Дело № 3а-39/2021

УИД 19OS0000-01-2021-000021-54

Р Е Ш Е Н И Е

именем Российской Федерации 

г. Абакан 26 апреля 2021 г.

Верховный Суд Республики Хакасия в составе:

председательствующего Петровой Т.Л., 

при секретаре Абрамовой С.М., 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению группы граждан об установлении фактов нарушения Главой Республики Хакасия - Председателем Правительства Республики Хакасия законодательства Российской Федерации и (или) законодательства Республики Хакасия,

У С Т А Н О В И Л:

ФИО1, как председатель и член группы граждан Российской Федерации в количестве не менее 100 человек, проживающих на территории Республики Хакасия и обладающих активным избирательным правом на выборах Главы Республики Хакасия, обратился в Верховный Суд Республики Хакасия с административным исковым заявлением о признании установленными фактов нарушения Главой Республики Хакасия - Председателем Правительства Республики Хакасия ФИО2 законодательства Российской Федерации, выразившихся в заключении служебного контракта с ФИО3 на замещение должности Министра спорта Республики Хакасия в нарушение ограничения о предельном возрасте пребывания на гражданской службе и не расторжении служебного контракта в течение длительного времени.

Требования мотивированы тем, что нахождение на государственной должности субъекта Российской Федерации представляет собой гражданскую службу, и в отношении лиц, замещающих государственные должности Республики Хакасия, действуют ограничения, установленные Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Статьей 25.1 названного Федерального закона установлен предельный возраст пребывания на гражданской службе - 65 лет; и это ограничение действует в отношении пребывания на государственной службе в целом, включая замещение государственных должностей. Учитывая, что замещение должности Министра спорта Республики Хакасия является прохождением государственной службы, то предельный возраст пребывания в должности Министра спорта Республики Хакасия составляет 65 лет. Заключение служебного контракта на замещение государственной должности Республики Хакасия возможно лишь с лицом, не достигшим 65 лет. При достижении 65 лет контракт может быть продлен до 70 лет. Однако заключение служебного контракта на замещение государственной должности Республики Хакасия после 65 лет не допускается. 

Поскольку служебный контракт с ФИО3 на замещение государственной должности Республики Хакасия был заключен с нарушением обязательных требований законодательства, он должен был быть незамедлительно прекращен, однако ФИО3 занимал должность Министра спорта Республики Хакасия в течение полутора лет.

В действующем законодательстве отсутствует требование о подтверждении существенных последствий в результате нарушения закона высшим должностным лицом при обращении группы граждан в суд с заявлением о признании факта нарушения законодательства главой региона. Отзыв высшего должностного лица является не привлечением его к ответственности, а оценкой его деятельности избирателями. 

Срок обращения в суд не пропущен ввиду отсутствия правовой базы и методики для определения даты, когда группе граждан стало известно о каком-либо событии.

Определением от 6 апреля 2021 г. к участию в деле в качестве административного ответчика привлечено Правительство Республики Хакасия. 

В судебном заседании председатель и член группы граждан ФИО1 на заявленных требованиях настаивал, приводя в обоснование доводы, изложенные в административном исковом заявлении и дополнениях к нему.

Представитель административного ответчика Главы Республики Хакасия- Председателя Правительства Республики Хакасия ФИО2 - ФИО10 возражал против заявленных требований, пояснив, что федеральным законодательством не предусмотрено, что лица, замещающие государственные должности, относятся к государственным гражданским служащим, следовательно, на них не распространяются ограничения, перечисленные в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В общем виде ограничения для лиц, замещающих государственные должности Республики Хакасия, сформулированы в статье 9 Закона Республики Хакасия «О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия», статье 10 Закона Республики Хакасия «О Правительстве Республики Хакасия»; статье 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции». То есть, для лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, установлены специальные ограничения как федеральным, так и региональным законодательством, в связи с чем применять к ним по аналогии положения статьи 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» недопустимо.

Учитывая разный статус лиц, замещающих государственные должности Республики Хакасия, и государственных гражданских служащих Республики Хакасия, для первых действуют иные основания для увольнения.

