Дело № 3а-22/2019

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

20 июня 2019 г. 

г. Псков

Псковский областной суд в составе:

председательствующего судьи Адаева И.А.

при секретаре Алексеевой Н.С.

с участием: прокурора Петровой Н.М.;

представителей административного истца – общества с ограниченной ответственностью «Рекламное агентство «Креатив» ФИО1, ФИО2;

представителя административного ответчика – Псковской городской Думы ФИО3;

представителя заинтересованного лица – Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области ФИО4,

рассмотрев административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Рекламное агентство «Креатив» о признании нормативного правового акта не действующим в части, 

у с т а н о в и л:

решением Псковской городской Думы от 3 февраля 2012 г. № 2070 «Об утверждении типовых форм договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на недвижимом имуществе муниципального образования «Город Псков» утверждены типовые формы договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на недвижимом имуществе муниципального образования «Город Псков»:

1) согласно приложению 1 к настоящему решению - в случае, если муниципальное имущество, к которому присоединяется рекламная конструкция, находится в казне муниципального образования «Город Псков»;

2) согласно приложению 2 к настоящему решению - в случае, если муниципальное имущество, к которому присоединяется рекламная конструкция, закреплено собственником на праве хозяйственного ведения, праве оперативного управления или ином вещном праве.

В пункте 4.2 приложения 1 к решению Псковской городской Думы от 3 февраля 2012 г. № 2070 определено, что в случае нарушения обязательств, установленных подпунктом 2.2.1 (своевременно вносить оплату), пунктами 3.2 (оплата по договору осуществляется поквартально), 6.1 (демонтаж конструкций при прекращении действия договора) настоящего договора, рекламораспространитель уплачивает пени в размере 0,1 % от суммы годовой платы по договору за каждый день просрочки.

Первоначальный текст решения был опубликован в муниципальной газете «Псковские новости» № 10 от 10 февраля 2012 г.

Решением Псковской городской Думы от 27 марта 2019 г. № 639 «О внесении изменений в решение Псковской городской Думы от 3 февраля 2012 г. № 2070 «Об утверждении типовых форм договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на недвижимом имуществе муниципального образования «Город Псков» в оспариваемый пункт типового договора внесены изменения и он изложен в новой редакции: «За нарушение сроков внесения платежей, указанных в разделе 3 настоящего договора, рекламораспространитель выплачивает неустойку (пени) в размере 1 % (один процент) от просроченной суммы за каждый день просрочки, начиная со дня, следующего после дня истечения установленного договором срока исполнения обязательства, включая день фактического исполнения обязательства».

Указанные изменения вступили в силу с 3 апреля 2019 года.

29 апреля 2019 года общество с ограниченной ответственностью «Рекламное агентство «Креатив» (далее – ООО «Рекламное агентство «Креатив») обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 4.2 приложения 1 к решению Псковской городской Думы от 3 февраля 2012 г. № 2070.

Требования мотивированы тем, что действовавшая до 3 апреля 2019 г. редакция спорного пункта типового договора противоречит принципу равенства, не соответствует положениям статей 329, 330 Гражданского кодекса Российской Федерации, так как неустойка не должна начисляться от годовой суммы оплаты по договору, а от просроченной суммы, что создаёт преимущественные условия кредитору, приводит к получению неосновательного обогащения, ограничивает конкуренцию и препятствует осуществлению предпринимательской деятельности. 

Указано, что, несмотря на внесенные 27 марта 2019 г. изменения в спорный пункт решения Псковской городской Думы № 2070, права истца продолжают нарушаться, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт в прежней редакции применяется при рассмотрении судебных споров о взыскании пени по договорам на установку и эксплуатацию рекламных конструкций в арбитражном суде.

