г. Волгоград Дело № 3а-307/2020

ВОЛГОГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

Волгоградский областной суд

в составе судьи Кубасова И. Г., 

при секретаре Якименко Е.Б.,

с участием прокурора Скуратовой И.А.,

рассмотрев 28 мая 2020 года в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующим подпункта 17.4 постановления Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179 (в редакции постановления Губернатора Волгоградской области от 12 апреля 2020 г. № 257) «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», по административному исковому заявлению ФИО2 о признании недействующим подпункта 17.4 постановления Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179 (в редакции постановления Губернатора Волгоградской области от 11 мая 2020 г. № 301) «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», 

у с т а н о в и л :

в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 02 марта 2020 г. № 5 «О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)», Законом Волгоградской области от 21 ноября 2008 г. № 1779-ОД «О защите населения и территории Волгоградской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», постановлением Губернатора Волгоградской области от 08 октября 2012 г. № 958 «О территориальной подсистеме Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», в связи с заявлением 11 марта 2020 г. генерального директора Всемирной организации здравоохранения, расценивающего распространение болезни, вызванной коронавирусом нового типа (2019-nCoV), как пандемию, а также решением оперативного штаба по реализации мер по предупреждению возникновения и распространения новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV, в Волгоградской области от 14 марта 2020 г. № 3, в целях минимизации последствий от возможных чрезвычайных ситуаций, а также принятия дополнительных мер по защите населения и территорий Волгоградской области от чрезвычайных ситуаций, Губернатором Волгоградской области 15 марта 2020 г. принято постановление № 179 «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

Нормативный правовой акт размещен 16 марта 2020 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, опубликован 27 марта 2020 г. в издании «Волгоградская правда» № 35 и в соответствии с пунктом 8 постановления вступил в силу с 15 марта 2020 г.

В названный нормативный правовой акт постановлениями Губернатора Волгоградской области неоднократно вносились изменения.

В настоящий момент постановление действует в редакции постановления Губернатора Волгоградской обл. от 11 мая 2020 г. № 301 «О внесении изменения в постановление Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179 «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

Подпунктом 17.4 постановления в действующей редакции запрещено с 00 ч 00 мин. 01 апреля 2020 г. по 23 ч 59 мин. 31 мая 2020 г. покидать места проживания (пребывания), за исключением:

случаев обращения за экстренной (неотложной) медицинской помощью или наличия прямой угрозы жизни и здоровью;

случаев следования к ближайшему месту приобретения товаров, работ, услуг, реализация которых не ограничена в соответствии с настоящим постановлением;

случаев следования на личном транспорте (легковом автомобиле, мотоцикле) или легковом такси от места жительства (пребывания) к загородным жилым строениям, жилым, дачным, садовым домам и обратно;

случаев выгула домашних животных на расстоянии, не превышающем 100 метров от места проживания (пребывания);

случаев выноса отходов до ближайшего места накопления отходов;

случаев следования к нетрудоспособным родственникам с целью ухода и оказания им помощи, доставки лекарственных средств, продуктов питания, предметов первой необходимости;

случаев следования к месту (от места) осуществления деятельности (работы), которая приостановлена в соответствии с настоящим постановлением, в целях обеспечения установленных законодательством обязанностей работодателя, в том числе направленных на своевременное оформление трудовых отношений и выплату заработной платы, осуществление расчетов по налогам и сборам, обеспечение сохранности имущества, антитеррористической защищенности, промышленной, транспортной безопасности, устранения (предотвращения) аварийных ситуаций;

случаев следования самозанятых граждан к месту (от места) осуществления деятельности (работы), которая не приостановлена в соответствии с настоящим постановлением, а также передвижения самозанятых граждан по территории Волгоградской области, если такое передвижение непосредственно связано с осуществляемой ими деятельностью (работой), которая не приостановлена в соответствии с настоящим постановлением;

случаев проведения с 06 ч 00 мин. до 10 ч 00 мин. и с 18 ч 00 мин. до 21 ч 00 мин. индивидуальных занятий физической культурой и спортом на свежем воздухе (включая велопрогулки) без использования уличного спортивного оборудования (уличных тренажеров, турников, иного оборудования) при условии соблюдения социального дистанцирования;

случаев совершения прогулок с детьми, а также прогулок с совместно проживающими лицами с соблюдением дистанции до других граждан не менее 1,5 метра;

случаев следования к месту участия в процессуальных действиях, производимых в установленном Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации порядке (при наличии повестки, вызова органа следствия, дознания), при условии использования средств индивидуальной защиты органов дыхания (масок, респираторов, повязок или иных изделий, их заменяющих) и рук (перчаток) при нахождении в зданиях (помещениях) государственных органов или при осуществлении указанных процессуальных действий, а также следования обратно к месту проживания (пребывания);

