Дело № 3а-128/2020 

Р Е Ш Е Н И Е

И М Е Н Е М Р О С С И Й С К О Й Ф Е Д Е Р А Ц И И

20 августа 2020 Санкт-Петербург 

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи: Витушкиной Е.А.

при секретаре Яцкевич Т.В., 

с участием прокурора Кононенко Н.С., 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-128/2020 по административному исковому заявлению акционерного общества ЗАО «А» о признании недействующими пункта 3 статьи 14, пункта 4 статьи 14, пункта 1 статьи 43-1 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» в редакции Закона Санкт-Петербурга от 12.04.2017 № 191-35 и пункта 1 статьи 43-1 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 в редакции Закона Санкт-Петербурга от 18.03.2020 № 117-26,

установил:

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 12 мая 2010 года принят, а Губернатором Санкт-Петербурга 31 мая 2010 года подписан Закон Санкт-Петербурга N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" (далее – Закон Санкт-Петербурга № 273-70, оспариваемый акт), который официально опубликован в "Вестнике Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" N 21 от 14 июня 2010 года.

Законом Санкт-Петербурга № 191-35 «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге», принятым Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 29 марта 2017 года, пописанным Губернатором Санкт-Петербурга 12 апреля 2017 года, официально опубликованным на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru - 12.04.2017, статья 14 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 изложена в новой редакции, устанавливающей ответственность за нарушение правил благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся правил производства земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, утвержденных Правительством Санкт-Петербурга.

Так согласно пункту 3 указанной статьи Закона Санкт-Петербурга № 273-70 отсутствие ограждения зоны производства работ, информационного щита, соответствующих требованиям, установленным правилами благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся правил производства земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, утвержденными Правительством Санкт-Петербурга (далее в настоящей статье - правила благоустройства), влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до трехсот тысяч рублей

В соответствии с пунктом 4 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 неисполнение обязанности по обеспечению свободных проходов к зданиям и входам в них, а также свободных въездов во дворы, обеспечению безопасности пешеходов и безопасного пешеходного движения при производстве работ влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до трехсот тысяч рублей.

Также название и пункт 1 статьи 43-1 изложены в следующей редакции:

«Статья 43-1. Нарушение порядка осуществления временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального значения в Санкт-Петербурге.

1. Осуществление временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге (далее в настоящей статье - автомобильные дороги) при отсутствии правового акта о введении временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам в случае необходимости его принятия, либо неисполнение обязанности по установке соответствующих дорожных знаков или иных технических средств организации дорожного движения при осуществлении временных ограничения или прекращения движения, а также по осуществлению распорядительно-регулировочных действий, либо нарушение установленных порядком осуществления временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам сроков временных ограничения или прекращения движения, либо неисполнение обязанности по информированию органов и организаций, определенных порядком осуществления временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам, о введении временных ограничения или прекращения движения транспортных средств при производстве ремонтно-восстановительных работ на инженерных сетях, иных объектах при их повреждениях, требующих безотлагательного производства работ для устранения опасности, непосредственно угрожающей безопасности людей, их правам, охраняемым законом интересам, а также при выполнении работ по содержанию автомобильных дорог, когда такие работы создают угрозу безопасности дорожного движения, либо организация движения в период временных ограничения или прекращения движения не в соответствии со схемой организации дорожного движения, согласованной с уполномоченными органами и организациями, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей.".

Законом Санкт-Петербурга № 117-26 «О внесении изменений в отдельные законы Санкт-Петербурга в сфере организации дорожного движения транспортных средств по автомобильным дорогам в Санкт-Петербурге и внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге», принятым Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 04 марта 2020 года, подписанным Губернатором Санкт-Петербурга 18 марта 2020 года, официально опубликованным на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга(www.gov.spb.ru) 19.03.2020 года, в пункте 1 статьи 43-1 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 слова "по установке соответствующих дорожных знаков или иных технических средств организации дорожного движения при осуществлении временных ограничения или прекращения движения, а также по осуществлению распорядительно-регулировочных действий" заменены словами "по реализации мероприятий по организации дорожного движения в соответствии с проектами организации дорожного движения"; слова "со схемой организации дорожного движения, согласованной с уполномоченными органами и организациями," заменены словами "с проектами организации дорожного движения" (т.3.л.д.70-74, 124-143, 204-223).