Представитель административного ответчика – Псковской городской Думы ФИО3 возражала против удовлетворения административного искового заявления, указав в обоснование, что спорный пункт типового договора не ограничивал конкуренцию, не устанавливал не предусмотренные законодательством Российской Федерации требования к товарам или к хозяйствующим субъектам. На конкурентом рынке были установлены равные основания ответственности для всех хозяйствующих субъектов. Данный пункт не создавал препятствий к осуществлению предпринимательской деятельности, так как неустойка, будучи мерой ответственности, применяется по факту неправомерного поведения стороны договора. Количество дел о взыскании неустойки в арбитражном суде свидетельствует о систематическом нарушении административным истцом своих договорных обязательств. Спорный пункт типового договора был принят уполномоченным федеральным законом и Уставом муниципального образования «Город Псков» органом, не противоречил положениям Гражданского кодекса Российской Федерации и не приводил к неосновательному обогащению муниципального образования. 

Представитель заинтересованного лица – Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области ФИО4 поддержала требования административного истца, указав, что 11 марта 2019 г. Псковским УФАС России в адрес Псковской городской Думы было направлено предупреждение о необходимости приведения оспариваемого пункта типового договора в соответствие с действующим законодательством. 

10 апреля 2019 г. от исполняющего полномочия Главы города Пскова было получено сообщение о том, что предупреждение исполнено, пункт 4.2 приложения 1 к решению Псковской городской Думы от 3 декабря 2012 г. № 2070 изложен в новой редакции.

Участвующий в деле прокурор Петрова Н.М. полагала требования истца не подлежащими удовлетворению по доводам, изложенным в заключении. 

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заслушав заключение прокурора, исследовав материалы дела, суд признаёт административный иск не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьёй 213 (часть 7) Кодекса административного 

судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объёме.

Согласно части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, 

устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 статьи 213 КАС РФ, возлагается на орган, организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (часть 9).

В силу статьи 62 (часть 2) КАС РФ указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений. 

По таким административным делам административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов, но обязаны:

1) указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты;

2) подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным 

правовым актом нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения;

3) подтверждать иные факты, на которые административный истец, прокурор, органы, организации и граждане ссылаются как на основания 

своих требований.

Исходя из предписаний статей 208 и 209 КАС РФ предмет судебного нормоконтроля, то есть его границы, определяет исключительно административный истец, обязанный указать в административном исковом заявлении конкретный оспариваемый нормативный правовой акт или его отдельные положения, а также наименование и отдельные положения нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части.

Обращаясь в суд с настоящим иском, административный истец 

определил предмет судебного нормоконтроля, то есть пределы рассмотрения иска и просил признать не действующим пункт 4.2 приложения 1 к решению Псковской городской Думы от 3 февраля 2012 г. № 2070. Другие положения нормативного акта истец не оспорил.

Оценив доводы и доказательства сторон, суд приходит к следующему. 

Частью 1 статьи 130, частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации установлено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью.

Согласно части 1 статьи 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Пунктом 3 части 1 статьи 16 указанного Закона установлено, что владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, относится к вопросам местного значения городского округа.

Согласно пункту 5 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

В соответствии с частью 3 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (часть 1 статьи 51 Федерального закона № 131-ФЗ).

Частью 2 статьи 51 Федерального закона № 131-ФЗ определено, что органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

В силу пункта 5 статьи 19 Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе» установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляются её владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, в том числе с арендатором. Заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции осуществляется в соответствии с нормами настоящего Федерального закона и гражданского законодательства.

Согласно пункту 5.1 статьи 19 Федерального закона о рекламе заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации. 

Пунктом 3 статьи 9 Порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования «Город Псков», утверждённого решением Псковской городской Думы от 14 октября 2008 г. № 552 определено, что договоры аренды, договоры безвозмездного пользования, иные договоры, предусматривающие переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества, должны соответствовать типовым формам, утверждённым городской Думой.

В силу статьи 22 Устава муниципального образования «Город Псков», принятого постановлением Псковской городской Думы от 6 марта 1997 г. № 132, представительным органом муниципального образования «Город Псков» является городская Дума, которая состоит из 25 депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В соответствии со ст. 40 Устава по вопросам своей компетенции Псковская городская Дума принимает муниципальные правовые акты в форме решений. 

