СУД ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА

дело 12-86/2017

РЕШЕНИЕ

г. Салехард 5 мая 2017 г.

Судья суда Ямало-Ненецкого АО Домрачев И.Г., рассмотрев дело по части 3 статьи 19.20 Кодекса РФ об АП в отношении юридического лица - Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Удмуртский государственный университет» по жалобе советника отдела проведения проверок Управления надзора и контроля за организациями, осуществляющими образовательную деятельность Рособрнадзора - ФИО1 на постановление судьи Губкинского районного суда Ямало-Ненецкого АО от 3 февраля 2017 г., которым производство по делу прекращено на основании п.2 ч. 1 ст. 24.5 Кодекса РФ об АП,

установил:

26.12.2016 советником отдела проведения проверок Управления надзора и контроля за организациями, осуществляющими образовательную деятельность, Рособранадзора ФИО1 (далее - административный орган) в отношении федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Удмуртский государственный университет» (далее - лицензиат или Учреждение) составлен протокол об административном правонарушении по ч. 3 ст. 19.20 Кодекса РФ об АП, из которого следует, что филиалом Учреждения допущены грубые нарушения лицензионных требований и условий при ведении образовательной деятельности, установленных Положением о лицензировании образовательной деятельности, утв. постановлением Правительства РФ от 28.10.2003 № 966. 

Поводом к возбуждению дела послужили результаты проведения внеплановой выездной документарной проверки по приказу Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 08.11.2016 № 1882, проведённой в период с 8 ноября по 5 декабря 2016 в отношении Учреждения по месту нахождения его филиала: Ямало-Ненецкий АО, г. Губкинский, городской парк культуры и отдыха «Юбилейный», д.2, (л. 9-16).

В соответствии с ч. 1.1. ст. 30.1 Кодекса РФ об АП постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей, может быть также обжаловано в вышестоящий суд должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 настоящего Кодекса составлять протокол об административном правонарушении.

Должностное лицо ФИО1 в жалобе просит об отмене постановления суда и направлении дела на новое рассмотрение с приведением доводов об обоснованности привлечения Учреждения к административной ответственности.

Проверив материалы дела, прихожу к следующим выводам. 

Часть 3 ст. 19.20 Кодекса РФ об АП предусматривает административную ответственность за осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), если специальное разрешение (лицензия) обязательно (обязательна).

Согласно примечанию к статье, понятие грубого нарушения устанавливается Правительством РФ в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.

В силу п. 2 ч.1 ст. 24.5 Кодекса производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии обстоятельства - отсутствие состава административного правонарушения.

Вынося постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении, судья исходил из того, что допущенные Учреждением при осуществлении своей деятельности, нарушения выявленные в ходе проверки и отраженные в протоколе об административном правонарушении не нашли своего подтверждения, то есть Учреждением исполнены требования нормативных правовых актов, нарушение которых поставлено в вину административным органом. 

Выводы в постановлении являются следствием неправильного толкования норм закона.

В соответствии с понятием административного правонарушения в ч. 1 ст. 2.1 Кодекса РФ об АП им признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно п. 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утв. Постановлением Правительства РФ от 15.07.2013 № 594, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования и науки.

В силу п. 40 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее- Закона о лицензировании) образовательная деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой частными образовательными организациями, находящимися на территории инновационного центра «Сколково»); подлежит лицензированию. 

Аналогичную норму содержит Федеральный закон от 29.12. 2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Закон об образовании). Так, согласно части 1 и 4 статьи 91 образовательная деятельность подлежит лицензированию в соответствии с законодательством РФ о лицензировании отдельных видов деятельности с учетом особенностей, установленных настоящей статьей. Лицензия на осуществление образовательной деятельности имеет приложение, являющееся ее неотъемлемой частью. В приложении к лицензии указываются сведения о видах образования, об уровнях образования (для профессионального образования также сведения о профессиях, специальностях, направлениях подготовки и присваиваемой по соответствующим профессиям, специальностям и направлениям подготовки квалификации), о подвидах дополнительного образования, а также адреса мест осуществления образовательной деятельности, за исключением мест образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам, основным программам профессионального обучения.