случаев следования донора к центру крови (станции, отделению переливания крови) в целях сдачи крови и (или) ее компонентов и обратно к месту проживания (пребывания);

случаев следования к месту (от места) осуществления деятельности (работы), которая не приостановлена в соответствии с настоящим постановлением;

случаев осуществления деятельности (работы), связанной с передвижением по территории Волгоградской области, если такое передвижение непосредственно связано с осуществлением деятельности (работы), которая не приостановлена в соответствии с настоящим постановлением (в том числе с оказанием транспортных услуг и услуг доставки);

случаев следования в суд, а также в уполномоченный на рассмотрение дел об административных правонарушениях государственный орган, орган местного самоуправления или к уполномоченному на рассмотрение дел об административных правонарушениях должностному лицу по находящемуся в их производстве делу [при наличии повестки (извещения, определения) суда, государственного органа, органа местного самоуправления (должностного лица), уполномоченного на рассмотрение дел об административных правонарушениях] при условии использования средств индивидуальной защиты органов дыхания (масок, респираторов, повязок или иных изделий, их заменяющих) и рук (перчаток) при нахождении в зданиях (помещениях) государственных органов, в том числе судов общей юрисдикции, арбитражных судов, мировых судов и их аппаратов, органов местного самоуправления, а также следования обратно к месту проживания (пребывания).

Приведённым подпунктом постановления установлено, что ограничения, установленные настоящим подпунктом, не распространяются:

на работников государственных органов, в том числе судов общей юрисдикции, арбитражных судов, мировых судов и их аппаратов, прокуратуры, правоохранительных органов, работников органов местного самоуправления, Центрального банка Российской Федерации, адвокатов, нотариусов, военнослужащих, народных дружинников и членов казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, на период их участия в охране общественного порядка;

на случаи оказания медицинской помощи, волонтерскую деятельность, связанную с оказанием помощи гражданам в связи с распространением новой коронавирусной инфекции COVID-19 в Волгоградской области, деятельность правоохранительных органов, органов по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям и подведомственных им организаций, органов по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, иных органов в части действий, непосредственно направленных на защиту жизни, здоровья и иных прав и свобод граждан, в том числе противодействие преступности, охрану общественного порядка, собственности и обеспечение общественной безопасности.

Кроме того, определено, что Правила передвижения граждан по территории Волгоградской области в период действия ограничительных мер, предусмотренных настоящим подпунктом, устанавливаются постановлением Губернатора Волгоградской области и являются обязательными для исполнения гражданами и организациями.

В соответствии с подпунктом 17.4 постановления Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179 «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», действовавшего в редакции Постановления Губернатора Волгоградской области от 12 апреля 2020 г. № 257 «О внесении изменения в постановление Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179 «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», запрещено с 00 ч 00 мин. 01 апреля 2020 г. по 23 ч 59 мин. 30 апреля 2020 г. покидать места проживания (пребывания), за исключением:

случаев обращения за экстренной (неотложной) медицинской помощью или наличия прямой угрозы жизни и здоровью;

случаев следования к ближайшему месту приобретения товаров, работ, услуг, реализация которых не ограничена в соответствии с настоящим постановлением;

случаев следования на личном транспорте (легковом автомобиле, мотоцикле) или легковом такси от места жительства (пребывания) к загородным жилым строениям, жилым, дачным, садовым домам и обратно;

случаев выгула домашних животных на расстоянии, не превышающем 100 метров от места проживания (пребывания);

случаев выноса отходов до ближайшего места накопления отходов;

случаев следования к месту (от места) осуществления деятельности (в том числе работы), которая приостановлена в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 02 апреля 2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» (далее именуется - Указ № 239) и настоящим постановлением, в целях обеспечения установленных законодательством обязанностей работодателя, в том числе направленных на своевременное оформление трудовых отношений и выплату заработной платы, осуществление расчетов по налогам и сборам, обеспечение сохранности имущества, антитеррористической защищенности, промышленной, транспортной безопасности, устранения (предотвращения) аварийных ситуаций;

случаев следования к месту (от места) осуществления деятельности (в том числе работы), которая не приостановлена в соответствии с Указом № 239 и настоящим постановлением;

случаев осуществления деятельности, связанной с передвижением по территории Волгоградской области, если такое передвижение непосредственно связано с осуществлением деятельности, которая не приостановлена в соответствии с Указом № 239 и настоящим постановлением (в том числе с оказанием транспортных услуг и услуг доставки).

