Дело № 2а-267/2020

РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

г. Хабаровск 18 февраля 2020 года

Центральный районный суд г. Хабаровска Хабаровского края в составе: председательствующего судьи Мальцевой Л.П.,

при секретаре Алекберовой К.А.,

с участием: представителя административного истца ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Управления государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края к Управлению Министерства культуры Российской Федерации по Дальневосточному Федеральному округу о признании незаконным предписания от ДД.ММ.ГГГГ №, признании результатов плановой документарной и выездной проверки недействительной,

установил:

административный истец Управление государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края обратилось в суд с иском к Управлению Министерства культуры Российской Федерации по Дальневосточному Федеральному округу о признании незаконным предписания от ДД.ММ.ГГГГ № признании результатов плановой документарной и выездной проверки недействительной, в обоснование иска указав, что Управление Министерства культуры Российской Федерации по Дальневосточному федеральному округу (далее - управление Минкультуры России по ДФО и административный ответчик соответственно) в отношении управления государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края (далее - управление культурного наследия и административный истец соответственно) проведена плановая документарная и выездная проверка полноты и качества осуществления переданных Российской Федерацией полномочий в отношении объектов культурного наследия федерального значения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (далее - переданные полномочия). По результатам проверки административным ответчиком составлен акт проверки от ДД.ММ.ГГГГ № (далее - акт проверки) и выдано предписание об устранении выявленных нарушений от ДД.ММ.ГГГГ № (далее - предписание). Возражения управления культурного наследия, представленные в управление Минкультуры России по ДФО в отношении акта проверки и предписания, административным ответчиком отклонены, что послужило основанием для обращения в суд с настоящим административным иском. Управление культурного наследия считает, что проверка проведена с грубым нарушением действующего законодательства, а выданное предписание является незаконным, необоснованным, неисполнимым и нарушающим права и законные интересы административного истца по следующим основаниям. При проведении проверки управлением Минкультуры России по ДФО были допущены грубые нарушения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Уведомлением управления Минкультуры России по ДФО о проведении проверки, которое поступило в управление культурного наследия 17.07.2019, были запрошены копии документов, указанные в пункте 13 распоряжения о проведении проверки со сроком предоставления к дате начала проверки 01.08.2019. Исходя из анализа акта проверки, выездная проверка началась 31.07.2019 (дата вручения распоряжения о проведении проверки и.о. начальника управления). Таким образом, фактически проверка началась до даты, установленной распоряжением о проведении плановой проверки (запрос о предоставлении документов 17.07.2019, ознакомление законного представителя с распоряжением о проведении проверки 31.07.2019), что является нарушением требований пункта 6 статьи 15 и влечет недействительность результатов проверки в соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ. Следовательно, оспариваемое предписание является незаконным, поскольку выдано с грубыми нарушениями требований Закона № 294-ФЗ. Пункт 1 предписания обязывает управление культурного наследия обеспечить информационными надписями 11 объектов федерального значения (в том числе объект культурного наследия «Братская могила жертв террора в Овраге смерти», 1961 г.) В соответствии с частью 1 статьи 27 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», информационные надписи и обозначения не устанавливаются на выявленные объекты культурного наследия, объекты археологического наследия, достопримечательные места, а также на объекты культурного наследия, являющиеся отдельными захоронениями и некрополями. Таким образом установка информационной надписи на объекте культурного наследия «Братская могила жертв террора в Овраге смерти», 1961 г. будет являться прямым нарушением требований Закона № 73-ФЗ. Кроме того, в соответствии с частью 3 статьи 27 Закона № 73-ФЗ и пунктом 1 Правил установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2019 № 1178, обязанность по установке информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия возлагается на законных владельцев объектов культурного наследия. Обязанность по установке информационных надписей возложена на региональные органы охраны объектов культурного наследия только при отсутствии законных владельцев у объектов культурного наследия (часть 4 статьи 27 Закона № 73-ФЗ). Наряду с этим, сама формулировка пункта 1 является незаконной и необоснованной, поскольку управление культурного наследия может только организовывать с собственниками работу по установлению информационных надписей и обозначений, но не вправе за счет собственных средств устанавливать указанные информационные надписи, поскольку полномочия по управлению и распоряжению объектами культурного наследия в полномочия управления культурного наследия не входит. Финансирование управления культурного наследия производится за счёт средств краевого бюджета и субвенций из федерального бюджета на осуществление переданных полномочий. Управление культурного наследия в силу требований действующего законодательства обязано использовать поступающие ему денежные средства в точном соответствии с размером и целевым назначением средств, определёнными соответствующими сметами расходов и реестрами на перечисление средств. Направление денежных средств на иные цели, выходящие за рамки полномочий, запрещено. Таким образом, организация и финансирование управлением культурного наследия информационных надписей и обозначений, а также обеспечение ими 11 объектов культурного наследия федерального значения не представляется возможным, поскольку противоречит действующему законодательству. Таким образом, пункт 1 предписания является незаконным и необоснованным в связи с тем, что управление культурного наследия является ненадлежащим субъектом исполнения данного пункта предписания. Кроме того, у указанных в пункте 1 предписания объектах культурного наследия имеются законные владельцы. В то же время, в ходе проверки комиссией управления Минкультуры России по ДФО установлено освоение субвенций управлением культурного наследия на 90 - 100 %. При этом, фактов нецелевого использования денежных средств на осуществление переданных полномочий проверкой не выявлено. В связи с тем, что исполнение пунктов 2, 3 предписания напрямую зависит от объемов финансирования на осуществление переданных полномочий из федерального бюджета, указанные пункты предписания являются незаконными и необоснованными. Комиссией управления Минкультуры России по ДФО при проведении проверки не было достоверно установлено в каком объеме будет осуществляться финансирование управления культурного наследия переданных полномочий в 2020 году. Указанный объем финансирования не был соотнесен со средними рыночными ценами на разработку и финансирование проекта зон охраны объектов культурного наследия и проведения государственной историко-культурной экспертизы. Таким образом, управлением Минкультуры России по ДФО не была установлена при проведении проверки причинно-следственная связь между объемом финансирования на 2020 год и исполнением мероприятий по пунктам 2, 3 предписания. В самом акте проверки не содержится анализа того, сможет ли управление культурного наследия исполнить указанные пункты предписания в случае отсутствия финансирования или нет. В соответствии с требованиями Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановления Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 № 972, с пунктом 3.31 Положения об управлении культурного наследия, утвержденным постановлением Правительства Хабаровско го края от 22.06.2016 № 194-пр, управление культурного наследия только организует работу по разработке проектов зон охраны объектов культурного наследия, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах зон охраны объектов культурного наследия, а не разрабатывает (обеспечивает) объекты культурного наследия зонами охраны. Установление зон охраны объектов культурного наследия отнесено в соответствии со статьей 2 Закона Хабаровского края от 30.03.2005 № 270 «О реализации полномочий Хабаровского края в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), расположенных на территории Хабаровского края» к полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти Хабаровского края. Помимо этого, федеральные субвенции для организации работы по разработке проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения за проверяемый период, а также на 2019 г. и на плановый период 2020 - 2021 гг. Хабаровскому краю не выделялись. Наряду с этим, в акте проверки (стр.13) указано, что Правительством Хабаровского края направлен в Министерство культуры Российской Федерации проект зон охраны объекта культурного наследия (памятника истории) федерального значения «Памятник Невельскому Геннадию Ивановичу», 