Акционерное общество «А» обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании пунктов 3 и 4 статьи 14 и пункта 1 статьи 43-1 Закона Санкт-Петербурга недействующими со дня принятия, ссылаясь на то, что административный истец, осуществляя деятельность по ремонту автомобильных дорог, неоднократно привлекался к административной ответственности в виде штрафа за совершение административных правонарушений, предусмотренных оспариваемыми нормами Закона Санкт-Петербурга. 

Поскольку в ходе рассмотрения дела в суде были внесены изменения в положения пункта 1 статьи 43-1 оспариваемого акта административный истец после уточнения требований просит признать недействующими со дня принятия пункт 3 статьи 14, пункт 4 статьи 14, пункт 1 статьи 43-1 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге», в редакции Закона Санкт-Петербурга от 12.04.2017 № 191-35 и пункт 1 статьи 43-1 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 в редакции Закона Санкт-Петербурга от 18.03.2020 № 117-26, указывая на то, что положения пункта 1 статьи 43-1Закона Санкт-Петербурга в недействующей на момент рассмотрения спора редакции применялись к административному истцу, поскольку он был привлечен к административной ответственности (т.3 л.д.109-112).

В обоснование своих требований административный истец указал, что правоприменительная практика подтверждает, что объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного оспариваемыми положениями невозможно отграничить от объективной стороны состава, предусмотренного статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Так, административный истец при осуществлении действий по ремонту автомобильных дорог был привлечен Государственной административно-технической инспекций Правительства Санкт-Петербурга к административной ответственности в виде штрафа за организацию дорожного движения в период ограничения движений не в соответствии со схемой организации дорожного движения, отсутствие ограждения зоны производства работ, отсутствие сигнальных фонарей, отсутствие дорожных знаков и иных технических средств организации дорожного движения в соответствии с оспариваемыми нормами, однако за совершение аналогичных действий другие лица привлекались к административной ответственности по статье 12.34 указанного Кодекса. 

Определением суда от 19 августа 2020 года производство по делу прекращено в части оспариваемых положений, устанавливающих административную ответственность для граждан и должностных лиц.

Представитель административного истца в суд явился, поддержал заявленные требования, представила письменные пояснения (т.3. л.д.175-178)

Представители административных ответчиков Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Губернатора Санкт-Петербурга в суд явились, возражали против удовлетворения требований, полагая, что оспариваемые правовые нормы устанавливают ответственность исключительно за нарушение регионального законодательства, в связи с чем региональный законодатель при их принятии действовали в пределах компетенции, предоставленной частью 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и что исключается совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административными правонарушениями, ответственность за совершение которых предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, о чем представили письменные возражения (том 1 л.д.106-116, т.3 л.д.23-31,159-166).

Представитель заинтересованно лица УГИБДД ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области в суд явился, представил возражения на заявленные требования, полагая их необоснованными (т.4 л.д.1-12)

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административный иск подлежащим удовлетворению частично, суд считает, что заявленные административные исковые требования подлежат удовлетворению частично по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. 

Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, может быть установлена лишь федеральным законом.

Установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления в силу пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях относится к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

Аналогичные положения содержатся также и в подпункте 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Таким образом, вопросы установления административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральным законодательством, отнесены к ведению Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных актами указанных публично-правовых образований, а также актами органов местного самоуправления.

Вместе с тем региональное правовое регулирование вопросов административной ответственности не может быть произвольным, законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования, а также не учитывать общие положения административной ответственности.