Поскольку лица, замещающие государственные должности, и государственные гражданские служащие имеют разный правовой статус, на них не распространяется норма о предельном возрасте пребывания на государственной гражданской службе. Частью 1 статьи 8 Закона Республики «О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия» на лиц, замещающих государственные должности Республики Хакасия распространены запреты, установленные Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» для гражданских служащих, однако норма федерального закона о предельном возрасте пребывания на государственной гражданской службе к запретам не относится.

Федеральное законодательство предусматривает возможность отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не за сам факт нарушения законодательства, а за существенные последствия нарушения конституционной обязанности субъектов Российской Федерации соблюдать федеральные нормативные предписания.

Представитель административного ответчика Правительства Республики Хакасия- ФИО11 поддержал доводы представителя Главы Республики Хакасия- Председателя Правительства Республики Хакасия, дополнительно пояснил, что в административном исковом заявлении не указано какие права, свободы и законные интересы группы граждан нарушены оспариваемыми действиями (бездействием) Главы Республики Хакасия- Председателя Правительства Республики Хакасия. Административным истцом пропущен срок обращения в суд, установленный статьей 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. В сентябре 2020 г. ФИО3 уволен с должности Министра спорта Республики Хакасия, следовательно оспариваемые действия Главы Республики Хакасия - Председателя Правительства Республики Хакасия перестали затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца. 

Выслушав объяснения сторон, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему. 

Согласно части 7.3 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) (далее- Федеральный закон № 184-ФЗ) обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа с заявлением об установлении фактов, указанных в пункте 7.2 настоящей статьи, вправе политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения, а также группа граждан Российской Федерации в количестве не менее 100 человек, проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и обладающих активным избирательным правом на выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) возможен по одному из следующих оснований:

а) нарушение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законодательства Российской Федерации и (или) законодательства субъекта Российской Федерации, факт совершения которого установлен соответствующим судом.

б) неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей, установленное соответствующим судом (часть 7.2 статьи 19 этого же Федерального закона). 

Аналогичные положения закреплены в статье 8 Закона Республики Хакасия от 20 декабря 2012 г. № 133-ЗРХ «О порядке отзыва Главы Республики Хакасия- Председателя Правительства Республики Хакасия» (с последующими изменениями и дополнениями). 

Определение вида судопроизводства (гражданское или административное), в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой.

В силу части 4 статьи 2 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее- КАС РФ) в случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе административного судопроизводства, суд применяет норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действует исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (аналогия права).

Как разъяснено в пункте 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» к административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

Поскольку в качестве административного ответчика в административном исковом заявлении указан Глава Республики Хакасия - Председатель Правительства Республики Хакасия, являющийся в соответствии с Конституцией Республики Хакасия высшим должностным лицом Республики Хакасия, из содержания заявления усматривается установление факта, имеющего публично-правовое значение, суд приходит к выводу о наличии оснований для применения аналогия закона, и рассмотрению дела в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ – Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. 

Из материалов дела видно, что Распоряжением Главы Республики Хакасия - Председателя Правительства Республики Хакасия от 18 февраля 2019 г. № 33-рк ФИО3 назначен на государственную должность Республики Хакасия Министра спорта Республики Хакасия с 18 февраля 2019 г. на период полномочий Главы Республики Хакасия- Председателя Правительства Республики Хакасия.

Распоряжением Главы Республики Хакасия - Председателя Правительства Республики Хакасия от 3 сентября 2020 г. № 192-рк расторгнут служебный контракт, освобожден от замещаемой должности и уволен 3 сентября 2020 г. ФИО3, Министр спорта Республики Хакасия, по инициативе работника, на основании пункта 3 части 1 статьи 77 Трудового кодекса Российской Федерации.

Обращаясь в суд, административный истец ссылался на то, что возраст ФИО3, ДД.ММ.ГГГГ года рождения, на момент назначения на должность Министра спорта Республики Хакасия, превышал установленный законом предельный возраст пребывания на государственной гражданской службе - 65 лет. 