Порядок лицензирования образовательной деятельности, осуществляемой образовательными организациями, организациями, осуществляющими обучение, а также индивидуальными предпринимателями, за исключением индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность непосредственно, установлен Положением о лицензировании образовательной деятельности, утв. Постановлением Правительства РФ от 28.10.2013 № 966 (далее - Положение № 966).

К грубым нарушениям лицензионных требований и условий относятся нарушения, повлекшие за собой последствия, установленные ч.11 ст.19 Закона о лицензировании, в том числе, нарушение лицензионных требований и условий, предусмотренных подпунктами "а" - "д", "ж" - "к" пункта 6 и подпунктами "б", "д", "е" пункта 7 настоящего Положения.

Подпунктом «а» п.6 Положения № 966 установлено, что одним из лицензионных требований к лицензиату является наличие на праве собственности или ином законном основании зданий, строений, сооружений, помещений и территорий, необходимых для осуществления образовательной деятельности по заявленным к лицензированию образовательным программам.

Как усматривается из материалов дела между филиалом Учреждения в г. Губкинский и МБОУ «СОШ №7» 01.06.2016 заключен договор безвозмездного пользования № 1 предметом, которого явилось предоставление филиалу спортзала по адресу: 

<

...>, здание МБОУ «СОШ № 7» для использования по прямому назначению (л.35-38).

Согласно протоколу об административном правонарушении от 26.12. 2016 одним из нарушений обязательных требований предъявляемых к лицензиату, является то, что в лицензии на право ведения образовательной деятельности отсутствует адрес объекта физической культуры и спорта по выше указанному адресу и не проведена экспертная оценка последствий заключения договора аренды на объект недвижимости (спортзал) для обеспечения образования, воспитания, развития, социальной защиты и социального обслуживания (л.32-34). 

В соответствии с ч.1 ст. 2 Закона об образовании, образованием признается единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов, в свою очередь воспитание - деятельность, направленная на развитие личности, создание условий для самоопределения и социализации обучающегося на основе социокультурных, духовно-нравственных ценностей и принятых в обществе правил и норм поведения в интересах человека, семьи, общества и государства.

Часть 4 ст. 13 Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» предусматривает, что если государственная или муниципальная организация, образующая социальную инфраструктуру для детей, сдает в аренду закрепленные за ней объекты собственности, заключению договора об аренде должна предшествовать проводимая учредителем в порядке, установленном пунктом 2 настоящей статьи, оценка последствий заключения такого договора для обеспечения жизнедеятельности, образования, развития, отдыха и оздоровления детей, оказания им медицинской помощи, профилактики заболеваний у детей, их социальной защиты и социального обслуживания. Договор аренды не может заключаться, если в результате проведенной оценки последствий его заключения установлена возможность ухудшения указанных условий.

В силу требований Гражданского кодекса РФ названный выше договор безвозмездного пользования от 01.06. 2016 регулируется главой 36 ГК РФ. 

Статья 689 (пункты 1 и 2) ГК РФ указывают на то, что по договору безвозмездного пользования (договору ссуды) одна сторона (ссудодатель) обязуется передать или передает вещь в безвозмездное временное пользование другой стороне (ссудополучателю), а последняя обязуется вернуть ту же вещь в том состоянии, в каком она ее получила, с учетом нормального износа или в состоянии, обусловленном договором.

К договору безвозмездного пользования соответственно применяются правила, предусмотренные статьей 607, пунктом 1 и абзацем первым пункта 2 статьи 610, пунктами 1 и 3 статьи 615, пунктом 2 статьи 621, пунктами 1 и 3 статьи 623 настоящего Кодекса.

Названные выше нормы в п.2 ст. 689 ГК РФ отнесены к главе 34 ГК РФ «Аренда», регулируют правоотношения сторон по аренде имущества, в связи с чем доводы Учреждения об отсутствии нарушения по формальному признаку (отсутствие договора аренды) нельзя признать обоснованными. 