<

...> а также режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон. Из этого следует, что разработка указанного проекта зоны охраны уже организована управлением культурного наследия, что не было учтено комиссией управления Минкультуры России по ДФО при проведении проверки. Кроме того, при проведении в 2018 году административным ответчиком плановой документарной и выездной проверки в рамках осуществления государственного контроля и надзора за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым Правительством Хабаровского края по вопросам переданных полномочий, управлением Минкультуры России по ДФО недостатков в работе Правительства Хабаровского края по части разработки указанных в предписании проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения не выявлено, что подтверждается актом проверки от ДД.ММ.ГГГГ № Таким образом, пункты 2, 3 предписания являются незаконными, необоснованными и неисполнимыми. В соответствии с пунктом 4 предписания, управлению культурного наследия необходимо в срок до 01.09.2022 утвердить охранные обязательства в отношении 135 объектов культурного наследия федерального значения (из них 111 объектов археологического наследия). Порядок подготовки и утверждения охранного обязательства собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия, включенного в единый реестр объектов культурного наследия утвержден приказом Минкультуры России от 01.07.2015 № 1887 (далее - Порядок). В соответствии с Порядком, при утверждении охранного обязательства определена необходимость подготовки плана работ по сохранению объекта культурного наследия, акта технического состояния с приложением фотофиксации объектов на момент утверждения охранного обязательства. Согласно пункту 4 Методики распределения субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2009 № 1183 (далее - методика), численность сотрудников управления, которая необходима для осуществления переданных полномочий определена 4,2 штатных единиц. На момент проверки в управлении в соответствии со штатной численностью переданные полномочия осуществлял 1 сотрудник что подтверждается штатным расписанием управления. В соответствии с должностным регламентом, утвержденным приказом первого заместителя Председателя Правительства края - руководителя аппарата Губернатора и правительства края от 10.02.2017 указанный сотрудник наделен полномочиями в области охраны объектов культурного наследия федерального значения (за исключением объектов археологического наследия). Штатная единица для специалиста в области археологии для осуществления переданных полномочий в штатном расписании управления культурного наследия не предусмотрена. Данный факт отражен в акте проверки, однако соответствующая оценка ему при выдаче оспариваемого предписания комиссией управления Минкультуры России по ДФО не дана. В соответствии с пунктом «г» части 2 статьи 21 Закона № 184-ФЗ формирование иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации относится к полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. При проведении проверки меры, принимаемые административным истцом по увеличению штатной численности для эффективного осуществления переданных полномочий, управлением Минкультуры России по ДФО не анализировались и не оценивались. Кроме того, управлением Минкультуры России по ДФО при проведении в 2018 году проверки деятельности Правительства Хабаровского края по нормативно-правовому регулированию в области государственной охраны объектов культурного наследия вопрос отсутствия в структуре Правительства Хабаровского края должностных лиц, уполномоченных на осуществление переданных полномочий по государственной охране объектов археологического наследия также не изучался и не оценивался, соответствующие меры реагирования со стороны административного ответчика по данному вопросу не принимались. При таких обстоятельствах, для исполнения пункта 4 предписания, в целях подготовки и утверждения охранных обязательств в соответствии с дей- ствующим законодательством 1 сотруднику необходимо производить обследование и фотофиксацию не менее 45 объектов культурного наследия в год, что с учетом труднодоступности объектов археологии является неисполнимым. Помимо этого, Законом № 73-ФЗ не определены сроки утверждения охранных обязательств по новой форме. Согласно требованиям Закона № 73-ФЗ до утверждения в порядке, установленном статьей 47.6 Закона № 73-ФЗ, охранного обязательства на объект культурного наследия, включенный в реестр, земельный участок, в границах которого располагается объект археологического наследия, действуют иные охранные документы: охранно-арендный договор, охранный договор или охранное обязательство в отношении памятника истории и культуры, охранное обязательство собственника объекта культурного наследия или охранное обязательство пользователя объектом культурного наследия. Факт наличия (отсутствия) иных охранных документов на объекты культурного наследия федерального значения