Ограничения, установленные настоящим подпунктом, не распространяются:

на работников государственных органов, в том числе судов общей юрисдикции, арбитражных судов, мировых судов и их аппаратов, прокуратуры, правоохранительных органов, работников органов местного самоуправления, Центрального банка Российской Федерации, адвокатов, нотариусов, военнослужащих, народных дружинников и членов казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, на период их участия в охране общественного порядка;

на случаи оказания медицинской помощи, деятельность правоохранительных органов, органов по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям и подведомственных им организаций, органов по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, иных органов в части действий, непосредственно направленных на защиту жизни, здоровья и иных прав и свобод граждан, в том числе противодействие преступности, охрану общественного порядка, собственности и обеспечение общественной безопасности.

Правила передвижения граждан по территории Волгоградской области в период действия ограничительных мер, предусмотренных настоящим пунктом, устанавливаются постановлением Губернатора Волгоградской области и являются обязательными для исполнения гражданами и организациями.

ФИО1 (далее также административный истец) обратился в Волгоградский областной суд с административным исковым заявлением, уточнённым в ходе рассмотрения дела, о признании недействующем со дня принятия подпункта 17.4 постановления Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179 «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», действовавшего в редакции постановления Губернатора Волгоградской области от 12 апреля 2020 г. № 257 до внесения в него изменений постановлением Губернатора Волгоградской области от 17 апреля 2020 г. № 272 «О внесении изменения в постановление Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179 «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

В обоснование заявленного требования ФИО1 указано, что оспариваемым в части нормативным правовым актом установлены ограничения, препятствующие его свободному перемещению по территории города Волгограда, в том числе для целей укрепления состояния здоровья и утренних пробежек, поездок на рыбалку, прогулок в границах города.

Административный истец полагал, что оспариваемый им акт не соответствует положениям статьи 1 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», в соответствии с которой ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона.

Нормы федерального законодательства, которые позволяли бы Губернатору Волгоградской области принимать в условиях режима повышенной готовности нормативные правовые акты, ограничивающие права граждан на передвижение в границах населённого пункта, где они проживают, по его мнению, отсутствуют.

При этом административный ответчик до настоящего времени вопреки требованиям статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» не ограничил доступ физических лиц и транспорта на территорию города Волгограда.

ФИО1 приведены доводы о том, что ссылка в оспариваемом им постановлении Губернатора Волгоградской области на Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 18 марта 2020 г. № 7 «Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019», как на основание введения указанных выше ограничений, является несостоятельной.

Так, пункт 1.1 Постановления № 7 от 18 марта 2020 г. предписывает высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) обеспечить изоляцию всех лиц, прибывающих на территорию Российской Федерации, продолжительностью 14 календарных дней со дня их прибытия. Вместе с тем такое положение исключено Губернатором Волгоградской области из текста оспариваемого нормативного правового акта, что, по мнению административного истца, свидетельствует о незаконном включении в него положений, ограничивающих свободу передвижения.

Требования истца также основаны ссылкой на нарушение равенства граждан, гарантированное статьёй 19 Конституции Российской Федерации, поскольку из текста постановления следует, что оно не распространяется на работников государственных органов, в том числе судов общей юрисдикции, арбитражных судов, мировых судов и их аппаратов, прокуратуры, правоохранительных органов, работников органов местного самоуправления, Центрального банка Российской Федерации, адвокатов, нотариусов, военнослужащих, народных дружинников и членов казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, на период их участия в охране общественного порядка.

При таких обстоятельствах административный истец ФИО1 просил признать недействующим подпункт 17.4 постановления Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179 «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», действовавший в редакции постановления Губернатора Волгоградской области от 12 апреля 2020 г. № 257 «О внесении изменения в постановление Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179 «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» в период с 13 апреля 2020 года до 17 апреля 2020 года. 

ФИО2 обратился в Волгоградский областной суд с административным исковым заявлением, уточнённым в ходе рассмотрения дела, о признании недействующим постановления Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179 (в редакции постановления Губернатора Волгоградской области от 11 мая 2020 г. № 301) «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

В обоснование заявленных требований указал, что согласно статье 1 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения допускается только на основании закона.

Вместе с тем оспариваемое административным истцом постановление Губернатора Волгоградской области законом не является.

Как следует из пункта «б» статьи 3 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии, относятся к обстоятельствам введения чрезвычайного положения.

В силу части 1 статьи 56 Конституции Российской Федерации в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов срока их действия.

