УИД: 59OS0**-89 

Дело № 3а-115/2025

РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

05 сентября 2025 г. г. Пермь

Пермский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Спиридонова Е.В.,

при секретаре Пастуховой А.Ю.,

с участием прокурора прокуратуры Пермского края Ивановой А.А.,

представителей административных истцов ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, 

представителей административного ответчика ФИО7, ФИО8,

представителей заинтересованных лиц ФИО9, ФИО10,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Уралинвест», общества с ограниченной ответственностью «Логос-Маркет», общества с ограниченной ответственностью «Пресса-Маркет», общества с ограниченной ответственностью «Пермский краевой информационный центр», общества с ограниченной ответственностью «АвтоТранс», общества с ограниченной ответственностью «Пермский хлеб – Хлебозавод № 7», общества с ограниченной ответственностью «АМТЕК», общества с ограниченной ответственностью «Олимп», общества с ограниченной ответственностью «С.О.В.А.», общества с ограниченной ответственностью «Сирень», общества с ограниченной ответственностью «Территория партнерства», общества с ограниченной ответственностью «Хлебозавод «Кондитер № 8», общества с ограниченной ответственностью «Компания МВМ», индивидуального предпринимателя ФИО11, индивидуального предпринимателя ФИО12, индивидуального предпринимателя ФИО13, индивидуального предпринимателя ФИО14, индивидуального предпринимателя ФИО15, индивидуального предпринимателя ФИО16, индивидуального предпринимателя ФИО17, индивидуального предпринимателя ФИО18, индивидуального предпринимателя ФИО19, индивидуального предпринимателя ФИО20, индивидуального предпринимателя ФИО21, индивидуального предпринимателя ФИО22, индивидуального предпринимателя ФИО23, индивидуального предпринимателя ФИО24, индивидуального предпринимателя ФИО25, индивидуального предпринимателя ФИО26, индивидуального предпринимателя ФИО27, индивидуального предпринимателя ФИО28, индивидуального предпринимателя ФИО29, ФИО30, ФИО31, товарищества собственников жилья «Анри Барбюса 53», товарищества собственников жилья «ВЕРА», товарищества собственников жилья «Парковый 6», товарищества собственников жилья «Уинская, 1Б», товарищества собственников жилья «Уинская, 9», жилищно-строительного кооператива № 70, жилищно-строительного кооператива № 42, жилищного кооператива № 13 о признании недействующими указа губернатора Пермского края от 25 декабря 2024 г. № 109 «О реализации отдельных мер антитеррористической защищенности, а также мер, направленных на усиление охраны общественного порядка и обеспечение общественной безопасности на территории Пермского края» (в редакции указа губернатора Пермского края от 31 июля 2025 г. № 50), пункта 2 указа губернатора Пермского края от 31 июля 2025 г. № 50 «О внесении изменений в указ губернатора Пермского края от 25 декабря 2024 г. № 109 "О реализации отдельных мер антитеррористической защищенности, а также мер, направленных на усиление охраны общественного порядка и обеспечение общественной безопасности на территории Пермского края",

установил:

губернатором Пермского края издан указ от 25 декабря 2024 г. № 109 «О реализации отдельных мер антитеррористической защищенности, а также мер, направленных на усиление охраны общественного порядка и обеспечение общественной безопасности на территории Пермского края».

Первоначальный текст документа опубликован в официальном печатном издании «Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края», № 52, 30 декабря 2024 г., размещен 25 декабря 2024 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru и 26 декабря 2024 г. на официальном сайте Пермского края https://www.permkrai.ru.

Указом губернатора Пермского края 31 июля 2025 г. № 50 в оспариваемый нормативный правовой акт от 25 декабря 2024 г. № 109 «О реализации отдельных мер антитеррористической защищенности, а также мер, направленных на усиление охраны общественного порядка и обеспечение общественной безопасности на территории Пермского края» внесены изменения.

Указанный нормативный правовой акт опубликован 31 июля 2025 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, 01 августа 2025 г. на официальном сайте Пермского края https://www.permkrai.ru. 

ООО «Уралинвест», ООО «Логос-Маркет», ООО «Пресса-Маркет», ООО «Пермский краевой информационный центр», ООО «АвтоТранс», ООО «Пермский хлеб – Хлебозавод № 7», ООО «АМТЕК», ООО «Олимп», ООО «С.О.В.А.», ООО «Сирень», ООО «Территория партнерства», ООО «Хлебозавод «Кондитер № 8», ООО «Компания МВМ», ИП ФИО11, ИП ФИО12, ИП ФИО13, ИП ФИО14, ИП ФИО15, ИП ФИО16, ИП ФИО17, ИП ФИО18, ИП ФИО19, ИП ФИО20, ИП ФИО21, ИП ФИО22, ИП ФИО23, ИП ФИО24, ИП ФИО25, ИП ФИО26, ИП ФИО27, ИП ФИО28, ИП ФИО29, ФИО30, ФИО31, ТСЖ «Анри Барбюса 53», ТСЖ «ВЕРА», ТСЖ «Парковый 6», ТСЖ «Уинская, 1Б», ТСЖ «Уинская, 9», ЖСК № 70, ЖСК № 42, ЖК № 13 обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим указа губернатора Пермского края от 25 декабря 2024 г. № 109 «О реализации отдельных мер антитеррористической защищенности, а также мер, направленных на усиление охраны общественного порядка и обеспечение общественной безопасности на территории Пермского края».