при проведении проверки комиссией управления Минкультуры России по ДФО не оценивался. Таким образом, пункт 4 предписания является необоснованным и незаконным, поскольку не отвечает критериям исполнимости, а его неисполнение не является нарушением обязательных требований законодательства об объектах культурного наследия. Согласно пункту 6 предписания, управление культурного наследия в срок до 01.09.2021 обязано обеспечить обследование и фотофиксацию 71 объекта археологического наследия. Исполнение указанного пункта является невозможным по вышеуказанным основаниям (отсутствие в штатной численности управления должностей уполномоченных на осуществление переданных полномочий по государственной охране объектов археологического наследия). Согласно пункту 5 предписания, управление культурного наследия в срок до 01.09.2020 обязано обеспечить обследование и фотофиксацию 4 объектов культурного наследия федерального значения. Обязанность по обследованию технического состояния и фотофиксации (один раз в пять лет) объектов культурного наследия в целях определения мероприятий по обеспечению их сохранности установлена Федеральным законом от 22.10.2014 № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступившего в законную силу с 01.01.2015. Пятилетний срок обследования и фотофиксации истекает 31.12.2020. Кроме того, в соответствии с распоряжением о проведении проверки от 15.07.2019 № 30, предметом проверки является соблюдение обязательных требований управлением за период со второго полугодия 2017 года по первое полугодие 2019 года, что составляет 2 года. Проверка соблюдения требований законодательства об обязательном обследовании объектов культурного наследия не реже чем раз в 5 лет невозможна без изучения документов, выходящих за рамки периода проведения проверки. В процессе проведения проверки управлением Минкультуры России по ДФО были незаконно истребованы и изучены документы, выходящие за рамки периода проверки, то есть не относящиеся к предмету проверки. В соответствии пунктом 5 части 2 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзор муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ) требование документ не относящихся к предмету проверки является грубым нарушением и влечет недействительность результатов проверки. Таким образом, указанным пунктом предписания грубо нарушены установленные действующим законодательством сроки по обследованию и фотофиксации объектов культурного наследия федерального значения. Управление Минкультуры России по ДФО незаконно сократило управлению более чем на три месяца исполнение пункта 5 предписания, а также вышло за рамки проведения проверки, запросив и изучив ходе проверки документы за 2014 год и ранее. Наряду с этим, согласно выводам акта плановой выездной и документарной проверки управлению и начальнику управления вменяется бездействие в виде отсутствия деятельности: по принятию нормативно-правовых актов, позволяющих осуществлять государственную охрану объектов культурного наследия федерального значения; по надлежащему государственному контролю за состоянием объектов культурного наследия федерального значения; по содержанию и использованию объектов культурного наследия федерального значения, включенных в реестр в целях поддержания в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического состояния и так далее. Таким образом, фактически управлению вменяется нарушение требований Закона № 73-ФЗ, регламентирующих полномочия и цели государственной охраны объектов культурного наследия, а не нарушение обязательных требований законодательства в области охраны объектов культурного наследия. На основании пункта 1 части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, должностного лица, государственного служащего если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Оспариваемым предписанием нарушены права и законные интересы административного истца, поскольку предписание является заведомо неисполнимым, выданным без учета и анализа финансового и кадрового обеспечения на осуществление мероприятий, указанных в предписании. Неисполнение предписания обеспечивается привлечением административного истца к ответственности по части 18 статьи 19.5 КоАП РФ с назначением наказания в виде значительной суммы денежного штрафа. Кроме того, предписание выдано по результатам проверки, проведенной с грубыми нарушениями действующего законодательства, которые влекут недействительность. Административный истец просит признать незаконными пункты 1, 2, 3, 4, 5, 6 предписания об устранении выявленных нарушений от ДД.ММ.ГГГГ №, выданного управлением Минкультуры России по ДФО по результатам плановой документарной и выездной проверки управлению культурного наследия. Признать результаты плановой документарной и выездной проверки, проведенной Управлением Минкультуры России по ДФО в отношении управления культурного наследия, недействительными в связи с грубым нарушением действующего законодательства при ее проведении.