Пунктом «б» статьи 11 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» определено, что ограничения на свободу передвижения на территории, на которой введено чрезвычайное положение, устанавливается Указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения.

При этом, полномочие органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности, предусмотренное подпунктом «у» пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», не может рассматриваться как полномочие ограничивать конституционное право граждан на свободу передвижения, поскольку в силу подпункта «д» пункта 10 статьи 4.1 указанного Закона при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации осуществление мер, обусловленных развитием чрезвычайной ситуации, не может ограничивать права и свободы человека и гражданина. 

Иных порядка и условий применения мер и временных ограничений по установлению ограничений свободы передвижения граждан при возникновении или угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций, в том числе эпидемий, законодательство не предусматривает.

Кроме того, частью 6 статьи 30 Закона Волгоградской области от 9 декабря 2014 г. № 169-ОД «О нормативных правовых актах Волгоградской области» нормативные правовые акты Волгоградской области по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ране чем через 10 дней после их официального опубликования. 

Те же правила установлены и пунктом 5 статьи 8 Федерального закона от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Порядок вступления в силу редакций постановления № 179 противоречит указанным нормам. Таким образом, по мнению административного истца ФИО2, оспариваемое им постановление Губернатора Волгоградской области не соответствует действующему законодательству, в том числе, и по порядку вступления в силу нормативного правового акта.

Определением суда от

дело № 3а-307/2020

г. административное

15 мая 2020

 по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующим подпункта 17.4 постановления Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179 (ред. от 17 апреля 2020 г.) «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» объединено в одно производство с административным делом №3а-308/2020 по административному исковому заявлению ФИО2 о признании недействующим подпункта 17.4 постановления Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179 (ред. от 17 апреля 2020 г.) «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

Делу присвоен единый учетный номер № 3а-307/2020.

В судебном заседании административный истец ФИО1 заявленные требования поддержал в полном объёме по основаниям, приведённым в административном исковом заявлении. Просил суд признать недействующим подпункт 17.4 постановления Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179 «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» в недействующей редакции постановления Губернатора Волгоградской области от 12 апреля 2020 г. № 257 «О внесении изменения в постановление Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179 «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»

Административный истец ФИО2 в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом и своевременно. Направил в суд ходатайство с просьбой о рассмотрении дела в своё отсутствие, просил суд признать недействующим постановление Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179 «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», действующее в редакции постановления Губернатора Волгоградской области от 11 мая 2020 г. № 301 «О внесении изменения в постановление Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179 «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», по мотиву нарушения порядка вступления в силу нормативного правового акта.

В отношении требований о признании недействующими отдельных положений оспариваемого нормативного правового акта в части запрета гражданам покидать места проживания (пребывания) дополнительных доводов не привёл. Вместе с тем суд учитывает, что доводы административного истца ФИО2, изложенные в обоснование заявленных требований, приведены в административном исковом заявлении (л.д.157-161, 162-167). 

Представитель административного ответчика Губернатора Волгоградской области ФИО3, действующий на основании доверенности, заявленные требования не признал и просил суд отказать в их удовлетворении в полном объёме, пояснив, что оспариваемый административными истцами нормативный правовой акт принят Губернатором Волгоградской области в пределах его компетенции, законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречит.

Выслушав объяснения сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего требования административных истцов необоснованными и не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему выводу.

В соответствии с частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нормативный правовой акт (или его часть), не соответствующий иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признается судом недействующим полностью или в части со дня его принятия или иной определенной судом даты.

С учётом положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для правильного разрешения настоящего спора об оспаривании нормативного правового акта юридически значимыми обстоятельствами являются:

- соблюдение порядка принятия нормативного правового акта, в частности требования, устанавливающие полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

- соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с положениями статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г., с изменениями от 13 мая 2004 г.) каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

В статье 2 Протокола №4 «Об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней», (подписан в г. Страсбурге 16 сентября 1963 г.), закреплено:

- каждый, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора местожительства (пункт 1);

- пользование этими правами не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц (пункт 3);

- права, признанные в пункте 1, могут также, в определённых районах, подлежать ограничениям, вводимым в соответствии с законом и обоснованным общественными интересами в демократическом обществе (пункт 4).

Согласно статье 23 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени.

Согласно статье 24 (часть 1) Конституции Российской Федерации сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются.

Согласно статье 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

При этом положения статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации предусматривают, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Согласно части 3 статьи 56 Конституции Российской Федерации не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46 - 54 Конституции Российской Федерации.