С учетом уточненного заявления административные истцы просят признать не действующими с момента принятия: пункты 1, 2, 4, 5, 6 указа губернатора Пермского края от 25 декабря 2024 г. № 109 в первоначальной редакции; указ губернатора Пермского края № 109 от 25 декабря 2024 г. в редакции указа губернатора Пермского края от 31 июля 2025 года № 50, пункт 2 указа губернатора Пермского края от 31 июля 2025 года № 50.

В обоснование заявленных требований (с учетом уточненного административного искового заявления) указано, что административные истцы осуществляют предпринимательскую деятельность по размещению и эксплуатации нестационарных торговых объектов, в том числе размещаемых на муниципальных землях города Перми на основании соответствующих договоров на размещение нестационарных торговых объектов, заключаемых с Департаментом экономики и промышленной политики администрации города Перми. Оспариваемый нормативный правовой акт противоречит требованиям закона, имеющего большую юридическую силу, в частности, положениям Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», Федеральному закону от 31 июля 2020 года № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», Федеральному закону от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», не отвечает критерию определенности, нарушают права и законные интересы административных истцов на осуществление предпринимательской деятельности в соответствии с требованиями закона и условиями договоров на размещение нестационарных торговых объектов. Административные истцы полагают, что указом губернатора Пермского края № 109 от 25 декабря 2024 г. введены требования, направленные на полный запрет любых нестационарных торговых объектов, ранее размещенных на законных основаниях, как на муниципальных земельных участках, так и на частных, в том числе придомовых территориях. 

Определением суда от 05 сентября 2025 г. производство по административному делу в части требования о признании недействующими абзацев третьего, восьмого, девятого, десятого пункта 1, пункта 2, абзаца четвертого пункта 4, пункта 5, пункта 6 указа губернатора Пермского края № 109 от 25 декабря 2024 (в первоначальной редакции) прекращено.

Представители административных истцов ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6 в судебном заседании поддержали заявленные требования по доводам, изложенным в административном исковом заявлении.

Представители административного ответчика губернатора Пермского края ФИО7, ФИО8 в судебном заседании возражали против удовлетворения требований административного искового заявления по доводам, изложенным в письменных возражениях. 

Представители заинтересованных лиц Министерства промышленности и торговли Пермского края ФИО9, Департамента экономики и промышленной политики администрации г. Перми ФИО10 в судебном заседании возражали против удовлетворения требований административного искового заявления по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Заинтересованные лица Министерство экономического развития и инвестиций Пермского края, Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Пермском крае извещены о времени судебного заседания, представителей в суд не направили.

Суд, исследовав материалы дела, выслушав лиц, участвующих в деле, заслушав заключение прокурора, полагавшего, что требования административных истцов являются необоснованными и не подлежат удовлетворению, пришел к следующим выводам. 

Как следует из преамбулы, абзаца первого пункта 1 указа губернатора Пермского края от 25 декабря 2024 г. № 109, он издан в целях усиления охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, антитеррористической защищенности объектов (территорий) на территории Пермского края, в соответствии с Федеральным законом от 06 марта 2006 г. № 35-ФЗ "О противодействии терроризму", Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 г. № 757 "О мерах, осуществляемых в субъектах Российской Федерации в связи с Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 г. № 756", постановлением Правительства Российской Федерации от 19 октября 2017 г. № 1273 "Об утверждении требований к антитеррористической защищенности торговых объектов (территорий) и формы паспорта безопасности торгового объекта (территории)". 

В соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно используемым в Федеральном законе от 06 марта 2006 г. № 35-ФЗ "О противодействии терроризму" понятиям, противодействие терроризму - деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма).

В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Федерации вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение (часть 2 статьи 87 Конституции Российской Федерации).

Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (абзац второй пункта 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Режим военного положения определяется Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 года № 1-ФКЗ "О военном положении" (далее - Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ), согласно которому под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии (пункт 1 статьи 1). В период действия военного положения в соответствии с данным Федеральным конституционным законом могут в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, ограничиваться права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее - граждане), деятельность организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности (пункт 4 статьи 1).

В период действия военного положения федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в целях производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения могут быть предусмотрены меры, связанные с введением временных ограничений на осуществление экономической и финансовой деятельности, оборот имущества, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, временно изменены форма собственности организаций, порядок и условия процедур банкротства, режим трудовой деятельности и установлены особенности финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования как на территории, на которой введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено (пункт 1 статьи 8).

Меры, предусмотренные статьей 8 Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ, могут применяться при введении военного положения в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, как на территории, на которой введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено (пункт 3 статьи 5).

Правовое положение граждан в период действия военного положения определяется статьей 18 Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ, согласно которой в период действия военного положения граждане пользуются всеми установленными Конституцией Российской Федерации правами и свободами человека и гражданина, за исключением прав и свобод, ограничение которых установлено настоящим Федеральным конституционным законом и другими федеральными законами (пункт 1). Граждане обязаны выполнять требования настоящего Федерального конституционного закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам военного положения (пункт 2).

На основании указов Президента Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации привлекаются для применения мер, предусмотренных пунктом 2 статьи 7 данного Федерального конституционного закона, с предоставлением им полномочий, предусмотренных пунктом 2 статьи 14 данного Федерального конституционного закона (пункт 2 статьи 15 Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ).

Пунктом 2 статьи 14 Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ установлен перечень полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения режима военного положения, осуществляемых на основании указов Президента Российской Федерации, для реализации мер, предусмотренных пунктом 2 статьи 7 данного закона.

Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года № 756 "О введении военного положения на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей" (далее Указ Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года № 756) на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей 20 октября 2022 года с ноля часов введено военное положение.