Определением суда к участию в деле в качестве заинтересованного лица было привлечено Министерство культуры России.

Представитель административного истца исковые требования поддержал полностью по доводам, изложенным в исковом заявлении. Дополнительно пояснил, что постановлением судьи Центрального районного суда г.Хабаровска от 11.11.2019 прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.13 кодекса РФ об административных правонарушениях в отношении Управления государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края в связи с отсутствием состава административного правонарушения. Просил удовлетворить административные исковые требования в полном объеме.

Представитель административного ответчика в судебное заседание не явился, извещался своевременно, надлежащим образом, представил письменные возражения на исковые требования. Просил в иске отказать.

Представитель заинтересованного лица в судебное заседание не явился, извещался своевременно, надлежащим образом, представил письменные возражения на исковые требования. Просил в иске отказать.

Руководствуясь ч. 6 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства РФ, суд считает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Опрошенный в судебном заседании в качестве специалиста ФИО2 суду пояснил, что работает заместителем начальника управления государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края – начальник отдела учета объектов культурного наследия. По существу пояснил, что пунктом первым предписания, установлено, что административный истец, должен обеспечить информационными надписями и обозначениями 11 объектов культурного наследия, вместе с тем, в соответствии с действующим законодательством, информационные надписи и обозначения не устанавливаются на объекты культурного наследия, являющиеся отдельными захоронениями и некрополями. Объект культурного наследия «Братская могила жертв белогвардейского террора в «Овраге смерти», 1961 г., расположенная по адресу: 