Полномочия регионального законодателя по правовому регулированию в сфере административной ответственности ограничены тем, что такая ответственность может быть предусмотрена за нарушение конкретных требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административным правонарушением, административная ответственность за совершение которого предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с положениями статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, осуществляемая, среди прочего, в виде благоустройства территорий; под благоустройством территорий понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий. 

В силу абзаца двадцать первого части 1 статьи 2, пунктов 3,6, 8,9, 12 части второй статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под правилами благоустройства территории понимается правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, регулирующий также вопросы проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ; размещения информации на территории муниципального образования, в том числе установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов, вывесок; организации пешеходных коммуникаций, в том числе тротуаров, аллей, дорожек, тропинок; обустройства территории муниципального образования в целях обеспечения беспрепятственного передвижения по указанной территории инвалидов и других маломобильных групп населения; порядка проведения земляных работ.

В соответствии с пунктом 25 части 1 этого же Федерального закона к вопросам местного значения относится утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, которые в Санкт-Петербурге с учетом положений статьи 79 названного Федерального закона, Закона Санкт-Петербурга от 23.09.2009 № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» и Закона Санкт-Петербурга от 25.12.2015 № 891-180 «О благоустройстве в Санкт-Петербурге» утверждаются Правительством Санкт-Петербурга.

Из приведенных выше норм следует, что благоустройство территорий осуществляется в рамках градостроительной деятельности и его целями являются обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территорий, содержание территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов. Для достижения данной цели в правилах благоустройства территории устанавливаются требования к благоустройству и элементам благоустройства, а также комплекс соответствующих мероприятий, осуществляемый в том числе, и собственниками и (или) иными законными владельцами зданий, строений, сооружений, земельных участков.

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 Закона Санкт-Петербурга от 25.12.2015 № 891-180 «О благоустройстве Санкт-Петербурга» Правила благоустройства территории Санкт-Петербурга включают правила производства земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, которые предусматривают также порядок восстановления объектов благоустройства и элементов благоустройства, нарушенных в результате производства указанных работ. 

Правила благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся правил производства земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, утверждены Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 06.10.2016 № 875 (Далее – Правила № 875), Правила благоустройства территории Санкт-Петербурга утверждены постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 09.11.2016 N 961.

Пунктом 3 статьи 14 оспариваемого Закона Санкт-Петербурга установлена административная ответственность за отсутствие ограждения зоны производства работ, информационного щита, соответствующих требованиям, установленным правилами благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся правил производства земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, утвержденными Правительством Санкт- Петербурга.

Суд не может согласиться с доводами административного истца о том, что установленная этой нормой объективная сторона правонарушения охватывается объективной стороной правонарушения, предусмотренной статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которой установлена административная ответственность за несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, по осуществлению временного ограничения или прекращения движения транспортных средств на отдельных участках дорог в случаях, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения.

Как следует из содержания оспариваемой нормы, она регулирует отношения, связанные с нарушением норм и запретов в области благоустройства, регулирование этих вопросов входит в полномочия субъекта Российской Федерации и не затрагивает отношений в сфере безопасности дорожного движения, оспариваемые положения не содержат неоднозначных формулировок и терминов, свидетельствующих о правовой неопределенности.

При этом следует учитывать, что административный истец не оспаривает, что он не привлекался к административной ответственности по части 1 статьи 12.34 КоАП РФ в связи с нарушениями в части ограждений в зоне производства работ, а постановление о привлечении к административной ответственности на основании протокола об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.12.34 КоАП РФ, составленного должностным лицом подразделения ГИБДД ГУ МВД России по Санкт-Петербургу в связи с нарушениями, связанными с установлением ограждений в зоне производства работ, вынесено не было (т.1 л.д.49-55); в представленных административным истцом Постановлениях о назначении административного наказания, вынесенных в отношении административного истца Государственной административно-технической инспекцией Правительства Санкт-Петербурга 

<

дата>, 

<

дата>, 

<

дата>, 

<

дата>, 

<

дата>, 

<

дата> года не указано на нарушение, связанное с отсутствием информационного щита, предусмотренного Правилами № 875 (т.1. л.д.15-48).

