Дело № 3а-133/2025 

УИД 47OS0000-01-2025-000260-59

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Санкт-Петербург 5 августа 2025 года

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Павловой О.Н.

при секретаре Блохиной А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Ленинградской области, действующего в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц, о признании недействующим решения совета депутатов Гатчинского муниципального округа Ленинградской области от 27 ноября 2024 года №93 «О внесении изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования Сяськелевского сельского поселения Гатчинского муниципального района Ленинградской области утвержденные решением совета депутатов муниципального образования Сяськелевское сельское поселение от 19.12.2012 №204 (в редакции приказа комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 06.12.2017 №74, приказа комитета градостроительной политики Ленинградской области от 22.04.2024 №55)»,

установил:

27.11.2024 советом депутатов Гатчинского муниципального округа Ленинградской области первого созыва (далее также – совет депутатов Гатчинского муниципального округа) принято решение №93 «О внесении изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования Сяськелевского сельского поселения Гатчинского муниципального района Ленинградской области утвержденные решением совета депутатов муниципального образования Сяськелевское сельское поселение от 19.12.2012 №204 (в редакции приказа комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 06.12.2017 №74, приказа комитета градостроительной политики Ленинградской области от 22.04.2024 №55)» (далее также – решение от 27.11.2024 №93). 

Согласно пункту 1 решения от 27.11.2024 №93 в правила землепользования и застройки муниципального образования Сяськелевского сельского поселения Гатчинского муниципального района Ленинградской области (далее также – МО Сяськелевское сельское поселение) внесены следующие изменения:

в статье 31.2 жилой зоны. Ж-3 зона застройки индивидуальными жилыми домами таблице видов разрешенного использования исключить из основных видов разрешенного использования – ведение огородничества код 13.1;

в статье 31.2 жилой зоны. Ж-3 зона застройки индивидуальными жилыми домами таблице «описание параметров градостроительного регламента территориальной зоны Ж-3» исключить строки 7, 8.

В пункте 2 решения от 27.11.2024 №93 указано, что настоящее решение не распространяет свое действие в отношении земельных участков, в отношении которых схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории утверждена, а также в отношении земельных участков, поставленных на государственный кадастровый учет до принятия настоящего решения.

Пункт 3 решения от 27.11.2024 №93 гласит, что решение вступает в силу со дня официального опубликования в газете «Официальный вестник» - приложение к газете «Гатчинская правда» и размещению на официальном сайте Гатчинского муниципального округа в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (пункт 3).

Решение от 27.11.2024 №93 размещено на официальном сайте Гатчинского муниципального округа Ленинградской области gmolo.ru 27.11.2024 и опубликовано в газете «Гатчинская правда – Официальный вестник» от 28.11.2024, №48 (847).

Заместитель прокурора Ленинградской области, действующий в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц, обратился в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения от 27.11.2024 №93 со дня его принятия.

В обоснование заявленных требований административный истец указывает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят неуполномоченным лицом, поскольку в силу положений подпунктов «и», «к» пункта 1 части 2 статьи 1 Областного закона от 07.07.2014 №45-оз «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области», ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Положением о Комитете градостроительной политики Ленинградской области, утвержденным постановлением Правительства Ленинградской области от 09.09.2019 №421, утверждение правил землепользования и застройки, внесение изменений в правила землепользования и застройки, внесение изменений в правила землепользования и застройки путем их уточнения отнесено к полномочиям Комитета градостроительной политики Ленинградской области. При этом изменение административно-территориального устройства Ленинградской в связи с объединением поселений, входящих в состав Гатчинского муниципального района Ленинградской области и наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа не повлияло на распределение полномочий по принятию, изменению, признанию утратившими силу нормативных правовых актов в сфере градостроительной деятельности. Административный истец ссылается на то, что наделение совета депутатов Гатчинского муниципального округа правом на внесение изменений в правила землепользования и застройки МО Сяськелевское сельское поселение вызывает неоднозначное толкование нормативного правового акта, создает правовую неопределенность, угрозу нарушения прав неопределенного круга лиц на принятие органами местного самоуправления нормативных правовых актов в пределах компетенции, соблюдение ими принципов законодательства о градостроительной деятельности, обеспечения комплексного и устойчивого развития территории. 