Решения городской Думы, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Пскова, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов городской Думы. Иные решения принимаются большинством голосов от числа присутствующих на сессии депутатов городской Думы. Решения городской Думы подписываются главой города.

В соответствии со ст. 38 Устава муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования в печатных средствах массовой информации. Иные муниципальные правовые акты вступают в силу с момента их принятия, если иной срок вступления в силу не определен действующим законодательством или в самом муниципальном правовом 

акте. 

Официальным опубликованием муниципального правового акта считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в муниципальном образовании «Город Псков» и определяемом решением Псковской городской Думы.

Согласно решению Псковской городской Думы от 18 октября 2010 г. № 1455 печатным средством массовой информации для публикации муниципальных правовых актов определена муниципальная газета «Псковские новости». 

Как видно из протокола заседания 94-й сессии Псковской городской Думы 4-го созыва от 3 февраля 2012 г., оспариваемое решение принято большинством голосов депутатов от установленной численности (16 депутатов проголосовали «за» при численности 25 депутатов и 23 избранных депутатов). 

Решение подписано главой города Псков и опубликовано в газете «Псковские новости» № 10 от 10 февраля 2012 г. 

При таких обстоятельствах суд признаёт, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Псковской городской Думой по вопросу, отнесенному к её компетенции федеральным законом и Уставом муниципального образования «Город Псков», с соблюдением требований, предъявляемых к форме его издания, правил введения в действие и опубликования. 

Оценив право административного истца на обращение в суд с требованием о признании нормативного правового акта не действующим в той части, которая утратила силу, суд признаёт, что в соответствии со статьей 208 КАС РФ ООО «Рекламное агентство «Креатив» вправе было обратиться в суд, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт применялся и продолжает применяться в отношении истца в связи с рассматриваемыми Арбитражным судом Псковской области делами по искам о взыскании неустойки за прошлое время. 

Обращаясь в суд, административный истец обосновал иск нарушением своих прав применением решения Псковской городской Думы, противоречащего, по его мнению, нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой.

Рассмотрев дело, суд не находит оснований для удовлетворения иска, исходя из того, что доводы административного истца являются несостоятельными, основанными на неверном толковании норм материального права. 

В соответствии с пунктом 1 статьи 329 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) исполнение обязательств может обеспечиваться неустойкой, залогом, удержанием имущества должника, поручительством, банковской гарантией, задатком и другими способами, 

предусмотренными законом или договором. 

В силу пункта 1 статьи 330 ГК РФ неустойкой (штрафом, пеней) 

признаётся определенная законом или договором денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности в случае просрочки исполнения.

Решением Псковской городской Думы от 3 февраля 2012 г. № 2070 были утверждены типовые формы договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на недвижимом имуществе муниципального образования «Город Псков».

Согласно пункту 4.2 приложения 1 к указанному решению, в случае нарушения обязательств, установленных подпунктом 2.2.1 (своевременно вносить оплату), пунктами 3.2 (оплата по договору осуществляется поквартально), 6.1 (демонтаж конструкций при прекращении действия договора) настоящего договора, рекламораспространитель уплачивает пени в размере 0,1 % от суммы годовой платы по договору за каждый день просрочки.

Представители ООО «Рекламное агентство «Креатив» полагают, что по смыслу статей 329, 330 ГК РФ размер неустойки должен определяться не от годовой платы по договору, а от суммы просроченной задолженности.

Суд не может согласиться с указанными доводами, поскольку положения Гражданского кодекса Российской Федерации не содержат норм об обязательном определении размера неустойки (пени) от просроченной задолженности, в том числе положений, ограничивающих право установления размера обеспечивающей обязательство неустойки. 

Вместе с тем п. 1 ст. 333 ГК РФ предусматривает возможность использования в состязательном судебном процессе правового способа снижения неустойки. 

В пункте 77 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2016 г. № 7 «О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств» разъяснено, что снижение размера договорной неустойки, подлежащей уплате коммерческой организацией, нарушившей обязательство при осуществлении ею приносящей доход деятельности, допускается в исключительных случаях, если она явно несоразмерна последствиям нарушения обязательства и может повлечь получение кредитором необоснованной выгоды.