Правомерность же установления в утвержденных Правительством Санкт-Петербурга Правилах благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся правил производства земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, требований к ограждениям и информационным щитам при осуществлении дорожной деятельности, предметом рассмотрения настоящего спора не является

Процедура принятия и введения в действие Закона Санкт-Петербурга от 12.04.2017 года № 191-35, устанавливающего, в том числе, оспариваемые положения, соблюдена (т.1 л.д.120-239, т.2. л.д.1-242, т.3 л.д.17-22), что административным истцом не оспаривается, в связи с чем оснований для удовлетворения требований в рассматриваемой части не имеется.

Согласно пункту 4 статьи 14 оспариваемого Закона неисполнение обязанности по обеспечению свободных проходов к зданиям и входам в них, а также свободных въездов во дворы, обеспечению безопасности пешеходов и безопасного пешеходного движения при производстве работ влечет наложение административного штрафа.

Такая обязанность производителя работ установлена в пункте 3.2.8 Правил № 875, согласно которой производитель работ обязан обеспечить при производстве работ свободные проходы к зданиям и входы в них путем установки через траншеи (зону производства работ) пешеходных мостиков с перилами, а также свободные въезды во дворы, обеспечить безопасность пешеходов и безопасность пешеходного движения при производстве работ.

Оценивая указанное правовое регулирование следует учитывать, что пунктом 1 статьи 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" формирование и проведение единой государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения и его правовых основ отнесено к ведению Российской Федерации.

В пункте 6 части 2 статьи 29 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлен запрет для пользователей автомобильных дорог и иных осуществляющих использование автомобильных дорог лиц, на совершение действий, создающих препятствия движению транспортных средств и (или) пешеходов. В силу части 2 статьи 1 указанного Федерального закона, его действие распространяется на все автомобильные дороги в Российской Федерации независимо от их форм собственности и значения.

Статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, по осуществлению временного ограничения или прекращения движения транспортных средств на отдельных участках дорог в случаях, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» дорожное движение - совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог; дорога - обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения, дорога включает в себя одну или несколько проезжих частей, а также трамвайные пути, тротуары, обочины и разделительные полосы при их наличии.

В силу пункта 1.2 Правил дорожного движения, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 № 1090, дворы относятся к территории, непосредственно прилегающей к дороге, движение по которой осуществляется в соответствии с указанными Правилами.

Следовательно, административная ответственность за неисполнение обязанности по обеспечению свободного въезда во дворы при производстве работ, уже предусмотрена статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающей административную ответственность за непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении при строительстве, реконструкции, ремонте и содержанию дорог. 

В тоже время установление административной ответственности региональным законом фактически за аналогичное правонарушение с неизбежностью порождает конкуренцию, коллизию, несогласованность региональных и федеральных норм в системе законодательства об административных правонарушениях, допускает наличие правоприменительной практики, приводящей к нарушению принципа равенства лиц, совершивших административные правонарушения, перед законом, закрепленного в статье 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, посредством привлечения за одни и те же деяния к различной ответственности, предусмотренной как федеральным, так и региональным законом и, как следствие, создает правовую неопределенность.

Такая же коллизия порождается установлением региональным законодателем в оспариваемой норме ответственности за неисполнение обязанности по обеспечению безопасности пешеходов и безопасного пешеходного движения при производстве работ.

Как указано выше, статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена, в том числе, административная ответственность за несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог.

В соответствии с понятиями, закрепленными в статье 2 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», безопасность дорожного движения - состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий, при этом пешеход относится к участникам дорожного движения.

Пунктом 14 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностей должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года № 1090 установлено, что должностные лица и иные лица, ответственные за производство работ на дорогах, обязаны обеспечивать безопасность движения в местах проведения работ, которые должны быть обозначены соответствующими дорожными знаками, направляющими и ограждающими устройствами. В силу пункта 1.12 «ВСН37-84. Инструкция по организации движения и ограждению мест производства работ», утвержденной Минавтодором РСФСР от 5 марта 1984 года, к выполнению дорожных работ разрешается приступать после полного обустройства места работ всеми необходимыми временными дорожными знаками и ограждениями.