Из приведенных предписаний Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи с положениями Конвенции о защите прав человека и основных свобод следует, что:

- не подлежат ограничению право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (часть 1 статья 23 Конституции Российской Федерации); не допускается сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия ( часть 1 статья 24 Конституции Российской Федерации); 

- право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации не является абсолютным, поскольку в соответствии со статьёй 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации оно может быть ограничено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Статьёй 1 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» установлено, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными актами о правах человека каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.

Ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона.

Статья 8 приведённого Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 содержит перечень оснований, в соответствии с которыми право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено. В силу приведённой нормы Закона право граждан Российской Федерации на свободу передвижения в пределах Российской Федерации может быть ограничено, в том числе, на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности. 

В системе правового регулирования Российской Федерации действует Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (ред. от 01 апреля 2020 г.) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ), определяющий общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации (далее - население), всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды (далее - территории) от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации).

Действие названного Закона, как следует из его Преамбулы, распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы (далее - организации) и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Согласно статье 2 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и осуществляется настоящим Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут принимать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций закреплены в статье 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. №68-ФЗ.

При этом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены правом:

принимать в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (подпункт «а» пункта 1 статьи 11); 

принимать решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводить режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункт «м» пункта 1 статьи 11); 

устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом «м» настоящего пункта (подпункт «у» пункта 1 статьи 11, введен Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. № 98-ФЗ);

с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом «а.2» статьи 10 настоящего Федерального закона, устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом «а.1» статьи 10 настоящего Федерального закона (подпункт «ф» пункта 1 статьи 11, введен Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. № 98-ФЗ).

Согласно подпункту «а» пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ при введении режима повышенной готовности руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации, которым является должностное лицо субъекта Российской Федерации, вправе принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.

При этом, согласно статье 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (в редакции Федерального закона от 01 апреля 2020 г. № 98-ФЗ) граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации. 

В силу подпункта «а.2» статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации. Указанные Правила утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 417 (далее - Правила поведения).

Согласно подпунктам «а» и «б» пункта 3 Правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации граждане обязаны:

а) соблюдать общественный порядок, требования законодательства Российской Федерации о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения;

б) выполнять законные требования (указания) руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, представителей экстренных оперативных служб и иных должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации (далее - уполномоченные должностные лица).

В силу подпунктов «в, г» пункта 3 Правил поведения при угрозе возникновения или возникновении чрезвычайной ситуации гражданам запрещается:

осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью (подпункт «в»);

осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни, здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации (подпункт г»).

Давая системную оценку приведённым выше положениям части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, а также содержанию статей 1 и 8 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», суд приходит к выводу, что на отдельных территориях и в населённых пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравления людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности, право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации может быть ограничено. 

При этом, правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляется непосредственно Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». 

Правомочие органов государственной власти субъектов Российской Федерации на принятие законов и иных нормативных правовых актов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, принятие решений об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, введение режима повышенной готовности для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, на установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности прямо закреплено в указанном Федеральном законе. 

Кроме того, подпунктом «а» пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» установлено, что при введении режима повышенной готовности руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации, которым является должностное лицо субъекта Российской Федерации, вправе принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе, ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации. 

В силу статьи 19 указанного Федерального закона граждане Российской Федерации обязаны соблюдать, в том числе, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности. 

Согласно подпункту «а.2» статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ, подпункту «б» пункта 3 Правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2020 г. № 417, граждане обязаны выполнять законные требования (указания) руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, представителей экстренных оперативных служб и иных должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации.

С учётом содержания части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации и статей 1 и 8 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», статей 1 и 2, подпункта «а» пункта 10 статьи 4.1, подпункта «а.2» статьи 10, подпунктов «а», «м», «у», «ф» пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено: 1) принятие нормативных правовых актов в области защиты населения, в том числе, актов, связанных с ограничением права граждан на свободу передвижения в пределах территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации; 2) установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности. 

При таких обстоятельствах ссылку административного истца ФИО1 на несоответствие оспариваемого в части нормативного правового акта Правилам поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2020 г. № 417, суд находит несостоятельной и полагает, что подпункт 17.4 постановления Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179 «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» в противоречие с названными Правилами не входит. 

Доводы административных истцов о несоответствии оспариваемой ими части постановления Губернатора Волгоградской области положениям статьи 1 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» являются несостоятельными и связаны с неправильным толкованием действующего федерального законодательства. 

Часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, как и статьи 1 и 8 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» по вопросам, связанным с возможным ограничением прав граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, действительно содержат ссылку на закон Российской Федерации. 