В отзыве на административное исковое заявление совет депутатов Гатчинского муниципального округа указывает, что не согласен с заявленными административными исковыми требованиями и просит в их удовлетворении отказать, ссылаясь на принятие нормативного правового акта уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением порядка его опубликования, с учетом интересов населения муниципального округа и в соответствии положениями ГрК РФ. В соответствии с подп. «а» пункта 1 постановления Правительства РФ от 09.03.2022 №629 «Об особенностях регулирования земельных отношений в Российской Федерации в 2022 году» Правительством Ленинградской области принято постановление от 11.07.2022 №477, которым внесены изменения в постановление Правительства Ленинградской области от 25.05.2015 №179, а именно: установлена ставка пятнадцать процентов кадастровой стоимости в случае продажи земельных участков, предназначенных для ведения гражданами огородничества для собственных нужд и предоставленных в аренду этим гражданам, при условии отсутствия у уполномоченного органа, предусмотренного статьей 39.2 ЗК РФ, информации о выявленных в рамках государственного земельного надзора и не устраненных нарушениях законодательства РФ при использовании таких земельных участков. Поскольку указанные меры поддержки привели к массовым обращениям граждан с целью получения прав на земельные участки, в том числе с явным злоупотреблением правом, административным ответчиком в целях недопущения выбытия на территории Гатчинского муниципального округа значительного количества земельных участков для ведения огородничества и в целях исключения возможности образования земельных участков «для ведения огородничества» в жилых зонах принято решение об исключении разрешенных видов использования земельных участков, подразумевающих ведение огородничества, их основных и условно разрешенных видов, установленных регламентами в жилых зонах правил землепользования и застройки: Большеколпанского, Войсковицкого, Елизаветинского, Кобринского, Новосветского, Пудомягского, Рождественского, Сяськелевского сельских поселений Гатчинского муниципального района. До принятия оспариваемого нормативного правового акта администрация Гатчинского муниципального района неоднократно обращалась в Комитет градостроительной политики Ленинградской области о данному вопросу, на которые получила ответ о том, что в связи с вступлением в силу Областного закона от 02.05.2024 №50-оз внесение изменений в правила землепользования и застройки поселений в части исключения вида разрешенного использования «ведение огородничества» будет возможно после разработки документов территориального планирования Гатчинского муниципального округа. Между тем, административный ответчик полагает, что градостроительная деятельность не может быть приостановлена на период разработки документов территориального планирования, в связи с чем органы местного самоуправления Гатчинского муниципального округа имели право на применение федеральных норм, которыми предусмотрено право органов местного самоуправления принимать данные решения.

Представитель административного истца – старший прокурор отдела прокуратуры Ленинградской области ФИО7, в судебное заседание явилась, требования административного искового заявления поддержала.

Представитель административного ответчика совета депутатов Гатчинского муниципального округа Ленинградской области – ФИО4, в судебное заседание явилась, административные исковые требования не признала по доводам письменного отзыва на административный иск.

Представитель заинтересованного лица Комитета градостроительной политики Ленинградской области – ФИО5, в судебное заседание явилась, требования административного иска поддержала, ссылаясь на доводы письменного отзыва, в которых указала, что оспариваемое решение от 27.11.2024 №93 принято административным ответчиком с превышением установленных на территории Ленинградской области полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности.

Суд, выслушав объяснения присутствующих участников судебного разбирательства, исследовав материалы дела, приходит к следующему.

В соответствии с частью 3 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

Из пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» следует, что в рамках реализации надзорных полномочий прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании недействительными нормативных правовых актов в случае, если они приняты исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и иными указанными в законе органами и должностными лицами в нарушение законодательства, имеющего большую юридическую силу.

На основании части 2 статьи 39 КАС РФ прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители вправе обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд, районный суд.

Оспариваемое решение от 27.11.2024 №93 является нормативным правовым актом, поскольку отвечает признакам нормативности, предусмотренным пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», а именно содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений в сфере градостроительной деятельности.

Исходя из вышесказанного, суд приходит к выводу о том, что прокурор Ленинградской области вправе обратиться с настоящим административным исковым заявлением в порядке главы 21 КАС РФ в Ленинградский областной суд.

Проверяя полномочия административного ответчика на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из следующего.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

В соответствии со статьей 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с п. 20 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки поселений относится к вопросам местного значения городских и сельских поселений. 

Согласно преамбуле Областного закона Ленинградской области от 02.05.2024 №50-оз в соответствии со статьей 13 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществлено преобразование в форме объединения всех поселений, входящих в состав Гатчинского муниципального района Ленинградской области (далее - Гатчинский муниципальный район), с наделением вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа.