Суд соглашается с доводом административного истца о том, что срок обращения в суд не пропущен, поскольку административным истцом является группа граждан, каждому из членов которой, присоединившихся к настоящему административному исковому заявлению, могло стать известно о нарушении прав, свобод и законных интересов в разное время.

В соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее- Федеральный закон № 79-ФЗ) государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации - должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Предметом регулирования настоящего Федерального закона являются отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации (статья 2 Федерального закона №79-ФЗ).

Из приведенной нормы следует, что указанный Федеральный закон не распространяется на правоотношения, связанные с замещением государственных должностей. 

Государственная гражданская служба Российской Федерации - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственных должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3 Федерального закона № 79-ЗРХ).

В силу пункта 1 статьи 2.1 Федерального закона №184-ФЗ перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации. 

Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, в который пунктом 2 включена должность члена высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, утвержден Указом Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 г. № 1381. 

Отношения, связанные с замещением государственных должностей Республики Хакасия, организацией государственной гражданской службы Республики Хакасия, основами правового положения лиц, замещающих государственные должности Республики Хакасия, и государственных гражданских служащих Республики Хакасия регулируются Законом Республики Хакасия от 28 февраля 2006 г. № 9-ЗРХ «О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия» (часть 1 статьи 1), (далее - Закон Республики Хакасия № 9-ЗРХ).

Государственные должности Республики Хакасия - должности, устанавливаемые Конституцией Республики Хакасия, законами Республики Хакасия для непосредственного исполнения полномочий государственных органов Республики Хакасия.

Государственные должности Республики Хакасия предусматриваются в Перечне государственных должностей Республики Хакасия, содержащемся в приложении 1 к настоящему Закону, которое является его неотъемлемой частью (части 1, 2 статьи 3 указанного закона).

К государственным должностям Республики Хакасия отнесена, в частности, должность министра Республики Хакасия (Приложение 1 к Закону Республики Хакасия № 9-ЗРХ).

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 1 Закона Республики Хакасия от 15 февраля 2007 г. № 1-ЗРХ «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Хакасия» (с последующими изменениями и дополнениями) министерства Республики Хакасия входят в систему исполнительных органов государственной власти Республики Хакасия. 

Министерство Республики Хакасия - исполнительный орган государственной власти Республики Хакасия, проводящий государственную политику и осуществляющий отраслевое или межотраслевое управление в наиболее важных отраслях и установленных сферах деятельности, а также координирующий в установленных случаях деятельность в этой сфере иных исполнительных органов государственной власти Республики Хакасия.

Министерство Республики Хакасия возглавляет входящий в состав Правительства Республики Хакасия министр Республики Хакасия (статья 4 названного закона). 

Пунктом «ж» статьи 18 Закона Республики Хакасия от 19 сентября 1995 г. № 48 «О Правительстве Республики Хакасия» (с последующими изменениями и дополнениями) установлено, что Глава Республики Хакасия - Председатель Правительства Республики Хакасия назначает и освобождает от должности министров, председателей госкомитетов, комитетов и руководителей иных исполнительных органов государственной власти Республики Хакасия, формирует Правительство Республики Хакасия и принимает решение о его отставке, определяет структуру исполнительных органов государственной власти Республики Хакасия в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Республики Хакасия.

Члены Правительства Республики Хакасия, а также руководители иных органов исполнительной власти Республики Хакасия назначаются на должность и освобождаются от должности Главой Республики Хакасия - Председателем Правительства Республики Хакасия в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Республики Хакасия (статья 7 этого же закона).

Таким образом, министерства осуществляют непосредственное исполнение государственно-властных полномочий государственных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а государственные должности, как указано выше, учреждаются для непосредственного исполнения этих полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации. 