Диспозиция статьи 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит исключений в отношении круга лиц, чья безопасность как участников дорожного движения должна быть обеспечена при строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, т.е. к кругу таких лиц относятся и пешеходы.

Понятия административного правонарушения, вина и ее формы определяются положениями статей 2.1 и 2.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, из содержания которых в системном единстве следует, что правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов, должны содержать конкретные признаки действия (бездействия), образующие состав административного правонарушения. При этом материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях. Данное требование относится к законам и иным нормативным правовым актам, принимаемым субъектом Российской Федерации.

Вместе с тем, конструкция оспариваемой правовой нормы, устанавливающей административную ответственность за неисполнение обязанности по обеспечению безопасности пешеходов и безопасного пешеходного движения при производстве работ, не содержит конкретные признаки действия (бездействия), образующие иной состав административного правонарушения, не урегулированный федеральным законодателем в статье 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Доводы административных ответчиков о том, что требования регионального законодательства, за нарушения которого установлена оцениваемая административная ответственность, направлены не на обеспечение безопасности дорожного движения, а на обеспечение комфортной городской среды, поддержание санитарного и эстетического состояния территории Санкт-Петербурга, сохранности объектов и элементов благоустройства, входящих в зону производства работ, не свидетельствуют о правомерности установления указанной ответственности, поскольку отдельные действия, образующие объективную сторону административных правонарушений, установленных указанными статьями, охватываются диспозицией части 1 статьи 12.34 КоАП РФ, что свидетельствует об установлении законодателем субъекта Российской Федерации административной ответственности по вопросам, урегулированным на федеральном уровне, в связи с чем не исключается двойная административная ответственность за одно и то же правонарушение.

Между тем в силу правовых предписаний федерального законодателя субъект Российской Федерации правомочен устанавливать административную ответственность за нарушение исключительно законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Указанные обстоятельства являются основанием для признания названных норм недействующими, как противоречащими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу

Установленная в оспариваемой норме административная ответственность за неисполнение обязанности по обеспечению свободных проходов к зданиям и входам в них, по мнению суда, такой конкуренции норм не порождает, поскольку не определяет ответственность за нарушение требований, связанных с безопасностью дорожного движения, доказательств того, что административный истец привлекался к административной ответственности за такое нарушение при осуществлении им деятельности по строительству, реконструкции, ремонту и содержанию дорог, им не представлено.

В то время как, установив административную ответственность за такое нарушение требований нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующего вопросы организации пешеходной коммуникации, как находящиеся в сфере отношений по благоустройству территории, региональный законодатель не вышел за пределы полномочий.

Оценивая доводы административного истца в части противоречия актам, имеющим большую юридическую силу, положений пункта 1 статьи 43-1 Закона Санкт-Петербурга как в редакции Закона Санкт-Петербурга от 12.04.2017 года № 191-35, так и в редакции Закона Санкт-Петербурга от 18.03.2020 № 117-26, принятой в период рассмотрения настоящего дела, суд исходит из следующего.

Частью 3 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения» предусмотрено, что к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения при осуществлении дорожной деятельности, включая принятие решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения в целях обеспечения безопасности дорожного движения.

Частью 1 статьи 30 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" определен перечень случаев установления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 30 указанного Федерального закона названный перечень случаев не является исчерпывающим, ограничения могут быть установлены в иных случаях, предусмотренных федеральными законами, а в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального, местного значения в границах населенных пунктов, в том числе в целях повышения их пропускной способности, законами субъектов Российской Федерации.

В части 2 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 13 июля 2011 года № 434-89 «О временных ограничении или прекращении движения транспортных средств по автомобильным дорогам в Санкт-Петербурге и внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «Об административных правонарушениях в Санкт- Петербурге» установлен дополнительный перечень случаев установления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального, местного значения в Санкт-Петербурге.