Таким регулирующим правовые отношения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций законом является Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». 

При этом, названный Федеральный закон содержит правовые нормы, определяющие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации: 1) по принятию законов и иных нормативных правовых актов в области защиты населения, в том числе, направленных на ограничение права граждан на свободу передвижения в пределах территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации; 2) по установлению обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности.

Оценивая содержание подпункта «а» пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ, суд исходит из того, что под ограничением доступа людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, следует понимать не только доступ указанных субъектов спорных правоотношений на территорию субъекта Российской Федерации, а также их доступ (перемещение) между муниципальными образованиями в указанном субъекте Российской Федерации и по их территории в случае, если на их территориях существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации. 

При таких обстоятельствах доводы административных истцов об отсутствии у Губернатора Волгоградской области полномочий по установлению приведённых выше ограничений нельзя признать правильными.

При разрешении заявленных административными истцами требований Волгоградский областной суд также принимает во внимание, что в соответствии с подпунктом «в» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации предписано обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в том числе установить особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки. 

В соответствии с подпунктом «б» пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме повышенной готовности при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации.

В силу пункта 7 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ порядок деятельности органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и основные мероприятия, проводимые указанными органами и силами в режиме повседневной деятельности, повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 7 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утверждённого постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794, координационными органами единой системы являются на региональном уровне (в пределах территории субъекта Российской Федерации) - комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности субъектов Российской Федерации.

Комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Волгоградской области образована постановлением Губернатора Волгоградской области от 07 мая 2015 г. № 393 (ред. от 18 мая 2020 г.).

Председателем Комиссии является Губернатор Волгоградской области, который руководит деятельностью Комиссии.

В силу пункта 24 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794, решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации, либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций, для соответствующих органов управления и сил единой системы может устанавливаться, в том числе режим повышенной готовности при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций.

Положения пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривают, что в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 23 Устава Волгоградской области от 24 февраля 2012 г. № 1-ОД (принят Волгоградской областной Думой 14 февраля 2012 г. и действует в редакции от 30 марта 2020 г.) высшим должностным лицом Волгоградской области, возглавляющим высший исполнительный орган государственной власти Волгоградской области, является Губернатор Волгоградской области.

Отношения в сфере защиты населения и территории Волгоградской области от чрезвычайных ситуаций регулируются Законом Волгоградской области от 21 ноября 2008 г. № 1779-ОД (ред. от 05.12.2019) «О защите населения и территории Волгоградской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Частью 1 статьи 3 Закона Волгоградской области от 21 ноября 2008 г. № 1779-ОД Губернатор Волгоградской области наделён правом издавать нормативные правовые акты в сфере защиты населения и территории Волгоградской области от чрезвычайных ситуаций, принимать решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводит режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для органов управления и сил территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В силу пункта 25 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794, решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций о введении для соответствующих органов управления и сил единой системы режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации определяются, в том числе перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по её ликвидации.

Согласно подпункту «б» пункта 28 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794, основными мероприятиями, проводимыми органами управления и силами единой системы, в режиме повышенной готовности являются, в том числе, принятие оперативных мер по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, снижению размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, а также повышению устойчивости и безопасности функционирования организаций в чрезвычайных ситуациях.

Статьёй 12 Устава Волгоградской области от 24 февраля 2012 г. № 1-ОД установлено, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Волгоградская область обладает всей полнотой государственной власти.

Согласно части 2 статьи 23 Устава Волгоградской области Губернатор Волгоградской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава и законов Волгоградской области издает постановления и распоряжения.

Частью 4 статьи 4 Устава Волгоградской области установлено, что Устав Волгоградской области, законы Волгоградской области и иные нормативные правовые акты Волгоградской области, принятые в пределах её полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории Волгоградской области органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.

Таким образом, с учётом приведённых норм федерального и регионального действующего законодательства к полномочиям Губернатора Волгоградской области, как высшего должностного лица Волгоградской области, возглавляющего высший исполнительный орган государственной власти Волгоградской области, отнесено: введение режима повышенной готовности; принятие нормативных правовых актов в области защиты населения; принятие решений, определяющих основные направления политики и организации защиты населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций; принятие оперативных мер по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных ситуаций; определение перечня мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по её ликвидации; установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности; принятие дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации. 