В целях повышения эффективности деятельности высших должностных лиц (органов исполнительной власти) субъектов Российской Федерации в связи с введением военного положения на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей принят Указ Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года № 757 "О мерах, осуществляемых в субъектах Российской Федерации в связи с Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года № 756" (далее Указ Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года № 757), согласно которому на территории Российской Федерации установлены четыре режима уровня реагирования: максимальный уровень реагирования; средний уровень реагирования; уровень повышенной готовности, уровень базовой готовности.

На территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей введен режим - максимальный уровень реагирования (пункт 1).

На территориях Республики Крым, Краснодарского края, Белгородской, Брянской, Воронежской, Курской, Ростовской областей и г. Севастополя введен режим - средний уровень реагирования (пункт 3).

На территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Центрального федерального округа и Южного федерального округа, за исключением субъектов Российской Федерации, названных в пункте 3 данного Указа, введен режим - уровень повышенной готовности (пункт 4).

На территориях субъектов Российской Федерации, не названных в пунктах 1, 3 и 4 данного Указа, введен режим - уровень базовой готовности, в рамках которого высшие должностные лица (органы исполнительной власти) указанных субъектов Российской Федерации осуществляют полномочия по принятию решений о проведении мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также полномочия по реализации мер для удовлетворения потребностей Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и нужд населения. Высшие должностные лица (органы исполнительной власти) указанных субъектов Российской Федерации реализуют также следующие меры:

а) усиление охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;

б) введение особого режима работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды (пункт 5).

Установлено, что перечень реализуемых мер, сроки, особенности и порядок их реализации определяются решениями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации самостоятельно с учетом текущей ситуации и возникающих рисков на территории этого субъекта Российской Федерации (пункт 6).

Решения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (оперативного штаба), принятые в рамках его компетенции в соответствии с данным Указом, являются обязательными для исполнения органами исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, осуществляющими деятельность на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, иными органами, в том числе коллегиальными, организациями, осуществляющими деятельность на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, гражданами, зарегистрированными по месту жительства (месту пребывания) и (или) находящимися на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (пункт 8).

Таким образом, на территории Пермского края Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года № 757 с ноля часов 20 октября 2022 года введен режим - уровень базовой готовности.

Из системного толкования приведенных норм права следует, что в период действия военного положения как на территориях, на которых введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено, полномочия по принятию мер по усилению охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности возлагаются на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основании указа Президента Российской Федерации. В период действия военного положения граждане обязаны выполнять требования Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам военного положения как на территориях, на которых введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено. При этом меры, предусмотренные статьей 8 Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ могут применяться при введении военного положения как на территории, на которой введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено (пункт 3 статьи 5, статья 8), в том числе допускается введения ряда временных ограничений различных видов деятельности.

Статьей 26 Федерального закона от 21 декабря 2021 года №414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения (часть 1). 

Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, нормативным актам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации (часть 2). Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, принятые в пределах его полномочий, обязательны к исполнению в субъекте Российской Федерации (часть 3).

В силу части 3 статьи 15 Устава Пермского края, принятого Законодательным Собранием Пермского края 19 апреля 2007 г., высшим должностным лицом Пермского края является губернатор Пермского края. Губернатор Пермского края осуществляет руководство исполнительной властью в Пермском крае и определяет систему и структуру органов исполнительной власти Пермского края.

Согласно статье 3 Закона Пермского края от 08.06.2023 № 182-ПК "Об отдельных вопросах организации публичной власти Пермского края" губернатор Пермского края в рамках своих полномочий на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава Пермского края и законов Пермского края, законов Пермской области, законов Коми-Пермяцкого автономного округа издает (принимает, изменяет, отменяет, признает утратившими силу) указы и распоряжения. Правовые акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме указов губернатора Пермского края. Указы губернатора Пермского края по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина подлежат официальному опубликованию и вступают в силу не ранее чем через десять дней после дня их официального опубликования.

Исходя из вышеприведенных норм законодательства губернатор Пермского края, как высшее должностное лицо Пермского края, в связи с введенным на территории Пермского края Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года № 757 уровнем базовой готовности, во исполнение положений Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ наделен полномочиями по самостоятельному определению перечня реализуемых мер по усилению охраны общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций. Меры, установленные указом губернатора Пермского края от 25 декабря 2024 г. № 109, соответствуют как Указу Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года № 757, так и Федеральному конституционному закону № 1-ФКЗ.

Таким образом, оспариваемый указ губернатора Пермского края от 25 декабря 2024 г. № 109 издан уполномоченным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением установленной формы, правил официального опубликования и введения в действие.

Доводы административных истцов о нарушении процедуры принятия указа губернатора Пермского края от 25 декабря 2024 г. № 109 судом отклоняются.

Так, меры, предусмотренные оспариваемым указом, были рекомендованы к принятию на заседаниях Оперативного штаба для реализации мер, предусмотренных указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года №757 (протоколы от 21 ноября 2024 года и от 22 июля 2025 года), и одобрены на заседании антитеррористической комиссии в Пермском крае 17 декабря 2024 года. На проект указа получено положительное заключение департамента правовой экспертизы и мониторинга законодательства Администрации губернатора Пермского края по результатам проведения антикоррупционной экспертизы.

