Cудья Р. Дело № 12-149/2020

(Дело (****))

П С К О В С К И Й О Б Л А С Т Н О Й С У Д

Р Е Ш Е Н И Е

02 ноября 2020 года г. Псков

Судья Псковского областного суда Малыгина Г.В.,

при секретаре Бошковой А.Н.,

рассмотрев жалобу Главы Островского района Б. на постановление судьи Островского городского суда Псковской области от 01 октября 2020 года, вынесенное по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении Администрации Островского района,

У С Т А Н О В И Л:

постановлением судьи Островского городского суда Псковской области от 21 мая 2020 года прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, в отношении Администрации Островского района по основанию, предусмотренному пунктом 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ.

Решением судьи Псковского областного суда от 03 августа 2020 года указанное постановление судьи отменено, дело направлено в Островский городской суд на новое рассмотрение.

Постановлением судьи Островского городского суда Псковской области от 01 октября 2020 года Администрация Островского района признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, и ей назначено административное наказание с учетом положений статьи 4.1 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 100000 рублей.

В жалобе, поданной в Псковский областной суд, Глава Островского района Б. ставит вопрос об отмене указанного постановления. В обоснование жалобы указывает, что Администрация Островского района не является субъектом инкриминируемого правонарушения, поскольку не относится к специализированным организациям, осуществляющим эксплуатацию газораспределительной сети и оказывающей услуги, связанные с подачей газа потребителям. В силу требований Федерального закона от 27 июля 1997 года № 116 выполнение требований промышленной безопасности опасных производственных объектов, возложено на специального субъекта - специализированную организацию, эксплуатирующую данные объекты, соответствующую специальным лицензионным требованиям, к которым исполнительный орган местного самоуправления не относится, так как нормативно-правовыми актами такое полномочие органа местного самоуправления как подача и транспортировка газа потребителям не предусмотрена.

Также ссылается, что, несмотря на то, что спорные объекты газоснабжения находятся в собственности муниципального образования, полномочия по подаче и транспортировке газа потребителям принадлежат АО «Газпром газораспределение Псков», с которым потребителями газа на указанных участках, подключенных к газовой сети, заключены договора на поставку газа. В силу указанного считает, что надлежащим субъектом, обязанным к выполнению требований промышленной безопасности опасных производственных объектов, является АО «Газпром газораспределение Псков», которое, в соответствии с договорами на поставку газа, эксплуатирует объекты газоснабжения с нарушением действующего законодательства, не обладая на них правом собственности, либо на ином законном основании. 

Считает, что факт эксплуатации АО «Газпром газораспределение Псков» объектов газоснабжения с нарушениями действующего законодательства, в том числе при отсутствии договора, судьей не исследован.

В судебном заседании представитель Администрации Островского района – К. доводы жалобы поддержал.

Должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении, - и.о. начальника отдела промышленной безопасности по Псковской области Северо-Западного управления Ростехнадзора – М. полагал жалобу необоснованной.

Выслушав участвующих лиц, проверив материалы дела, прихожу к следующим выводам.

Нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, и влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Согласно статье 2 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее - Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ) опасными производственными объектами в соответствии с настоящим Федеральным законом являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к настоящему Федеральному закону; в частности, это объекты, на которых транспортируются опасные вещества, в том числе горючие вещества – жидкости, газы пыли, способные самовозгораться, а также возгораться от источника зажигания и самостоятельно гореть после его удаления.

Пункт 1 статьи 3 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ определяет требования промышленной безопасности как условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности.

Пунктом 2 статьи 2 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ установлено, что опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Требования промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта предусмотрены статьей 3 Закона от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ, которая возлагает обязанность по их исполнению на организацию, эксплуатирующую опасный производственный объект. 

Согласно пункту 1 статьи 9 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана, в том числе иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации; заключить договор обязательного страхования гражданской ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте.

Приказом Ростехнадзора от 15 ноября 2013 года № 542 утверждены федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности «Правила безопасности сетей газораспределения и газопотребления» (далее – Правила), которые устанавливают, в том числе требования к организациям, осуществляющим деятельность по эксплуатации, техническому перевооружению, ремонту, консервации и ликвидации сетей газораспределения и газопотребления.

Пунктом 9 данных Правил установлено, что в случае отсутствия газовой службы в составе организации, эксплуатирующей сети газораспределения и газопотребления, предприятием должен быть заключен договор на оказание услуг по техническому обслуживанию и ремонту сети газораспределения и сети газопотребления с организацией, имеющей опыт проведения указанных работ.