Как видно из материалов дела, решениями Арбитражного суда Псковской области по конкретным договорам, доводы ООО «Рекламное агентство «Креатив» о необходимости определения размера неустойки от просроченной задолженности были отвергнуты как несостоятельные, а 

положения статьи 333 ГК РФ не применялись (т. 6 л.д. 32-107).

Приходя к выводу об отсутствии нарушения прав административного истца, суд учитывает, что механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений прежде всего из содержания 

конкретного нормативного положения.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 ноября 2003 г. № 16-П и от 21 января 2010 г. № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты «а», «ж» пункта 3), утверждённая постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределенность.

Таким образом, установление Псковской городской Думой неустойки за нарушение договорного обязательства в конкретном размере, соответствовало действующему антикоррупционному законодательству.

Доводы представителей административного истца о противоречии оспариваемой нормы положениям пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», являются несостоятельными.

Статья 15 Федерального закона о защите конкуренции устанавливает, что органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Оспариваемым пунктом решения Псковской городской Думы не установлены не предусмотренные законодательством Российской Федерации требования к товарам или к хозяйствующим субъектам. Указанным решением установлена неустойка в качестве способа обеспечения исполнения обязательств и меры имущественной ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение, причём одинаковая для всех хозяйствующих субъектов на указанном товарном рынке. 

Следовательно, на рынке созданы равные основания ответственности всех лиц, осуществляющих установку и эксплуатацию рекламных конструкций. 

Пункт 4.2. Типовой формы договора не создает препятствий к осуществлению предпринимательской деятельности, так как неустойка представляет собой меру, обеспечивающую надлежащее исполнение обязательства, а также ответственность за нарушение обязательства, которая наступает только при наличии факта неправомерного поведения стороны договора. 

В Типовой форме договора размер неустойки определён не от цены договора, а от суммы годовой платы по договору, при этом договоры заключаются на срок от пяти до десяти лет.

Административный истец, являясь субъектом предпринимательской деятельности, в соответствии со статьей 2 ГК РФ осуществляет предпринимательскую деятельность на свой риск, а, следовательно, должен и может предположить и оценить возможность отрицательных последствий такой деятельности, в том числе связанных с неисполнением принятых по договору обязательств. Принимая участие в аукционах, подписывая договоры, истец соглашался с их условиями, споров по поводу размера неустойки не возникало.

Ссылки представителей истца на правовую позицию, изложенную в постановлении Президиума ВАС РФ от 15 июля 2014 г. № 5467/14, а также на иные судебные акты, не могут быть приняты во внимание, поскольку предметы споров по указанным делам и настоящему административному делу различны. При формировании выводов по приведенным делам, судебные инстанции учитывали конкретные обстоятельства индивидуальных споров, что не соотносится с обстоятельствами, подлежащими установлению 

по делу об оспаривании нормативного правового акта.

Другие доводы представителей административного истца существенного правового значения для дела не имеют и не могут повлиять на содержание решения суда. 

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Учитывая, что оспариваемое решение Псковской городской Думы принято уполномоченным органом местного самоуправления в пределах предоставленных ему федеральным законом и Уставом муниципального образования «Город Псков» полномочий, с соблюдением установленной процедуры и формы принятия, правил введения в действие и опубликования, а также при отсутствии противоречия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. 

Руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

в удовлетворении административного искового заявления ООО «Рекламное агентство «Креатив» о признании не действующим со дня принятия пункта 4.2 приложения 1 к решению Псковской городской Думы от 3 февраля 2012 г. № 2070 «Об утверждении типовых форм договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на недвижимом имуществе муниципального образования «Город Псков» (в редакции, действовавшей до вступления в силу изменений, внесенных решением Псковской городской Думы от 27 марта 2019 г. № 639) отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Псковский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Мотивированное решение составлено 21 июня 2019 г.

Судья /подпись/ И.А. Адаев

Решение не вступило в законную силу.

Копия верна:

Судья Псковского 

областного суда И.А. Адаев