Необходимость согласования проекта указа со всеми заинтересованными лицами, к которым административные истцы в обоснование нарушения процедуры принятия указа № 109, относят все исполнительные органы государственной власти Пермского края, не предусмотрена пунктом 4.2 Регламента подготовки проектов правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, председателя Правительства Пермского края, утвержденного указом губернатора Пермского края от 19.03.2024 № 28, согласно которому проекты актов в обязательном порядке согласовываются с руководителями исполнительных органов государственной власти, руководителями структурных подразделений Администрации губернатора Пермского края или организаций, если вопросы касаются их деятельности. Проект оспариваемого указа согласован, помимо руководителей структурных подразделений Администрации губернатора Пермского края, с министром промышленности и торговли Пермского края, поскольку контроль за выполнением требований, установленных настоящим указом, осуществляет, согласно указу № 109, данное Министерство.

Вопреки доводам административных истцов не требовалось заключение об оценке регулирующего воздействия на проект оспариваемого нормативного правового акта, поскольку согласно части 3 статьи 53 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" оценка регулирующего воздействия не проводится в отношении проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, подлежащих принятию при угрозе возникновения и (или) возникновении отдельных чрезвычайных ситуаций, введении режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации или разрабатываемых в целях реализации мер, принимаемых в рамках особых режимов, вводимых в целях реализации положений Федерального конституционного закона от 30 января 2002 года № 1-ФКЗ "О военном положении", на всей территории Российской Федерации либо на ее части.

Суд находит несостоятельными доводы административных истцов о противоречии указа губернатора Пермского края от 25 декабря 2024 г. № 109 положениям Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», Федеральному закону от 31 июля 2020 года № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», Федеральному закону от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», а также о введении указом ограничения прав субъектов предпринимательской деятельности на осуществление торговой деятельности в нестационарных торговых объектах (далее – НТО). 

Указанное федеральное законодательство не подлежит применению к отношениям, связанным с противодействием терроризму, охраной общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, которые регулируются специальным законодательством. Оспариваемый указ губернатора Пермского края принят во исполнение положений Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ, имеющего большую юридическую силу по отношению к названным Федеральным законам. 

То обстоятельство, что понятие нестационарного торгового объекта использовано в абзаце седьмом пункта 1 указа губернатора № 109 в понимании Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» не свидетельствует о регулировании указом торговой деятельности, поскольку указанная норма является бланкетной, отсылающей к норме, которая содержится в федеральном законодательстве

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что право на осуществление предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и право частной собственности не являются абсолютными и в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации могут быть ограничены федеральным законом в целях защиты конституционно значимых ценностей при обязательном соблюдении требований необходимости, пропорциональности и соразмерности (постановления от 30 марта 2016 года № 9-П, от 16 июля 2018 года № 32-П, от 18 апреля 2024 г. № 19-П др.).

Таким образом, поскольку обеспечение антитеррористической защищенности и общественной безопасности, согласно Конституции Российской Федерации, является общегосударственной задачей, ограничение права на осуществление предпринимательской деятельности при введении мер, направленных на обеспечение антитеррористической защищенности и общественной безопасности, признается допустимым.

Оспариваемый указ губернатора Пермского края от 25 декабря 2024 года № 109 не направлен на ограничение конкуренции, не устанавливает завышенные, невыполнимые требования, необоснованные исключения из общего запрета и не содержит иных коррупционных факторов. Установление оспариваемым актом требований для определенной категории хозяйствующих субъектов (предпринимателей-владельцев НТО) само по себе не свидетельствует о создании дискриминационных условий, если это допускается законодательством, обусловлено публичным интересом и является, в данном случае, целью и приоритетным направлением государственной политики в области антитеррористической защищенности, общественной безопасности и охраны общественного порядка.

Кроме того, суд, вопреки доводам административных истцов, не находит оснований полагать, что оспариваемым нормативным правовым актом создается угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции на рынке предоставления в аренду земельных участков под размещение НТО, поскольку для всех участников рынка установлены равные условия, требующие выполнения при предоставлении в аренду земельных участков. 

Также оспариваемым указом предусмотрено обеспечение субъектам предпринимательской деятельности права на предоставление альтернативных мест размещения нестационарных торговых объектов, место размещения которых исключено из схемы размещения нестационарных торговых объектов в связи с приведением ее в соответствие с указом губернатора № 109 (пункт 3). Данная норма также не свидетельствует о фактическом ведении указом запрета на осуществление торговой деятельности в НТО.

То обстоятельство, что из сферы регулируемых оспариваемым указом № 109 правоотношений редакцией указа от 31 июля 2025 года № 50 были выведены торговые автоматы (вендинговые автоматы), также не свидетельствует о нарушении конкуренции, неравному подходу регионального законодателя к различным видам НТО. Торговые вендиноговые автоматы в силу их конструктивных особенностей не предусматривают нахождение внутри данного типа НТО людей, следовательно, не могут расцениваться как объекты, представляющие потенциальную угрозу террористической опасности в силу отсутствия скопления людей. 

Пунктом 1(1) указа (в редакции от 31 июля 2015 года № 50) также установлено, что требования, установленные абзацами третьим, четвертым пункта 1 настоящего указа (то есть об обеспечении круглосуточного видеонаблюдения за НТО, наличия в НТО физической охраны и (или) кнопки вызова физической охраны), не распространяются на нестационарные торговые объекты, являющиеся палатками, мобильными торговыми объектами. Данное исключение также как и в случае с торговыми вендинговыми автоматами обусловлено особенностями таких типов НТО, а именно отсутствием у них постоянной связи с конкретным местом осуществления торговли и регулярным перемещением. Вместе с тем, требования к таким НТО, установленные абзацем вторым пункта 1 указа № 109, сохранены.

Доводы административных истцов о том, что содержащиеся в указе губернатора Пермского края от 25 декабря 2024 года № 109 меры усиления охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, антитеррористической защищенности не обоснованы текущей ситуацией и возникающими рисками на территории Пермского края, также подлежат отклонению.