Из дела следует, что главным государственным инспектором отдела промышленной безопасности по Псковской области Северо-Западного управления Ростехнадзора Мю на основании анализа сведений, полученных из Реестра опасных производственных объектов и информации, полученной от АО «Газпром газораспределение Псков», было установлено, что в собственности муниципального образования «Островский район» находятся газораспределительные сети – газопроводы высокого, среднего и низкого давления общей протяженностью 

<

данные изъяты> км., которые соответствуют критериям, указанным в классификации опасных производственных объектов, и идентифицированы как опасные производственные объекты III класса опасности. При этом данные объекты не зарегистрированы в Государственном реестре опасных производственных объектов, тем самым нарушено положение пункта 2 статьи 2 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ; в их отношении не заключены договоры по техническому обслуживанию с организацией, имеющей опыт проведения указанных работ (пункт 9 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности (ФНП); не заключен договор обязательного страхования гражданской ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте (статья 9 Закона № 116-ФЗ).

Кроме того, должностное лицо Ростехнадзора к нарушениям требований промышленной безопасности отнесло отсутствие в структуре Администрации Островского района газовой службы, занимающейся эксплуатацией сети газораспределения (пункт 9 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности (ФНП) и отсутствие у Администрации Островского района лицензии на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности (статья 9 Закона № 116-ФЗ, пункт 12 части 1 статьи 12 Закона № 99-ФЗ). 

Данные обстоятельства послужили основанием для признания Администрации Островского района виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального района отнесено владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района, (пункт 3) и организация в границах муниципального района и газоснабжения поселений в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации (пункт 4), а согласно части 1 статьи 37 этого Федерального закона местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Как следует из преамбулы Федерального закона от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ, его положения распространяются на все организации, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории Российской Федерации и на иных территориях, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права.

Таким образом, в силу положений федерального законодательства Администрация района, являясь собственником газораспределительной сети, была обязана заключить договор на оказание услуг по техническому обслуживанию и ремонту, оказанию услуг по техническому обслуживанию и ремонту сети газораспределения с организацией имеющей опыт проведения указанных работ; зарегистрировать вышеуказанные объекты в Государственном реестре опасных производственных объектов, а также исполнить обязанность по заключению договора обязательного страхования гражданской ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте, то есть совершить юридически значимые действия как собственник имущества, относящегося к опасным производственным объектам.

При таких обстоятельствах вывод судьи Островского городского суда о наличии в действиях Администрации Островского района признаков состава вмененного административного правонарушения, в части невыполнения обязанностей собственника по совершению указанных юридических действий, является обоснованным.

Факт совершения этих нарушений подтверждается совокупностью собранных по делу доказательств, которые были оценены судьёй по правилам статьи 26.11 КоАП РФ.

Довод жалобы о том, что организацией, фактически эксплуатирующей опасный производственный объект является АО "Газпром газораспределение Псков", не влияет на правильность принятого в этой части постановления о наличии в его действиях вмененного состава административного правонарушения, поскольку Администрация Островского района является собственником сети газоснабжения, общей протяженностью 

<

данные изъяты> км., в результате использования, которой используются опасные вещества (газы), следовательно, на Администрацию района распространяются требования Федерального закона от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ, а также Правила и нормы промышленной безопасности при осуществлении деятельности по эксплуатации опасных производственных объектов, в соответствии с которыми на собственника возложена обязанность обеспечить безопасность данных сетей при организации в границах муниципального района газоснабжения поселений.

Вместе с тем, в отношении остального объёма вменённых нарушений, вынесенное постановление судьи подлежит изменению.

Согласно статье 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

В соответствии с пунктом 1 статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежит, в том числе, наличие события административного правонарушения.

Согласно части 1 статьи 37 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1 статьи 26, статьи 27 Устава муниципального образования «Островский район», Администрация района - исполнительно-распорядительный орган муниципального района, осуществляющий исполнительно-распорядительные полномочия по вопросам местного значения, а также в случае передачи - отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления федеральными законами и законами Псковской области.