При таком положении, Волгоградский областной суд приходит к выводу о том, что Губернатор Волгоградской области обладает достаточными полномочиями и компетенцией для принятия оспариваемого постановления от 15 марта 2020 г. № 179 «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

Процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта не нарушена. Постановления Губернатора Волгоградской области имеют наибольшую юридическую силу среди подзаконных правовых актов, принимаемых (издаваемых) органами исполнительной власти Волгоградской области, поэтому требования к форме и виду оспариваемого нормативного правового акта также соблюдены. 

В соответствии с частью 1 статьи 29 Закона Волгоградской области от 09 декабря 2014 г. № 169-ОД (ред. от 18 июня 2019 г.) «О нормативных правовых актах Волгоградской области» официальным опубликованием нормативного правового акта Волгоградской области считается первая публикация его полного текста в газете «Волгоградская правда» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). 

Оспариваемое постановление Губернатора Волгоградской области размещено на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 16 марта 2020 г. и официально опубликовано в печатном издании «Волгоградская правда» № 35 27 марта 2020 г.

Согласно части 4 статьи 30 Закона Волгоградской области от 09 декабря 2014 г. № 169-ОД (ред. от 18 июня 2019 г.) «О нормативных правовых актах Волгоградской области» нормативные правовые акты Губернатора Волгоградской области, Администрации Волгоградской области вступают в силу со дня их официального опубликования, если в самом нормативном правовом акте не установлен иной порядок вступления в силу.

Законы Волгоградской области и иные нормативные правовые акты Волгоградской области по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования (часть 6 статьи 30).

Оспариваемое постановление Губернатора Волгоградской области содержит положение (пункт 8), согласно которому оно вступило в силу с 15 марта 2020 года.

Постановление Губернатора Волгоградской области от 12 апреля 2020 г. № 257 «О внесении изменения в постановление Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179 «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» в соответствии с пунктом 2 вступило в силу со дня официального опубликования. Постановление было размещено на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 13 апреля 2020 г. и в официальном печатном издании «Волгоградская правда» № 47 24 апреля 2020 г.

Постановление Губернатора Волгоградской обл. от 11 мая 2020 г. № 301 «О внесении изменения в постановление Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179 «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» в соответствии с пунктом 2 вступило в силу с 12 мая 2020 г., за исключением отдельных положений, вступивших в силу в иные сроки.

Постановление Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179 «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» затрагивает права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах территории Волгоградской области, но не создаёт нового правового регулирования по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина. Постановление принято с учётом требований действующего федерального и регионального законодательства, регулирующих спорные правоотношения. 

С учётом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемое постановление Губернатора Волгоградской области принято с соблюдением порядка принятия, в частности с соблюдением: требований, устанавливающих полномочия Губернатора Волгоградской области на принятие нормативных правовых актов; требований к форме и виду нормативных правовых актов; процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов; правил введения нормативных правовых актов в действие, и в том числе порядка опубликования и вступления в силу.

Из буквального содержания оспариваемых положений постановления Губернатора Волгоградской области следует, что они приняты в целях защиты населения, охраны здоровья населения от распространения в Волгоградской области новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV). Оспариваемые положения постановления Губернатора области затрагивают права граждан на свободу передвижения в пределах территории Волгоградской области, на которой до настоящего времени существует реальная угроза возникновения чрезвычайной ситуации. 

Так, согласно сведениям из открытых источников информации (Оперштаб Волгоградской области) по состоянию на 28 мая 2020 г. в Волгоградской области 2 581 (+111) зараженных, 16 (+0) погибших, 829 (+48) выздоровевших, 4 942 под наблюдением на дому, 1 714 под наблюдением в больницах.

Не подлежат правовой оценке в рамках абстрактного нормоконтроля доводы административного истца ФИО1 о нецелесообразности и неэффективности мер, принятых оспариваемым постановлением Губернатора Волгоградской области, поскольку с учётом положений части 8 статьи 213 КАС РФ для правильного разрешения спора об оспаривании нормативного правового акта юридически значимыми обстоятельствами являются соблюдение порядка принятия нормативного правового акта и соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Не свидетельствует о несоответствии оспариваемой части постановления Губернатора Волгоградской области законодательству, имеющему большую юридическую силу, включение в постановление Губернатора Волгоградской области №179 положений о нераспространении установленных ограничений на работников государственных органов, в том числе судов общей юрисдикции, арбитражных судов, мировых судов и их аппаратов, прокуратуры, правоохранительных органов, работников органов местного самоуправления, Центрального банка Российской Федерации, адвокатов, нотариусов, военнослужащих, народных дружинников и членов казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, на период их участия в охране общественного порядка с учётом их особого статуса, предполагающего большую ответственность. Кроме того, деятельность указанных лиц в период режима повышенной готовности непосредственно связана с защитой прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц.