Как следует из Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2008 г. № 452-О-О, Конституция Российской Федерации, исходя из того, что противодействие терроризму и экстремизму - в силу самой природы этих противоправных деяний, как угрожающих коренным интересам личности, общества и государства, - составляет общегосударственную задачу, непосредственно не определяет его в качестве сферы ответственности какого-либо одного уровня публичной власти. Конституционно значимые цели данного направления деятельности Российской Федерации как демократического федеративного правового государства обусловливают необходимость осуществления системы правовых, организационных, экономических, воспитательно-идеологических и иных мер превентивного, пресекательного и восстановительного характера. Федеральный законодатель, устанавливая на основании и в соответствии с Конституцией Российской Федерации компетенционные, организационно-правовые, финансово-экономические и иные основы противодействия терроризму и экстремизму, вправе - исходя из того, что как общегосударственная задача противодействие терроризму и экстремизму предполагает взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государственной власти и органов государственной власти каждого из субъектов Российской Федерации в пределах их конституционных функций, и учитывая как специфику данного направления правоохранительной деятельности, так и особенности содержания и степени реальных угроз терроризма и проявлений экстремизма, а также принимая во внимание общие принципы организации системы органов государственной власти в Российской Федерации, - определять содержание и объем соответствующих полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, включая высшие исполнительные органы.

Согласно статье 5.1 Федерального закон от 06 марта 2006 г. № 35-ФЗ "О противодействии терроризму" высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации): организует реализацию государственной политики в области противодействия терроризму на территории субъекта Российской Федерации; координирует деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений; осуществляет иные полномочия по участию в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений.

Таким образом, нормы оспариваемого указа направлены на обеспечение превентивных мер, направленных на предупреждение возникновения проявлений терроризма, негативных ситуаций в сфере обеспечения общественной безопасности.

Необходимость введения мер, установленных указом губернатора Пермского края от 25 декабря 2024 года № 109, была обусловлена, как следует из пояснений представителей административного ответчика, из пояснительной записки к проекту указа, недостаточной защищенностью граждан в местах массового пребывания, 

Как следует из пояснительной записки к проекту указа губернатора Пермского края от 25 декабря 2024 года № 109 (т.2 л.д.161), после трагических событий в «Крокус Сити Холле» Президентом Российской Федерации дано поручение обеспечить безопасность граждан на объектах массового пребывания людей. Сложившаяся практика размещения НТО непосредственно вблизи мест массового пребывания людей, отсутствие в законодательстве критериев антитеррористической защищенности нестационарных торговых объектов, зачастую сопоставимых по площади и по «проходимости» со стационарными торговыми объектами, требует введения дополнительных профилактических и превентивных мер.

Отсутствие паспорта антитеррористической защищенности НТО и многоквартирных домов, в непосредственной близости от которых располагаются НТО, требует введения мер, направленных на обеспечение безопасности данных объектов.

При принятии указа, как следует из доводов стороны административного ответчика, учитывались информация ГУ МВД России по Пермскому краю, прокуратуры Пермского края о чрезвычайных ситуациях в НТО, имевших место в различных регионах Российской Федерации, в том числе в Пермском крае (взрывы газовых баллонов, пожары, умышленные поджоги), при этом конструктивные особенности НТО в случае совершения террористических актов не способствуют снижению риска негативных последствий.

Суд не соглашается с доводами административных истцов о том, что оспариваемый указ противоречит постановлению Правительства Российской Федерации от 19 октября 2017 г. № 1273 "Об утверждении требований к антитеррористической защищенности торговых объектов (территорий) и формы паспорта безопасности торгового объекта (территории)" (далее – Постановление № 1273). 

Так, административные истцы указывают, что требования указа от 25 декабря 2024 года № 109 в равной мере распространяются на все типы НТО, в том числе на те, которые не могут вместить в себя более 200 человек и, следовательно, не являются объектами первой или второй категории, подчиняющихся требованиям Постановления № 1273 об оснащении объектов кнопками экстренного вызова и обеспечения физической охраной.

Постановлением № 1273 утверждены Требования к антитеррористической защищенности торговых объектов (территорий), которые устанавливают комплекс мероприятий, направленных на обеспечение антитеррористической защищенности торговых объектов (территорий), а также порядок организации и проведения работ в области обеспечения антитеррористической защищенности торговых объектов (территорий), включая вопросы инженерно-технической укрепленности торговых объектов (территорий), их категорирования, контроля за выполнением настоящих требований и разработки паспорта безопасности торговых объектов (территорий).

Как следует из содержания пункта 5 Требований, перечень торговых объектов (территорий), расположенных в пределах территории субъекта Российской Федерации и подлежащих категорированию в интересах их антитеррористической защиты, а также критерии включения (исключения) торговых объектов (территорий) в указанный перечень определяются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (далее – уполномоченный орган субъекта Российской Федерации), по согласованию с территориальным органом безопасности, территориальным органом Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации, территориальным органом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Указанный перечень формируется по форме, утвержденной Министерством промышленности и торговли Российской Федерации, и утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Критерии включения (исключения) торговых объектов (территорий) в указанный перечень утверждаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Согласно пункту 10 Постановления № 1273, в целях установления дифференцированных требований к обеспечению антитеррористической защищенности торговых объектов (территорий) с учетом возможных последствий совершения на них террористического акта осуществляется категорирование торговых объектов (территорий).