В соответствии с частью 2.1 статьи 30 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» временные ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального, местного значения осуществляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Такой порядок утвержден постановлением Правительства Санкт- Петербурга от 27.03.2012 № 272 «О порядке осуществления временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального значения в Санкт-Петербурге», пунктом 16.1 Порядка установлено, что в целях обеспечения безопасности дорожного движения в Санкт-Петербурге запрещается устанавливать временные ограничения или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального значения в Санкт-Петербурге в нарушение Порядка.

Оспариваемыми положениями введена административная ответственность, связанная с нарушением порядка осуществления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального значения в Санкт-Петербурге.

Из содержания оспариваемых положений следует, что устанавливая ответственность за осуществление временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге при отсутствии правового акта о введении временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам в случае необходимости его принятия, либо неисполнение обязанности по реализации мероприятий по организации дорожного движения в соответствии с проектами организации дорожного движения, либо нарушение установленных порядком осуществления временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам сроков временных ограничения или прекращения движения, либо организация движения в период временных ограничения или прекращения движения не в соответствии с проектами организации дорожного движения, фактически региональный законодатель ввел ответственность за создание препятствий в дорожном движении в случае отсутствия на это правовых оснований, установленных указанным порядком, а также за осуществление иных действий, связанных, в том числе, с обеспечением безопасности дорожного движения. 

Таким же образом следует оценивать и установленное в предыдущей редакции Закона Санкт-Петербурга положение об ответственности за организацию движения в период временных ограничения или прекращения движения не в соответствии со схемой организации дорожного движения, согласованной с уполномоченными органами и организациями и организацию движения в период временных ограничения или прекращения движения не в соответствии со схемой организации дорожного движения, согласованной с уполномоченными органами и организациями,

Вместе с тем предоставление субъекту Российской Федерации полномочий на принятие нормативного правового акта, устанавливающего порядок осуществления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств, не наделяет его правом устанавливать административную ответственность за создание препятствий дорожному движению, поскольку эти правоотношения урегулированы на федеральном уровне.

Так, в статье 29 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" нормативно установлены запреты, связанные с пользованием автомобильными дорогами, в том числе запрет на совершение действий, создающих препятствия движению транспортных средств и (или) пешеходов.

Статьей 12.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за умышленное создание помех в дорожном движении. 

Статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, по осуществлению временного ограничения или прекращения движения транспортных средств на отдельных участках дорог в случаях, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения.

Каких-либо исключений, связанных с особенностями административной ответственности за создание таких помех в дорожном движении, либо необеспечение в полном объеме технических средств организации дорожного движения при наличии временных ограничений или прекращения движения транспортных средств, названными нормами не предусмотрено.

Установление же административной ответственности за аналогичное административное правонарушение законом субъекта Российской Федерации наряду с имеющимся федеральным законом, как было отмечено ранее, порождает конкуренцию, коллизию, несогласованность региональных и федеральных норм, создает правовую неопределенность, что является основанием для признания оспариваемых положений недействующими.

Вместе с тем, суд не может согласиться с позицией административного истца о том, что подлежат признанию недействующими и положения пункта 1 статьи 43-1 Закона Санкт-Петербурга в части установления административной ответственности за неисполнение обязанности по информированию органов и организаций, определенных порядком осуществления временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам, о введении временных ограничения или прекращения движения транспортных средств при производстве ремонтно-восстановительных работ на инженерных сетях, иных объектах при их повреждениях, требующих безотлагательного производства работ для устранения опасности, непосредственно угрожающей безопасности людей, их правам, охраняемым законом интересам, а также при выполнении работ по содержанию автомобильных дорог, когда такие работы создают угрозу безопасности дорожного движения.

При этом суд принимает во внимание, что обязанность по такому информированию и ответственность за неисполнение такой обязанности федеральным законодательством не определена; правило, за нарушение которого установлена административная ответственность, введено региональным нормативным правовым актом при реализации полномочий субъекта Российской Федерации по установлению прядка временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального значения в Санкт-Петербурге. 