<

...> между домами № 134 и № 136 является захоронением, в связи с чем на данное захоронение не устанавливаются информационные надписи. Кроме того, финансирование управления культурного наследия производится за счёт средств краевого бюджета и субвенций из федерального бюджета на осуществление переданных полномочий. Управление культурного наследия в силу требований действующего законодательства обязано использовать поступающие ему денежные средства в точном соответствии с размером и целевым назначением средств, определёнными соответствующими сметами расходов и реестрами на перечисление средств. Направление денежных средств на иные цели, выходящие за рамки полномочий, запрещено. Комиссией управления Минкультуры России по ДФО при проведении проверки не было достоверно установлено в каком объеме будет осуществляться финансирование управления культурного наследия переданных полномочий в 2020 году. Указанный объем финансирования не был соотнесен со средними рыночными ценами на разработку и финансирование проекта зон охраны объектов культурного наследия и проведения государственной историко-культурной экспертизы. Таким образом, управлением Минкультуры России по ДФО не была установлена при проведении проверки причинно-следственная связь между объемом финансирования на 2020 год и исполнением мероприятий по пунктам 2, 3 предписания. В самом акте проверки не содержится анализа того, сможет ли управление культурного наследия исполнить указанные пункты предписания в случае отсутствия финансирования или нет.

Выслушав участников процесса, специалиста, изучив и оценив письменные доказательства в их совокупности, суд приходит к следующему:

В силу п. 2 ч. 2 ст. 1 Кодекса административного судопроизводства РФ суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства РФ, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Частями 9, 11 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства РФ установлено, что если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; 2) соблюдены ли сроки обращения в суд; 3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Из содержания п. 1 ч. 2 ст. 227 Кодекса административного судопроизводства РФ следует, что решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными возможно при установлении судом совокупности таких условий, как несоответствие этих действий, решений нормативным правовым актам и нарушение ими прав, свобод и законных интересов административного истца.

В судебном заседании установлено и следует из материалов дела, что Управлением Министерства культуры Российской Федерации по Дальневосточному федеральному округу (далее Управление Минкультуры России по ДФО) в отношении Управления государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края (далее Управление ОКН) в период с 01.08.2019 по 28.08.2019 проведена плановая документарная и выездная проверка полноты и качества осуществления переданных Российской Федерацией полномочий в отношении объектов культурного наследия федерального значения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. По результатам проверки административным ответчиком составлен акт проверки от ДД.ММ.ГГГГ № и выдано предписание об устранении выявленных нарушений от ДД.ММ.ГГГГ №

Управление культурного наследия считает, что проверка проведена с грубым нарушением действующего законодательства, а выданное предписание является незаконным, необоснованным, неисполнимым и нарушающим права и законные интересы административного истца

В Управление Минкультуры России по ДФО от Управления ОКН поступили возражения в отношении результатов проверки и предписания об устранении выявленных нарушений от ДД.ММ.ГГГГ за № Управлением Минкультуры России по ДФО, дан ответ на указанные возражения, который направлен посредством почтовой корреспонденции в Управление ОКН от ДД.ММ.ГГГГ № «О рассмотрении возражений».

Правовыми основаниями проведения проверки явилось:

- п. 9 ч. 6 ст. 9.1, ст. 11 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»,

- ч. 2 ст. 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»,

- пп. 6.1.3 Положения о территориальном органе Министерства культуры Российской Федерации, утвержденного приказом Минкультуры России от 07.02.2019 № 121,

Уведомлением Управления Минкультуры России по ДФО от ДД.ММ.ГГГГ №, Управление ОКН своевременно проинформировано о предстоящей проверке.

Проверка состоялась в период с 01.08.2019 по 28.08.2019. Продолжительность проведения проверки составила 20 рабочих дней, в количестве 160 часов. Выездная часть состоялась 15.08.2019, 19.08.2019, 22.08.2019, 26.08.2019.

28 августа 2019 года Управлению ОКН вручены результаты проверки, что подтверждается материалами дела.

Порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в том числе федеральной инспекцией труда, правила оформления результатов проверки установлены Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Согласно части 11 статьи 9 Закона о защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля, плановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона.

В силу части 1 статьи 14 Федерального закона № 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Согласно пунктам 4, 5, 6 части 2 статьи 14 Федерального закона № 294-ФЗ в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, в числе прочего, указываются цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения; правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами; сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки.