Устанавливаются следующие категории торговых объектов (территорий): а) торговые объекты (территории) первой категории - торговые объекты (территории), в результате совершения террористического акта на которых прогнозируемое количество людей, которые могут погибнуть или получить вред здоровью на таких торговых объектах (территориях), составляет более 1000 человек; б) торговые объекты (территории) второй категории - торговые объекты (территории), в результате совершения террористического акта на которых прогнозируемое количество людей, которые могут погибнуть или получить вред здоровью на таких торговых объектах (территориях), составляет от 201 до 1000 человек (включительно); в) торговые объекты (территории) третьей категории - торговые объекты (территории), в результате совершения террористического акта на которых прогнозируемое количество людей, которые могут погибнуть или получить вред здоровью на таких торговых объектах (территориях), составляет от 51 до 200 человек (включительно) (пункт 12 Постановления № 273).

Торговые объекты (территории), включенные в перечень, предусмотренный пунктом 5 настоящих требований, и не соответствующие ни одной из категорий торговых объектов (территорий), указанных в пункте 12 настоящих требований, подлежат исключению из указанного перечня (пункт 13).

В силу пункта 14 Постановления № 1273 для проведения категорирования торгового объекта (территории) решением правообладателя торгового объекта (территории) создается комиссия по обследованию и категорированию торгового объекта (территории) (далее – комиссия) в течение 1 месяца со дня получения уведомления о включении этого торгового объекта (территории) в Перечень. Комиссия, созданная правообладателем торгового объекта, по результатам проведенного обследования торгового объекта может принять решение о необходимости исключения торгового объекта из Перечня, либо о дальнейшей разработке паспортов безопасности объектов в соответствии с присвоенной категорией, согласно пунктам 13, 18, 19, 21 Постановления № 1273.

Согласно пункту 3 Постановления № 1273, ответственность за обеспечение антитеррористической защищенности торговых объектов (территорий) возлагается на юридических и физических лиц, владеющих на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления земельными участками, зданиями, строениями, сооружениями и помещениями, используемыми для размещения торговых объектов (территорий), или использующих земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения для размещения торговых объектов (территорий) на ином законном основании, а также на должностных лиц, осуществляющих непосредственное руководство деятельностью работников торговых объектов (территорий).

Отсутствие НТО административных истцов в Перечне, предусмотренном Постановлением № 273, не означает, что на них, как владельцах торговых объектов, так и владельцах земельных участков, на которых НТО расположены, не лежит обязанность по выполнению мероприятий по антитеррористической защищенности.

Так, в силу пункта 6 статьи 3 Федерального закона № 35-ФЗ, антитеррористическая защищенность объекта (территории) - состояние защищенности здания, строения, сооружения, иного объекта, места массового пребывания людей, препятствующее совершению террористического акта. При этом под местом массового пребывания людей понимается территория общего пользования федеральной территории, поселения, муниципального округа или городского округа, либо специально отведенная территория за их пределами, либо место общего пользования в здании, строении, сооружении, на ином объекте, на которых при определенных условиях может одновременно находиться более пятидесяти человек.

Следовательно, законодательство Российской Федерации о противодействии терроризму, принимаемые в соответствии с ним нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, направлены на необходимость обеспечения безопасности граждан, вне зависимости от их нахождения – в помещении торгового объекта или за его пределами. При этом не имеет значения, вмещается ли в НТО 200 и более человек, поскольку количество граждан, находящихся в местах массового пребывания людей, расположенных вблизи НТО (объекты культуры, здравоохранения, образования, многоквартирные дома, остановочные пункты общественного транспорта и т.п.), безусловно, должно оцениваться в совокупности с количеством человек, которое может вместить расположенный вблизи НТО.

Кроме того, пункт 26 Требований к антитеррористической защищенности, утвержденных Постановлением № 1273, согласно которому в зависимости от установленной категории в отношении торгового объекта (территории) реализуется комплекс мероприятий по обеспечению его антитеррористической защищенности, предусмотренный настоящими требованиями, который может быть изменен в зависимости от складывающейся общественно-политической, социальной и оперативной обстановки по решению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), на территории которого расположен торговый объект (территория), или правообладателя торгового объекта (территории), подтверждает право губернатора Пермского края самостоятельно определять дополнительный комплекс мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности торговых объектов.

При этом, Постановление № 1273 предусматривает такие меры антитеррористической защищенности торгового объекта (территории) как: оборудование системой видеонаблюдения, которая с учетом количества устанавливаемых видеокамер и мест их размещения должна обеспечивать непрерывное видеонаблюдение за состоянием обстановки на территории торгового объекта (территории), архивирование и хранение данных (пункты 30, 31 Требований); организация физической охраны (пункт 34); оборудование кнопками экстренного вызова (тревожной сигнализации) подразделения вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации и (или) подразделения физической охраны (пункт 35); оборудование торгового объекта (территории) необходимыми инженерно-техническими средствами охраны (подпункт «г» пункта 27).

Таким образом, меры антитеррористической защищенности НТО, установленные абзацами вторым, третьим и четвертым пункта 1 указа губернатора Пермского края от 25 декабря 2024 года № 109, согласно которым размещение и эксплуатация НТО (за исключением торговых автоматов (вендинговых автоматов) допускается при условиях:

- нахождения на полностью огороженной территории, исключающей свободный доступ неопределенного круга лиц и обеспеченной системой контроля доступа с металлодетекторами (в случае, если НТО находится на расстоянии менее 15 метров от места массового пребывания людей),

- обеспечения круглосуточного видеонаблюдения за нестационарным торговым объектом (за исключением торговых объектов, являющихся палатками, мобильными торговыми объектами), 

- наличие в нестационарном торговом объекте физической охраны и (или) кнопки вызова физической охраны (за исключением торговых объектов, являющихся палатками, мобильными торговыми объектами), 

в полной мере соответствуют федеральному законодательству, являются одинаковыми для всех субъектов регулируемых указом правоотношений. Указанными мерами, следовательно, не вводятся административные барьеры для осуществления предпринимательской деятельности, на субъекты которой возлагается обязанность по проведению мероприятий по антитеррористической защищенности.