При таких обстоятельствах, оснований для признания указанного положения статьи 43-1 Закона Санкт-Петербурга недействующим не имеется.

Остальные действующие положения названной нормы подлежат признанию недействующими, как противоречащие актам, имеющим большую юридическую силу, с момента вступления решения суда в законную силу с учетом положений статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», а положения Закона Санкт-Петербурга в недействующей в настоящее время редакции, но применявшиеся к административному истцу, – с момента принятия в целях защиты нарушенных прав административного истца.

Руководствуясь статьями 175, 177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

Административное исковое заявлении Акционерного общества «А» о признании недействующими отдельных положений Закона Санкт-Петербурга № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» удовлетворить частично.

Признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу:

- пункт 4 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» в редакции Закона Санкт-Петербурга от 12.04.2017 № 191-35 в той мере, в которой неисполнение обязанности по обеспечению свободных въездов во дворы, обеспечению безопасности пешеходов и безопасного пешеходного движения при производстве работ влечет наложение административного штрафа на юридических лиц,

- пункт 1 статьи 43-1 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» в редакции Закона Санкт-Петербурга от 18.03.2020 года № 117-26 в той мере, в которой осуществление временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге (далее в настоящей статье - автомобильные дороги) при отсутствии правового акта о введении временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам в случае необходимости его принятия, либо неисполнение обязанности по реализации мероприятий по организации дорожного движения в соответствии с проектами организации дорожного движения, либо нарушение установленных порядком осуществления временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам сроков временных ограничения или прекращения движения, либо организация движения в период временных ограничения или прекращения движения не в соответствии с проектами организации дорожного движения влечет наложение административного штрафа на юридических лиц,

Признать недействующим со дня принятия пункт 1 статьи 43-1 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт- Петербурге» в редакции Закона Санкт-Петербурга от 12.04.2017 № 191-35 в той мере, в которой неисполнение обязанности по установке соответствующих дорожных знаков или иных технических средств организации дорожного движения при осуществлении временных ограничения или прекращения движения, а также по осуществлению распорядительно-регулировочных действий, либо организация движения в период временных ограничения или прекращения движения не в соответствии со схемой организации дорожного движения, согласованной с уполномоченными органами и организациями, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц.

Отказать в удовлетворении требований о признании недействующими:

- пункта 3 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» в редакции Закона Санкт-Петербурга от 12.04.2017 № 191-35 в той мере, в которой отсутствие ограждения зоны производства работ, информационного щита, соответствующих требованиям, установленным правилами благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся правил производства земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, утвержденными Правительством Санкт-Петербурга (далее в настоящей статье - правила благоустройства), влечет наложение административного штрафа на юридических лиц;

- пункта 4 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» в редакции Закона Санкт-Петербурга от 12.04.2017 № 191-35 в той мере, в которой неисполнение обязанности по обеспечению свободных проходов к зданиям и входам в них влечет наложение административного штрафа на юридических лиц;

- пункта 1 статьи 43-1 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» в редакции Закона Санкт-Петербурга от 12.04.2017 № 191-35 в той мере, в которой неисполнение обязанности по информированию органов и организаций, определенных порядком осуществления временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам, о введении временных ограничения или прекращения движения транспортных средств при производстве ремонтно-восстановительных работ на инженерных сетях, иных объектах при их повреждениях, требующих безотлагательного производства работ для устранения опасности, непосредственно угрожающей безопасности людей, их правам, охраняемым законом интересам, а также при выполнении работ по содержанию автомобильных дорог, когда такие работы создают угрозу безопасности дорожного движения влечет наложение административного штраф на юридических лиц.

Возложить на Губернатора Санкт-Петербурга обязанность по опубликованию сообщения о принятом судом решении в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (gov.spb.ru).

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи жалобы через Санкт-Петербургский городской суд

Судья Е.А.Витушкина 

подпись Е.А. Витушкина

Е.А.Витушкина