Как указано в части 1 статьи 20 Федерального закона № 294-ФЗ, результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных названным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Согласно пункту 2 статьи 10 Закона № 294 установлен исчерпывающий перечень оснований, в соответствии с которыми проводится внеплановая проверка, в том числе в случае возникновение угрозы причинения вреда и причинение вреда объектам культурного наследия (подпункта «а, б» пункта 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 16 Федерального закона Российской Федерации от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах. Типовая форма акта проверки устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Согласно пункту 1 статьи 17 указанного Федерального закона № 294-ФЗ, в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны:

1) выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами;

2) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

Пунктом 2 указанной статьи 17 установлено, что в случае, если при проведении проверки установлено, что деятельность юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя, эксплуатация ими зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые ими товары (выполняемые работы, предоставляемые услуги) представляют непосредственную угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или такой вред причинен, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля обязаны незамедлительно принять меры по недопущению причинения вреда или прекращению его причинения вплоть до временного запрета деятельности юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, отзыва продукции, представляющей опасность для жизни, здоровья граждан и для окружающей среды, из оборота и довести до сведения граждан, а также других юридических лиц, индивидуальных предпринимателей любым доступным способом информацию о наличии угрозы причинения вреда и способах его предотвращения.

Таким образом, в силу подпункта 1 пункта 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений обязательных требований, установленных правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора) обязаны выдать предписание об устранении выявленных нарушений.

Таких нарушений, судом не установлено, в связи с чем, Управлением Минкультуры России по ДФО требования, предусмотренные частью 2 статьи 20 Федерального закона 294-ФЗ в рамках проверки не нарушены.

В соответствии со ст. 9.1 Федерального закона № 73-ФЗ полномочия по государственной охране и учёту объектов культурного наследия, в том числе в отношении их отнесения к категории «отдельное захоронение», «некрополь» и т.д. переданы для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации.

По вопросу установки информационных надписей на объекты культурного наследия, Минкультуры России указанным письмом информирует, что в соответствии со статьёй 27 Федерального закона № 73- ФЗ на объектах культурного наследия, включённых в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, должны быть установлены надписи и обозначения, содержащие информацию об объекте культурного наследия. Указанный памятник включён в реестр.

Как указано административным ответчиком, согласно открытых сведений Единого государственного реестра объектов культурного наследия, размещённых на сайте Министерства культуры Российской Федерации в единой информационной телекоммуникационной сети «Интернет», объект культурного наследия федерального значения «Братская могила жертв белогвардейского террора «Овраг смерти» по виду объекта - памятник, общая видовая принадлежность - памятник истории, т.е. отдельным захоронением или некрополем не является.

В связи с чем, нельзя сделать однозначный вывод, что ОКН Братская могила жертв белогвардейского террора в «Овраге смерти» 1961 г. является отдельным захоронением либо некрополем. Следовательно на данный ОКН подлежит установление информационной надписи.

В соответствии с требованиями ст. 10 Федерального закона № 73-ФЗ, постановления Правительства Хабаровского края от 22.06.2016 № 194-пр «Об утверждении Положения об Управлении государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края» Управление по государственной охране объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края является органом исполнительной власти Хабаровского края, осуществляющим переданные полномочия Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения, расположенных на территории Хабаровского края, является самостоятельным юридическим лицом, не наделенным функциями, не предусмотренными Федеральным законом.

Тем самым, в пределах компетенции, на Управление ОКН, как орган исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченный в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия возложены полномочия по принятию необходимого комплекса мер, направленного на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, предусмотренных требованиями Федерального закона № 73-ФЗ и постановления Правительства Российской Федерации от 23.07.2015 № 740 «О федеральном государственном надзоре за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия» (вместе с «Положением о федеральном государственном надзоре за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия»).

Согласно ст. 7 Федерального Закона № 73-ФЗ гражданам Российской Федерации гарантируется обеспечение сохранности объектов культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Согласно пункту 11 части 2 статьи 33 Федерального закона № 73-ФЗ, государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя установку на объектах культурного наследия информационных надписей и обозначений. Таким образом, данная мера государственной охраны является одним из требований настоящего закона по обеспечению сохранности объектов культурного наследия.