В соответствии с абзацем первым пункта 1 указа губернатора Пермского края от 25 декабря 2024 года № 109 размещение и эксплуатация НТО допускается при условии, что нестационарный торговый объект находится на расстоянии не менее 15 метров от места массового пребывания людей либо находится на полностью огороженной территории, исключающей свободный доступ неопределенного круга лиц и обеспеченной системой контроля доступа с металлодетекторами.

Доводы административных истцов о неопределенности требования абзаца первого пункта 1 указа об исключении свободного доступа неопределенного круга лиц на территорию и обеспечения системой контроля доступа с металлодетекторами, а именно неясности, каким образом будет обеспечиваться режим исключения свободного доступа, а также понятия «массовое пребывание людей» подлежат отклонению.

Понятие массового пребывания людей содержится в пункте 6 статьи 3 Федерального закона от 06 марта 2006 г. № 35-ФЗ "О противодействии терроризму", согласно которому местом массового пребывания людей понимается территория общего пользования федеральной территории, поселения, муниципального округа или городского округа, либо специально отведенная территория за их пределами, либо место общего пользования в здании, строении, сооружении, на ином объекте, на которых при определенных условиях может одновременно находиться более пятидесяти человек.

Указ губернатора оперирует правовым терминами, которые по буквальному смыслу идентичны терминам и определениям, используемым в Федеральном законе № 35-ФЗ, что исключает их правовую неопределенность.

Так, согласно пункту 6 статьи 3 Федерального закона № 35-ФЗ антитеррористическая защищенность объекта (территории) - состояние защищенности здания, строения, сооружения, иного объекта, места массового пребывания людей, препятствующее совершению террористического акта. Следовательно, как места массового пребывания людей, определения которым даны в указанном Федеральном законе, так и здания, строения, сооружения, иные объекты подлежат, безусловно, в равной мере защите от проявлений терроризма. Таким образом, определение указом губернатора Пермского края от 25 декабря 2024 года № 109 термина «места массового пребывания людей» применимо для многоквартирных домов, зданий, строений, сооружений, объектов, строительство которых не завершено, а не только для мест общего пользования в зданиях, строениях, сооружениях, на иных объектах. При этом многоквартирный дом как объект недвижимого имущества в силу статьи 8 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" является зданием.

Разъяснение вопроса о реализации режима исключения свободного доступа на торговый объект не является целью судебного разбирательства в рамках абстрактного нормоконтроля. Суд полагает, что данный вопрос должен решаться владельцами НТО, владельцами земельных участков, зданий, помещений, используемых для размещения НТО, которые оспариваемым указом не ограничены в выборе способов ограничения свободного доступа неопределенного круга лиц к торговому объекту.

Согласно абзацам десятому, одиннадцатому, двенадцатому пункта 1 указа губернатора Пермского края (в редакции от 31 июля 2025 года № 50), в целях расчета расстояния, указанного в абзаце втором настоящего пункта: учитывается расстояние между двумя ближайшими точками нестационарного торгового объекта и места массового пребывания людей, относящегося к многоквартирному дому, зданию, строению, сооружению, объекту, строительство которого не завершено; оценивается территория в радиусе 15 метров по периметру нестационарного торгового объекта на предмет возможности при определенных условиях одновременного нахождения на данной территории более 50 человек. 

Судом отклоняется довод административных истцов о правовой неопределенности названных положений указа губернатора Пермского края от 25 декабря 2024 года № 109, которая порождает, по их мнению, необоснованно широкое правоприменение при оценке должностными лицами органов местного самоуправления соответствия НТО условиями его размещения, предусмотренным указом.

Как следует из позиции, высказанной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 22 июня 2017 года № 16-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 1 статьи 302 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А.Н. Дубовца», правовая определенность закона является одним из необходимых условий стабильности и предсказуемости в сфере гражданского оборота, надлежащего уровня взаимного доверия между его участниками. Вместе с тем требование определенности правового регулирования, обязывающее законодателя формулировать правовые предписания с достаточной степенью точности, позволяющей гражданину (объединению граждан) сообразовывать с ними свое поведение - как запрещенное, так и дозволенное, не исключает использование оценочных или общепринятых понятий, значение которых должно быть доступно для восприятия и уяснения субъектами соответствующих правоотношений либо непосредственно из содержания конкретного нормативного положения или из системы взаимосвязанных положений, рассчитанных на применение к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций, либо посредством выявления более сложной взаимосвязи правовых предписаний, в частности с помощью даваемых судами разъяснений; именно судебная власть, действующая на основе принципов самостоятельности, справедливого, независимого, объективного и беспристрастного правосудия (статьи 10, 118 и 120 Конституции Российской Федерации), по своей природе в наибольшей мере предназначена для решения споров на основе законоположений, в которых законодатель использует в рамках конституционных предписаний оценочные понятия (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 года № 7-П, от 5 марта 2013 года № 5-П, от 31 марта 2015 года № 6-П и от 4 июня 2015 года № 13-П, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2009 года № 484-О-П).