Статья 2 Областного закона Ленинградской области от 02.05.2024 №50-оз гласит, что Гатчинский муниципальный район, а также все поселения, входящие в его состав и объединенные настоящим областным законом, утрачивают статус муниципального образования со дня создания (образования) Гатчинского муниципального округа. Днем создания (образования) Гатчинского муниципального округа является день вступления в силу настоящего областного закона.

Статьей 8.2 ГрК РФ предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные настоящим кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-ФЗ).

Пунктом 2 части 2 статьи 1 Областного закона Ленинградской области от 07.07.2014 №45-оз «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области» утверждении правил землепользования и застройки, внесение в них изменений, в том числе путем их уточнения, отнесено к полномочиям органов исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченных Правительством Ленинградской области на осуществление полномочий органов местного самоуправления Ленинградской области в области градостроительной деятельности.

Согласно части 3 статьи 1 Областного закона от 07.07.2014 №45-оз полномочия органов местного самоуправления Ленинградской области в области градостроительной деятельности, не отнесенные к полномочиям органов государственной власти Ленинградской области областным законом, осуществляются органами местного самоуправления Ленинградской области в соответствии с действующим законодательством.

В соответствии с пунктом 1.1 Положения, утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области от 09.09.2019 №421 (далее также – Положение), отраслевым органом исполнительной власти Ленинградской области, формирующим и реализующим градостроительную политику Ленинградской области, осуществляющим полномочия субъекта Российской Федерации - Ленинградской области в сфере градостроительной деятельности, является Комитет градостроительной политики Ленинградской области. 

Пункт 2.13. Положения гласит, что к полномочиям Комитета градостроительной политики Ленинградской области относится утверждение правил землепользования и застройки, внесение изменений в правила землепользования и застройки, внесение изменений в правила землепользования и застройки путем их уточнения.

Таким образом, решение от 27.11.2024 №93 принято административным истцом за пределами его полномочий.

При этом суд учитывает, что с принятием Областного закона от 02.05.2024 №50-оз распределение полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области, установленное Областным законом от 07.07.2014 №45-оз, не изменено.

Напротив, статьей 3 Областного закона Ленинградской области от 02.05.2024 №50-оз определено, что до формирования органов местного самоуправления Гатчинского муниципального округа полномочия по решению вопросов местного значения вновь образованного муниципального образования на соответствующих территориях осуществляют органы местного самоуправления объединяющихся муниципальных образований (поселений) и Гатчинского муниципального района, а также осуществляют исполнение отдельных государственных полномочий, которыми они наделены (пункт 1).

Органы местного самоуправления Гатчинского муниципального округа в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления объединяющихся муниципальных образований (поселений) и Гатчинского муниципального района (пункт 2).

В силу подпункта «а» подпункта 2 части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов.

В пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Исходя из вышесказанного и учитывая, что на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта у совета депутатов Гатчинского муниципального округа отсутствовали полномочия по внесению изменений в правила землепользования и застройки МО Сяськелевское сельское поселение, суд приходит к выводу об удовлетворении административных исковых требований о признании указанного нормативного правового акта недействующим.

Разрешая вопрос о том, с какой даты решение от 27.11.2024 №93 подлежит признанию недействующим и не подлежащим применению, суд принимает во внимание общее правило, предусмотренное пунктом 1 части 1 статьи 215 КАС РФ, согласно которому в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на удовлетворение административного иска полностью или в части и на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу.

Вместе с тем, согласно разъяснениям, приведенным в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 №50, если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

При таких обстоятельствах, оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 КАС РФ, с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 44 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором подлежал опубликованию оспоренный нормативный правовой акт.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, 

решил:

административное исковое заявление заместителя прокурора Ленинградской области – удовлетворить.

Признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу решение совета депутатов Гатчинского муниципального округа Ленинградской области от 27 ноября 2024 года №93 «О внесении изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования Сяськелевского сельского поселения Гатчинского муниципального района Ленинградской области утвержденные решением совета депутатов муниципального образования Сяськелевское сельское поселение от 19.12.2012 №204 (в редакции приказа комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 06.12.2017 №74, приказа комитета градостроительной политики Ленинградской области от 22.04.2024 №55)».

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором подлежал опубликованию оспоренный нормативный правовой акт.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его изготовления в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Ленинградский областной суд.

Судья О.Н. Павлова

В окончательной форме решение изготовлено 29 августа 2025 года