В соответствии с правилами установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации, содержания этих информационных надписей и обозначений, а также требований к составу проектов установки и содержания информационных надписей и обозначений, на основании которых осуществляется такая установка, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2019 № 1178 обязанность по установке информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия федерального значения возлагается на лиц, указанных в пункте 11 статьи 47.6 Федерального закона № 73-ФЗ. Пунктом 11 статьи 47.6 Федерального закона № 73-ФЗ вменяется, что охранное обязательство подлежит выполнению физическим или юридическим лицом, которому объект культурного наследия, включенный в реестр, принадлежит на праве собственности, в том числе в случае, если указанный объект находится во владении или в пользовании третьего лица (третьих лиц) на основании гражданско-правового договора.

Согласно ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 73-ФЗ Федеральный государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия осуществляется региональными органами охраны объектов культурного наследия, которым переданы полномочия Российской Федерации по осуществлению федерального государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия.

На основании пункта 1 части 5 статьи 11 Федерального закона № 73-ФЗ, предметом государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия являются: соблюдение органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами обязательных требований, в том числе: требований к содержанию и использованию объекта культурного наследия, требований к сохранению объекта культурного наследия, требований к обеспечению доступа к объекту культурного наследия.

В соответствии с пунктом 6 части 6 статьи 11 должностные лица регионального органа охраны объектов культурного наследия имеет право предъявлять в суд иски о понуждении исполнить обязательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия в натуре.

Вместе с тем, проверкой установлено, что на 11 ОКН не установлены информационные надписи, 7 ОКН имеют собственника, однако административным истцом не осуществлен надлежащий контроль по выполнению собственниками возложенных на них функций по сохранности ОКН. Поскольку данное требование не вменяет региональному органу охраны объектов культурного наследия устанавливать за счёт собственных средств информационные надписи, а в силу требований законодательства, в совокупности принимаемых по компетенции мер и используемых законных средств, требует создать условия для обеспечения объектов культурного наследия указанной мерой по обеспечению сохранности объектов культурного наследия.

При этом в соответствии с подпунктом 3 пункта 8 статьи 9.1 Федерального закона № 73-ФЗ высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) самостоятельно организует деятельность по осуществлению переданных полномочий в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами, предусмотренными пунктом 6 настоящей статьи.

Таким образом, организация деятельности по осуществлению переданных полномочий по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения определяется субъектами Российской Федерации самостоятельно, исходя из необходимости достижения органами государственной власти субъекта Российской Федерации значения целевых показателей эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных полномочий.

Доводы административного истца о том, что выполнение пунктов предписания напрямую зависит от объемов финансирования на осуществление переданных полномочий из федерального бюджета, не могут служить безусловным основанием для признания пунктов предписания незаконными, поскольку нормативная численность сотрудников, предусмотренная в методике, является расчётной величиной для определения объёма субвенции. При этом в целях эффективного выполнения полномочий допускается уточнение численности и размера заработной платы, выплачиваемой сотрудникам в пределах предусмотренных бюджетных средств.

На основании вышеуказанного суд приходит к выводу, что субвенции, предоставляемые из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по государственной охране объектов культурного наследия, рассчитываются по утверждённой методике для определения нормативной численности сотрудников, необходимых для эффективного выполнения полномочий по достижению органами государственной власти субъекта Российской Федерации значения целевых показателей эффективности.

Проект зоны охраны объекта культурного наследия (памятника истории) федерального значения «Памятник Невельскому Геннадию Ивановичу», 

<

...> а также режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон, Министерством культуры России не согласован (письмо от ДД.ММ.ГГГГ №), направлен на доработку с изложением замечаний. Органом охраны замечания на период проверки не устранены, проект не доработан, на согласование не направлен.

По состоянию на 23.08.2019 зона охраны объекта культурного наследия (памятника истории) федерального значения «Памятник Невельскому Геннадию Ивановичу», 

<

...> а также режимы использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон не установлены.

Таким образом, требование п. 2 об обеспечении зонами охраны и режимами использования земель и требованиями к градостроительным регламентам в границах данных зон трех ОКН федерального значения; п. 3 предписания Управления Минкультуры России по ДФО «Утвердить предметы охраны для 127 ОКН федерального значения», являются законными, обоснованными, не противоречат действующему законодательству.

Доводы административного истца о том, что пункт 4 предписания выполнить затруднительно, поскольку на момент проверки в Управлении ОКН в соответствии со штатной численностью переданные полномочия осуществлял 1 сотрудник, что подтверждается штатным расписанием управления не может служить безусловным основанием для признания указанного пункта предписания незаконным. Кроме того управлению ОКН для выполнения пункта 4 предписания, установлен продолжительный срок (до 01.09.2022) для выполнения указанного предписания.