Реестр должностей государственной гражданской службы Республики Хакасия установлен в Приложении к Закону Республики Хакасия от 2 декабря 2010 г. № 112-ЗРХ «О Реестре должностей государственной гражданской службы Республики Хакасия» с последующими изменениями и дополнениями), разделом VII которого определен Перечень должностей государственной гражданской службы Республики Хакасия в исполнительных органах государственной власти Республики Хакасия, в категории должностей «руководители» перечислены должности (высшая группа должностей): руководитель, первый заместитель руководителя, заместитель руководителя, руководитель департамента министерства, заместитель руководителя департамента министерства. При этом к должности руководителя относятся должности председателя комитета, начальника управления, руководителя инспекции, не являющиеся членами Правительства Республики Хакасия (сноска № 1 в разделе VII). То есть, должность министра Республики Хакасия не отнесена к должностям государственной гражданской службы Республики Хакасия. 

Из смысла приведенных норм в их системном толковании следует, что лица, замещающие государственные должности и должности государственной гражданской службы, имеют разный правовой статус, который регламентируются различными правовыми нормами. 

В силу части 3 Закона Республики Хакасия № 9-ЗРХ на лиц, замещающих государственные должности Республики Хакасия, за исключением мировых судей, распространяются ограничения и обязанности, установленные Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами.

Ограничения и обязанности, налагаемые на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности установлены в статье 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (с последующими изменениями и дополнениями).

На лиц, замещающих государственные должности Республики Хакасия, распространяются запреты, установленные Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» для гражданских служащих (часть 1 статьи 8 Закона Республики Хакасия № 9-ЗРХ). 

Запреты, связанные с гражданской службой, предусмотрены в статье 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Норма федерального закона о предельном возрасте пребывания на государственной гражданской службе - 65 лет (статья 25.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации») к таким запретам не относится.

Федеральным законодательством предельный возраст пребывания лица в государственной должности субъекта Российской Федерации, не определен.

Нарушение запретов, связанных с гражданской службой, и достижение предельного возраста пребывания на государственной гражданской службе, являются разными основаниями для увольнения с применением соответствующих правовых норм.

В силу пункта 14 части 1 статьи 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» основанием прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы является нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных статьей 17 настоящего Федерального закона.

Служебный контракт прекращается, гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы в связи с достижением гражданским служащим предельного возраста пребывания на гражданской службе (пункт 4 части 2 статьи 39 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

Указанное основание увольнения отнесено к обстоятельствам, не зависящим от воли сторон (пункт 10 части 1 статьи 33 «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

Таким образом, положения федерального закона, регламентирующие предельный возраст пребывания на государственной гражданской службе, не распространяются на лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, к каковым относится, в том числе должность министра Республики Хакасия, поскольку не относятся к запретам и ограничениям, установленным федеральным законодательством для лиц, замещающих государственные должности. 

Распоряжением Главы Республики Хакасия - Председателя Правительства Республики Хакасия от 3 сентября 2020 г. № 192-рк ФИО3 освобожден от должности Министра спорта Республики Хакасия.

В силу пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) могут быть признаны незаконными только при одновременном нарушении ими прав и охраняемых законом интересов административного истца и несоответствии их закону или иному нормативному правовому акту. 

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что при назначении ФИО3 на государственную должность Республики Хакасия - должность Министра спорта Республики Хакасия и заключении с ним служебного контракта Главой Республики Хакасия - Председателем Правительства Республики Хакасия ФИО4 не допущено нарушений законодательства Российской Федерации и (или) законодательства Республики Хакасия, на момент рассмотрения настоящего дела оспариваемые действия (бездействие) Главы Республики Хакасия - Председателя Правительства Республики Хакасия ФИО4 перестали затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца в связи с освобождением ФИО3 от занимаемой должности, в связи с чем оснований для удовлетворения административного искового заявления об установлении фактов нарушения Главой Республики Хакасия - Председателем Правительства Республики Хакасия законодательства Российской Федерации и (или) законодательства Республики Хакасия не имеется. 

На основании изложенного, руководствуясь статьями 174-175, 177, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, 

Р Е Ш И Л:

в удовлетворении административного искового заявления группы граждан об установлении фактов нарушения Главой Республики Хакасия - Председателем Правительства Республики Хакасия законодательства Российской Федерации и (или) законодательства Республики Хакасия отказать. 

Решение может быть обжаловано в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Хакасия в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий Т.Л. Петрова

В окончательной форме решение изготовлено 30 апреля 2021 г.