 2024 года ФИО2, 08 октября 2024 года ФИО3, 20 сентября 2024 года ФИО4, 07 октября 2024 года ФИО5 и ФИО6, 30 сентября 2024 года ФИО7 обратились в администрацию Костромского муниципального района (далее также – администрация) с заявлениями об изменении ВРИ принадлежащих им земельных участков с ВРИ «ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках» на ВРИ «ведение садоводства».

Рассмотрев заявление ФИО2, администрация письмом от 03 октября 2024 года № сообщила ей о том, что не уполномочена на выдачу разрешения на изменение вида разрешенного использования земельного участка, так как не является органом, уполномоченным изменять категорию земель, а испрашиваемое изменение ВРИ земельного участка невозможно без изменения категории земель.

По результатам рассмотрения заявлений ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6 и ФИО7 администрация письмами от 25 октября 2024 года №, от 18 октября 2024 года №, от 30 октября 2024 года № и № отказала заявителям в выдаче разрешений на изменение ВРИ, указав, что администрация не уполномочена на изменение ВРИ земельных участков. Кроме того, указала, что спорные земельные участки в соответствии с материалами вычисления площадей земельных угодий 

<

данные изъяты> 

<

данные изъяты> года относятся к сельскохозяйственным угодьям (вид угодий – пашня). В связи с этим отсутствует возможность изменения вида разрешенного использования этих земельных участков.

Разрешая заявленные требования, суд руководствовался положениями Земельного кодекса РФ (в том числе, пунктом 1 статьи 78), Градостроительного кодекса РФ, Закона о садоводстве и огородничестве (пункт 1 статьи 23), а также Закона о введении в действие Градостроительного кодекса РФ (пункт 3 части 1 статьи 4) и исходил из того, что содержание Правил землепользования и застройки Апраксинского сельского поселения не допускает возможность собственникам самостоятельно изменить вид разрешенного использования принадлежащих им земельных участков, относящихся к землям сельскохозяйственного использования, что возлагает на главу администрации района обязанность решать этот вопрос. Законодательством, регулирующим земельные отношения, прямо допускается использование земель сельскохозяйственного назначения для ведения гражданами садоводства, достоверных доказательств отнесения спорных земельных участков к сельскохозяйственным угодьям в материалы дела не представлено.

В связи с этим суд пришёл к выводу об обоснованности заявленных требований и удовлетворил их в полном объёме.

Судебная коллегия с указанными выводами суда соглашается, так как они соответствуют требованиям законодательства, регулирующего спорные правоотношения, нормы которого приведены в решении, основаны на установленных по делу обстоятельствах и имеющихся в деле доказательствах.

Доводы апелляционной жалобы данные выводы не опровергают.

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации (далее также – ЗК РФ) одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1).

Земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса (пункт 1 статьи 7).

Все земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель и земельных участков определяется в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования (пункт 2 статьи 7).

Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (пункт 1 статьи 77).

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, агролесомелиоративными насаждениями, агрофитомелиоративными насаждениями, водными объектами, объектами капитального строительства, некапитальными строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, в случаях, предусмотренных федеральными законами, нестационарными торговыми объектами, а также жилыми домами, строительство, реконструкция и эксплуатация которых допускаются на земельных участках, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности, либо на земельных участках, предназначенных для ведения гражданами садоводства для собственных нужд (пункт 2 статьи 77, в редакции, действовавшей в период рассматриваемых правоотношений).

Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания агролесомелиоративных насаждений, агрофитомелиоративных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства), в том числе, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления их деятельности, гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, животноводство, садоводство или огородничество для собственных нужд (пункт 1 статьи 78, в редакции, действовавшей в период рассматриваемых правоотношений).

Таким образом, положения Земельного кодекса РФ допускают использование земель сельскохозяйственного назначения для ведения гражданами садоводства.

На возможность образования садовых земельных участков и огородных земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения указано и в Законе N 217-ФЗ о садоводстве и огородничестве (часть 1 статьи 23).

В тоже время Земельным кодексом РФ установлены особенности использования земель сельскохозяйственных угодий, к которым относятся пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), имеющие приоритет в использовании и подлежащие особой охране (пункт 1 статьи 79).

В отношении сельскохозяйственных угодий установлен запрет включения в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использования для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке (пункт 6 статьи 79).