Вместе с тем, суд соглашается с доводами административного истца, что согласно пункту 5 предписания, Управление ОКН в срок до 01.09.2020 обязано обеспечить обследование и фотофиксацию 4 объектов культурного наследия федерального значения. 

Обязанность по обследованию технического состояния и фотофиксации (один раз в пять лет) объектов культурного наследия в целях определения мероприятий по обеспечению их сохранности установлена Федеральным законом от 22.10.2014 № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступившего в законную силу с 01.01.2015. Пятилетний срок обследования и фотофиксации истекает 31.12.2020.

Таким образом, пункт 5 предписания в части установления сроков для его выполнения нельзя признать законным, поскольку он противоречит действующему законодательству.

Доводы административного истца, о том, что в процессе проведения проверки Управлением Минкультуры России по ДФО были незаконно истребованы и изучены документы, выходящие за рамки периода проверки, то есть не относящиеся к предмету проверки за 2014 год и ранее отклоняются судом, поскольку в соответствии с ч. 9 ст. 15 Федерального закона предусмотрено, что при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля не вправе требовать от юридического лица, индивидуального предпринимателя представления документов, информации до даты начала проведения проверки.

Вместе с тем, орган государственного контроля после издания распоряжения или приказа о проведении проверки вправе запрашивать необходимые документы и (или) информацию в рамках межведомственного информационного взаимодействия.

Доводы представителя истца о том, что постановлением судьи Центрального районного суда г.Хабаровска от 11.11.2019 по делу об административном правонарушении в отношении Управления государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края прекращено производство по делу на основании п.2 ч.1 ст. 24.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, не может служить основанием того, что вынесенное предписание незаконно. Судом в постановлении сделан вывод, поскольку обязанность по получению охранного обязательства, установке информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия на основании ст. 47.6 Федерального закона № 73-ФЗ, п. 1 Правил установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия народов Российской Федерации, утв. Постановлением правительства РФ от 10.09.2019 № 1178 возлагается на лицо, которому объект культурного наследия, включенный в реестр, принадлежит на праве собственности, в том числе в случае, если указанный объект находится во владении или в пользовании третьего лица на основании гражданско-правового договора.

Вместе с тем на Управление ОКН, как орган исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченный в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия возложены полномочия по принятию необходимого комплекса мер, направленного на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, предусмотренных требованиями Федерального закона № 73-ФЗ и постановления Правительства Российской Федерации от 23.07.2015 № 740 «О федеральном государственном надзоре за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия».

Анализируя перечисленные нормы права, представленные доказательства, суд приходит к выводу, что в целом предписание принято уполномоченным органом с соблюдением порядка принятия, соответствует нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, за исключением пункта 5, касающегося срока выполнения предписания, а также принимая во внимание отсутствие нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца, суд приходит к выводу о признании предписания незаконным в части срока исполнения пункта 5 предписания. В остальном оспариваемое предписание принято в рамках компетенции Управления Министерства культуры по дальневосточному федеральному округу, на основании действующего законодательства, подписано уполномоченным лицом, акт проверки принят с соблюдением порядка проведения проверки.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180 Кодекса административного судопроизводства РФ, суд

решил:

административные исковые требования Управления государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края к Управлению Министерства культуры Российской Федерации по Дальневосточному Федеральному округу о признании незаконным предписания от ДД.ММ.ГГГГ № признании результатов плановой документарной и выездной проверки недействительной удовлетворить частично.

Признать пункт пятый предписания от ДД.ММ.ГГГГ № незаконным в части срока исполнения предписания (01.09.2020).

В удовлетворении остальных административных исковых требований отказать.

Решение суда может быть обжаловано в Хабаровский краевой суд через Центральный районный суд г. Хабаровска в течение месяца с момента его вынесения в окончательной форме.

Решение в окончательной форме изготовлено 27.02.2020.

Судья Л.П. Мальцева

Копия верна

Судья:_____________________

(Л.П. Мальцева)

Секретарь судебного заседания

___________________________

(Алекберова К.А.)

«____»_____________2020 г.

Подлинник решения подшит в дело № 2а-267/2020 и хранится в Центральном районном суде г. Хабаровска