С учётом изложенных обстоятельств суд приходит к выводу о том, что в ходе рассмотрения дела не нашли своего подтверждения и являются необоснованными доводы административных истцов относительно несоответствия оспариваемого нормативного правового акта правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с частью 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. 

Согласно статье 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» граждане Российской Федерации обязаны соблюдать, в том числе законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности.

По решению Всемирной организации здравоохранения от 30 января 2020 г. эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой новой коронавирусной инфекции (COVID-2019), присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, 11 марта 2020 года ситуация признана пандемией.

С учётом приведенных норм права, а также наличием реальной угрозы распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Российской Федерации, которая привела к человеческим жертвам и по-прежнему может нанести ущерб здоровью людей, повлечь значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения, оспариваемые положения нормативного правового акта в части, ограничивающей право граждан на свободу передвижения в пределах территории Волгоградской области, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, направлен, прежде всего, на защиту населения, его здоровья и предотвращение массового распространения коронавирусной инфекции (COVID-2019). 

При этом, граждане Российской Федерации обязаны добросовестно осуществлять предоставленные им права и обязанности, не нарушать права и свободы других лиц. 

Разрешая требования административного истца ФИО1 о признании недействующим подпункта 17.4 постановления Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179, действовавшего в редакции постановления Губернатора Волгоградской области от 12 апреля 2020 г. № 257 в период с 13 апреля 2020 г. до 17 апреля 2020 г., суд принимает во внимание, что к моменту представления в суд уточнённого административного искового заявления 20 апреля 2020 г. (л.д.52, 53-56) названная редакция постановления была недействующей.

Вместе с тем суд полагает, что у административного истца ФИО1 сохранилось право на оспаривание нормативного правового акта в недействующей редакции, поскольку названный акт не перестал затрагивать его права, свободы и законные интересы.

Так, одной из задач административного судопроизводства, как это закреплено в пункте 2 статьи 3 КАС РФ, является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 2).

В развитие конституционной гарантии на судебную защиту прав и свобод человека и гражданина часть 1 статьи 4 КАС РФ устанавливает, что каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации допускает возможность прекращения производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, который утратил силу, отменен или изменен, только в случае, если такой акт перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца (пункт 1 части 2 статьи 214, часть 2 статьи 194 КАС РФ).

Между тем, из обстоятельств дела усматривается, что оспариваемое административным истцом положение постановления Губернатора Волгоградской области применялось в его отношении и служило основанием для ограничения его прав на свободу передвижения в оговоренный период времени.

При таких обстоятельствах, прекращение действия редакции постановления Губернатора Волгоградской области при сохранении большей части ограничительных мер, по мнению суда, не является препятствием для оспаривания нормативного правового акта в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и рассмотрения по существу требований о несоответствии подпункта 17.4 постановления Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179, действовавшего в редакции постановления Губернатора Волгоградской области от 12 апреля 2020 г. № 257, федеральному законодательству.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснил, что прекращение действия оспариваемого нормативного правового акта на день подачи административного искового заявления не является основанием для отказа в его принятии, следовательно, и прекращения, если такие нормативные правовые акты продолжают применяться к определенным видам правоотношений (абзац восьмой пункта 19).

Кроме того, суд приходит к выводу о том, что административный истец ФИО2 правом на оспаривание постановления Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179 «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» в действующей редакции постановления Губернатора Волгоградской области от 11 мая 2020 г. № 301 не обладает, поскольку оно, за исключением подпункта 17.4, его прав и законных интересов не затрагивает. 

При таких обстоятельствах, судом 28 мая 2020 г. вынесено определение о прекращении дела в части, административные исковые требования ФИО2 о признании недействующим подпункта 17.4 постановления Губернатора Волгоградской области рассмотрены по существу.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 215-217 КАС РФ, Волгоградский областной суд

р е ш и л :

ФИО1 в удовлетворении заявленных требований о признании недействующим подпункта 17.4 постановления Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179 «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», действовавшего в редакции постановления Губернатора Волгоградской области от 12 апреля 2020 г. № 257 «О внесении изменения в постановление Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179 «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», - отказать.

ФИО2 в удовлетворении заявленных требований о признании недействующим подпункта 17.4 постановления Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179 «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», действующего в редакции постановления Губернатора Волгоградской области от 11 мая 2020 г. № 301 «О внесении изменения в постановление Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179 «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», - отказать.

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в течение 30 дней через Волгоградский областной суд.

Судья: И. Г. Кубасов

Мотивированное решение изготовлено 4 июня 2020 года

Судья: И.Г. Кубасов