Оценив представленные в дело доказательства, в том числе положения Генерального плана и Правил землепользования и застройки Апраксинского сельского поселения, не содержащих перечня координат характерных точек границ территориальных зон, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что не имеется объективных данных, подтверждающих отнесение земельных участков административных истцов к сельскохозяйственным угодьям. Отнесение этих участков к землям сельскохозяйственного назначения ещё не свидетельствует о том, что они в тоже время являются сельскохозяйственными угодьями.

Материалы вычисления площадей земельных угодий 

<

данные изъяты>, не получившие отражения в Едином государственном реестре недвижимости, правомерно не признаны судом в качестве доказательства отнесения спорных земельных участков к сельскохозяйственным угодьям, поскольку невозможно соотнести координаты местоположения земельных участков с картографическими данными вычисления площадей, материалы отражают фактическое положение участков на 1986 год и не соответствуют картам генерального плана и правил землепользования и застройки.

Судом также учтёна информация Департамента агропромышленного комплекса Костромской области от 05 августа 2025 года об отсутствии сведений об отнесении спорных участков к сельхозугодьям.

В апелляционной жалобе не содержится доводов, опровергающих данный вывод. Представитель администрации Костромского муниципального района и комитета имущественных и земельных отношений, архитектуры и градостроительства администрации района ФИО8 в заседании суда апелляционной инстанции не смогла со ссылками на материалы вычисления площадей, документы территориального планирования и градостроительного зонирования обосновать отнесение спорных земельных участков к сельскохозяйственным угодьям.

Проанализировав положения Земельного кодекса РФ (пункт 2 статьи 7) и Градостроительного кодекса РФ (часть 1 статьи 37), суд исходил из того, что правообладатель земельного участка вправе выбрать любой основной или вспомогательный вид разрешенного использования земельного участка, из предусмотренных градостроительным регламентом (части 3, 4 статьи 37 ГрК РФ).

В тоже время судом установлено, что Правила землепользования и застройки Апраксинского сельского поселения на даты подачи административными истцами соответствующих заявлений не содержали градостроительные регламенты для территориальной зоны сельскохозяйственного использования, что, соответственно, фактически лишало правообладателей предусмотренной законом возможности самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования изменить вид разрешенного использования принадлежащих им земельных участков путём обращения в уполномоченные органы Росреестра.

Довод апелляционной жалобы о наличии у административных истцов права и возможности самостоятельно изменить вид разрешенного использования не обоснован ссылками на подтверждающие указанное утверждение нормативные положения.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" до утверждения в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, а также случаев, предусмотренных пунктом 5 настоящей части и статьей 4.1 настоящего Федерального закона, с учетом заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний. Указанные общественные обсуждения или публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений частей 3, 4, 7-10 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части соответствующих требований. В случае, если до введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации один вид разрешенного использования объекта капитального строительства был изменен на другой вид такого использования в соответствии с законодательством, действовавшим на момент изменения вида разрешенного использования объекта капитального строительства, решение об изменении одного вида разрешенного использования земельного участка, на котором расположен указанный объект, на другой вид разрешенного использования этого земельного участка, а также в случае изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, принимается без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний при условии, что такой вид разрешенного использования земельного участка не противоречит его целевому назначению.

Руководствуясь данной нормой и учитывая отсутствие в правилах землепользования и застройки градостроительных регламентов для территориальной зоны сельскохозяйственного использования, суд пришёл к верному выводу о наличии у администрации района обязанности по решению вопроса об изменении вида разрешенного использования спорных земельных участков по заявлению правообладателей. Доводы апелляционной жалобы данный вывод не опровергают.

Не являются основаниями для отмены или изменения решения суда то обстоятельство, что для зоны расположения спорных земельных участков генеральным планом предусмотрена перспектива производственной зоны, а также внесение изменений в правила землепользования и застройки после принятия судом обжалуемого решения.

Иные доводы апелляционной жалобы не свидетельствуют о незаконности решения суда и наличии оснований для его отмены или изменения.

Поскольку нарушений норм материального и процессуального права судом не допущено, выводы суда соответствуют установленным по делу обстоятельствам, а доводы апелляционной жалобы не свидетельствуют о наличии предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены или изменения судебного решения, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь статьёй 309 КАС РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

Решение Костромского районного суда Костромской области от 08 августа 2025 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя администрации Костромского муниципального района Костромской области ФИО1 – без удовлетворения.

На судебные акты может быть подана кассационная жалоба через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи:

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 14 января 2026 года.