Проведение филиалом Учреждения воспитательных, культурных и досуговых мероприятий в спортзале, является одной из задач и целей общественных отношений, возникающих в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование, что регулируется Законом об образовании.

В силу ч. 7 ст. 18 Закона о лицензировании при намерении лицензиата осуществлять лицензируемый вид деятельности по адресу места его осуществления, не указанному в лицензии, в заявлении о переоформлении лицензии указываются этот адрес и сведения, подтверждающие соответствие лицензиата лицензионным требованиям при осуществлении лицензируемого вида деятельности по этому адресу.

В соответствии с п.15 Положения № 966, при намерении лицензиата осуществлять лицензируемую деятельность по адресу места ее осуществления, не указанному в лицензии, за исключением случая, предусмотренного пунктом 16 настоящего Положения, в заявлении о переоформлении лицензии указывается этот адрес, а также представляет в лицензирующий орган документы, перечисленные в подпунктах «а»-«и» п.15 Положения копии документов и сведения.

Исходя из приведенных правовых норм, лицензируемая деятельность может осуществляться только по тем адресам, которые указаны в лицензии в качестве мест осуществления соответствующего вида деятельности.

В этой связи, выводы судьи о том, что помещение спортзала филиалом Учреждения использовалось для проведения внеучебной работы, не включение данного помещения в лицензию не является нарушением законодательства об образовании, противоречат названным нормам, поскольку системный анализ положений статей 2 и 41 Закона об образовании, пункта 6 Положения № 966 свидетельствует о том, что охрана здоровья обучающихся входит в лицензионные требования к лицензиату при осуществлении образовательной деятельности, а занятия в спортзале входят в единый процесс воспитания и обучения. 

Согласно подпункту "д" пункта 6 Положения № 966 одним из лицензионных требований к лицензиату при осуществлении образовательной деятельности является наличие в штате лицензиата или привлечение им на ином законном основании педагогических работников, имеющих профессиональное образование, обладающих соответствующей квалификацией, имеющих стаж работы, необходимый для осуществления образовательной деятельности по реализуемым образовательным программам, и соответствующих требованиям ст. 46 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», а также требованиям федеральных государственных образовательных стандартов, федеральным государственным требованиям и (или) образовательным стандартам.

В силу статьи 46 Закона об образовании право на занятие педагогической деятельностью имеют лица, имеющие среднее профессиональное или высшее образование и отвечающие квалификационным требованиям, указанным в квалификационных справочниках, и (или) профессиональным стандартам.

Подпункт «к» п. 6 Положения № 966 предусматривает, что у лицензиата при осуществлении образовательной деятельности является наличие в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по реализации образовательных программ высшего образования и дополнительных профессиональных программ, научных работников в соответствии со ст. 50 Закона об образовании.

В соответствии с ч. 1 ст. 50 Закона об образовании в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по реализации образовательных программ высшего образования и дополнительных профессиональных программ, предусматриваются должности педагогических работников и научных работников, которые относятся к научно-педагогическим работникам. Педагогические работники относятся к профессорско-преподавательскому составу указанных организаций.

Обязанностями научных работников образовательной организации наряду с обязанностями, предусмотренными законодательством о науке и государственной научно-технической политике является формирование у обучающихся профессиональных качеств по избранным профессиям, специальности или направлению подготовки; развитие у обучающихся самостоятельности, инициативы, творческих способностей (ч.3 ст. 50 Закона об образовании).

В числе образовательных программ, предусмотренных лицензией у филиала Учреждения указаны программы бакалавриата по профессиям «Прикладная информатика», «Нефтегазовое дело», «Экономика», «Менеджмент» (л.32-34).