Полномочия Администрации Островского района закреплены в статье 27 Устава муниципального образования, которая предусматривает, в том числе обязанность по организации в границах муниципального района электро- и газоснабжение поселений в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 9 Приказа Ростехнадзора от 15 ноября 2013 года № 542 «Об утверждении федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила безопасности сетей газораспределения и газопотребления», организации, осуществляющие деятельность по эксплуатации, техническому перевооружению, ремонту, консервации и ликвидации сетей газораспределения и газопотребления, кроме требований, предусмотренных Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации в области промышленной безопасности, должны:

-выполнять комплекс мероприятий, включая мониторинг, техническое обслуживание и ремонт сетей газораспределения и газопотребления, обеспечивающих содержание сетей газораспределения и газопотребления в исправном и безопасном состоянии;

-выполнять работы по техническому обслуживанию, ремонту и аварийно-диспетчерскому обеспечению сетей газораспределения и газопотребления;

-обеспечивать проведение технического диагностирования газопроводов, зданий и сооружений, технических и технологических устройств сетей газораспределения и газопотребления по достижении предельных сроков эксплуатации, установленных проектной документацией;

-организовывать и осуществлять технический надзор при техническом перевооружении сетей газораспределения и газопотребления;

-хранить проектную и исполнительную документацию в течение всего срока эксплуатации опасного производственного объекта (до ликвидации). Порядок и условия ее хранения определяются приказом руководителя эксплуатационной организации.

В подпункте «б» пункта 2 Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 мая 2002 года № 317, закреплено, что под газораспределительной организацией понимается специализированная организация, осуществляющая эксплуатацию газораспределительной системы и оказывающая услуги, связанные с подачей газа потребителям. Газораспределительной организацией может быть организация - собственник газораспределительной системы, которая получила газораспределительную систему в процессе приватизации либо создала или приобрела ее на других предусмотренных законодательством Российской Федерации основаниях, или организация, заключившая с собственником газораспределительной системы договор на ее эксплуатацию. 

Таким образом, под понятием «специализированной организации» понимается не только собственник газораспределительной системы, но и организация, заключившая с собственником газораспределительной системы договор на ее эксплуатацию, в связи с чем понятие «собственник газопровода» и «эксплуатирующая его организация» не являются тождественными понятиями, поскольку собственник вправе передать имеющиеся у него газораспределительные сети в пользование эксплуатационной (эксплуатирующей) организации по договору.

Учитывая, что Администрация Островского района является собственником сети газоснабжения, но, в силу своего юридического статуса исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, не относится к эксплуатирующей организации, и не может считаться специализированной организацией, обязанности, предусмотренные абзацами 1-6 пункта 9 Приказа Ростехнадзора от 15 ноября 2013 года № 542 по выполнению комплекса мероприятий по эксплуатации, техническому перевооружению, ремонту, консервации и ликвидации сетей газораспределения и газопотребления, на нее не распространяются.

В силу пункта 12 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензированию подлежит, в частности, вид деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности.

Пунктом 1 статьи 9 Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ закреплено, что организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Из анализа вышеуказанных норм следует, что обязанность по получению лицензии на осуществление конкретного вида деятельности и созданию газовой службы в организации относится к организациям – собственникам, непосредственно эксплуатирующих газораспределительную сеть. Вместе с тем, Администрация района, являясь собственником газораспределительной сети, не уполномочена на ее техническое обслуживание, ремонт и т.п., в связи с чем вменение в качестве нарушения отсутствие у неё лицензии на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности и отсутствие в структуре Администрации района специальной газовой службы, является необоснованным, в связи с чем вменение этих нарушений подлежит исключению из постановления.

Кроме того, осуществление деятельности без лицензии образует состав отдельного административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ, которой установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна).

Однако, данное обстоятельство судьей Островского городского суда не принято во внимание, требования статьей 24.1 и 26.1 КоАП РФ о выяснении всех обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, в этой части не соблюдены.

При таких обстоятельствах, состоявшееся по данному делу постановление судьи подлежит изменению путем исключения из него указания на совершение Администрацией Островского района нарушения, выразившегося в отсутствии лицензии на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащей лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также нарушения в виде отсутствия в структуре Администрации района газовой службы, занимающейся эксплуатацией сети газораспределения.

.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ, судья Псковского областного суда

Р Е Ш И Л :

постановление судьи Островского городского суда Псковской области от 01 октября 2020 года, вынесенное по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, в отношении Администрации Островского района, изменить, исключив указание на совершение Администрацией Островского района нарушения в виде отсутствия лицензии на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации и в виде отсутствия в Администрации Островского района газовой службы, занимающейся эксплуатацией сети газораспределения.

В остальной части постановление оставить без изменения, жалобу Главы Островского района Б. - без удовлетворения.

Настоящее решение может быть обжаловано непосредственно в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Судья Псковского областного суда Г.В.Малыгина