Из протокола об административном правонарушении следует, что в филиале доля штатных научно-педагогических работников составляет 11,3 % при нормативе не менее 50 % в нарушение п.п. 7.1.6 п. 7.1 ФГОС ВО по направлениям подготовки 38.03.01 «Экономика», утв. приказом Минобрнауки России от 12.11.2015 № 1327, 38.08.02 «Менеджмент», утвержденного приказом ФИО2 России от 12.01.2016 № 7 (в приведенных к целочисленным значениям ставок), а также отсутствуют научные работники.

При рассмотрении дела судья сделал правильный вывод о том, что штатными научно-педагогическими работниками филиала считаются и основные (штатные) педагогические и научные работники головного ВУЗа (Учреждения), ведущие в филиале педагогическую и научную работы. 

Вместе с тем, согласно экспертному заключению от 05.12.2016 у филиала отсутствуют педагогические работники в соответствии с требованиями ФГОС ВО по направлению подготовки 09.03.03 «Прикладная информатика» (уровень бакалавр), утв. приказом Минобразования и науки России от 12.03.2015 № 207, ФГОС ВО по направлению подготовки 080100 «Экономика» (квалификация (степень) «бакалавр»), утв. Минобразовании и науки России от 12.11.2015 № 1327 (в филиале работает один штатный работник, что составляет 11,3 % при нормативе не менее 50 % (л.174-177).

На то же обстоятельство указывает штатное расписание филиала, трудовой договор от 02.05.2010 № 52/1 (л. 39-40, 45-46).

У лицензиата имеются как педагогические, так и научные работники, однако Учреждением доказательства тому, что в филиале для осуществления педагогической и научной деятельности в целях реализации образовательных программ высшего образования привлекались работники Учреждения, в том числе основные (штатные) педагогические и научные работники головного ВУЗа представлены не были, судьёй при рассмотрении дела это обстоятельство не выяснялось, вывод судьи об отсутствии вмененного нарушения не подтверждён доказательствами. 

В силу ст. 24.1 Кодекса РФ об АП задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное выяснение обстоятельств каждого дела.

В указанных обстоятельствах названные задачи производства по делам об административных правонарушениях нельзя признать выполненными, что является существенным нарушением процессуальных требований и это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело - основание к отмене постановления в соответствии с требованием пункта 4 ч. 1 ст. 30.7 Кодекса РФ об АП.

Вместе с тем, дело не подлежит направлению судье на новое рассмотрение, как поставлен вопрос в жалобе. 

В соответствии с п.6 ч.1 ст.24.5Кодекса РФ об АП производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению в случае истечения установленных сроков давности привлечения к административной ответственности.

Согласно п.1 ст. 4.5 постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения.

Истечение установленного законом срока привлечения лица к административной ответственности является безусловным основанием для отмены постановления и прекращения производства по делу (п.3 ч.1 ст. 30.7). 

Применительно к рассматриваемому делу давностный срок привлечения Учреждения к административной ответственности начал течение со дня составления акта проверки юридического лица - фиксации административным органом правонарушения, на основании которого был составлен протокол об административном правонарушении, то есть с 05.12. 2016, истечение давностного срока приходится на дату- 06.03. 2016.

Выводы о виновности привлечённого к административной ответственности лица за пределами давностного срока не допустимы. 

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 16.06.2009 №9-П, положение п.6 ч.1 ст.24.5 Кодекса РФ об АП, предполагая прекращение производства по делу об административном правонарушении в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности, не допускает необоснованного ухудшения правового положения лица и не может рассматриваться как противоречащее целям защиты его прав и свобод.

Учитывая изложенное, постановление судьи подлежит отмене, производство по делу прекращению.

На основании изложенного, руководствуясь п. 4 ч. 1 ст. 30.7 Кодекса РФ об АП, 

решил:

постановление судьи Губкинского районного суда Ямало-Ненецкого АО от 3 февраля 2017 г. по делу об административном правонарушении по части 3 статьи 19.20 Кодекса РФ об АП в отношении юридического лица - Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Удмуртский государственный университет» отменить, производство по делу прекратить на основании пункта 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса РФ об АП - в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности; жалобу удовлетворить частично. 

Судья Домрачев И.Г.