Суд полагает, что указ губернатора № 109 не содержит норм, носящих неопределенный двусмысленный характер.

Так, для расчета расстояния, определяющего отдаленность нахождения НТО от места массового пребывания людей, установлены определенные критерии, а именно две ближайшие точки НТО и объекта (многоквартирный дом, здание, строение, сооружение, объект, строительство которого не завершено), между которыми данное расстояние определяется. Такое изложение данной правовой нормы очевидно указывает на необходимость измерения расстояния между двумя точками от стены соответствующего торгового объекта до стены названных выше объектов, являющихся по отношению друг к другу ближайшими.

При оценке территории, являющейся местом массового пребывания людей, подлежит установлению территория в радиусе 15 метров по периметру нестационарного торгового объекта, что также не указывает на неясность применения данной нормы, четкость ее изложения, содержащей понятие «периметр».

Установленное абзацем девятым пункта 1 указа губернатора № 109 понятие места массового пребывания людей является оценочным в силу того, что в нем содержится словосочетание «на (в) которых при определенных условиях могут одновременно находиться более пятидесяти человек». Вместе с тем, такой признак места массового пребывания людей, как возможность нахождения на нем при определенных условиях одновременно более пятидесяти человек используется, как было указано выше, в Федеральном законе № 35-ФЗ.

Исходя из понятия места массового пребывания людей, данного федеральным законодателем, таким местом является место, на котором имеется реальная возможность при определенных условиях гипотетически находиться физическим лицам в количестве более 50 человек. При таких обстоятельствах определение конкретной территории общего пользования как соответствующей критерию, установленному абзацем девятым пункта 1 указа губернатора № 109, подлежит оценке, исходя из всех возможных объективных факторов, которые характеризуют данную территорию индивидуально (наличие на ней и в непосредственной близости от нее объектов, посещаемых людьми: школы, поликлиники, объекты культуры, аптеки, спортивные объекты, остановки общественного транспорта и др.), в том числе в конкретный период времени (времени работы и функционирования данных объектов). 

Кроме того, на федеральном уровне Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 марта 2015 года № 272 утверждены Требования к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей. Данные Требования устанавливают порядок организации и проведения работ в области обеспечения антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей, разработаны в целях выполнения требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), предусмотренных Федеральным законом "О противодействии терроризму", то есть регулируют правоотношения сходные с теми, которые регулируют положения указа губернатора Пермского края № 109.

Названными Требованиями определен порядок обследования места массового пребывания людей. Расчет количества людей проводится путем проведения мониторинга одновременного пребывания и (или) передвижения людей на территории места массового пребывания людей в течение 3 дней, включая рабочие и выходные (праздничные) дни. Площадь, занимаемая одним человеком, при определении прогнозируемого максимального количества людей в месте их массового пребывания и при отсутствии соответствующих положений в технических регламентах, национальных стандартах Российской Федерации, сводах правил, строительных нормах и правилах Российской Федерации принимается равной 0,5 кв. метра (пункты 9-11 Требований).

Административные истцы и иные заинтересованные лица не лишены права на судебную защиту своих прав и охраняемых законом интересов в случае несогласия с действиями уполномоченных должностных лиц по отнесению конкретного объекта, территории к категории места массового пребывания людей в рамках указа губернатора Пермского края от 25 декабря 2024 года № 109. Такие действия не могут быть предметом оценки в рамках абстрактного нормоконтроля оспариваемого указа губернатора.

Не может быть принят во внимание судом и довод административных истцов о правовой неопределенности указа губернатора по той причине, что неисполнение его предписаний субъектами правоотношений, регулируемых указом, влечет административную ответственность, как установленную статьей 9.11 Закона Пермского края от 06 апреля 2015 года № 460-ПК «Об административных правонарушениях в Пермском крае», так и статьями 20.5.1, 20.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Административная ответственность по статье 9.11 Закона Пермского края от 06 апреля 2015 года № 460-ПК «Об административных правонарушениях в Пермском крае» предусмотрена за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений губернатора Пермского края (оперативного штаба, созданного в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года № 757 "О мерах, осуществляемых в субъектах Российской Федерации в связи с Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 г. № 756"), принятых в рамках его компетенции в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года № 757.

В тоже время статьи 20.5.1, 20.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливают ответственность за нарушение положений федеральных правовых актов, которые приняты в рамках соответствующих правоотношений в сфере режима военного положения и антитеррористической защищенности.

Кроме того, должностные лица исполнительных органов государственной власти Пермского края, подведомственных им учреждений, наделенные полномочиями составлять протоколы об административных правонарушениях и рассматривать дела об административных правонарушениях, ответственность за совершение которых установлена Законом Пермского края от 06 апреля 2015 года № 460-ПК «Об административных правонарушениях в Пермском крае», не вправе осуществлять указанные полномочия при выявлении фактов совершения административных правонарушений, ответственность за совершение которых установлена федеральным законодательством. 

Суд также не находит оснований для удовлетворения требований административного истца в части признания не действующим пункта 3 указа губернатора № 109. 

Согласно указанному пункту указа органам местного самоуправления муниципальных образований Пермского края: в срок не позднее 3 месяцев со дня вступления в силу настоящего указа обеспечить приведение схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствие с настоящим указом; в сроки и порядке, установленные правовыми актами органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края, обеспечить предоставление альтернативных мест размещения нестационарных торговых объектов, место размещения которых исключено из схемы размещения нестационарных торговых объектов в связи с приведением ее в соответствие с настоящим указом.

Положения пункта 3 указа носят распорядительно-организационный характер, направлены на обеспечение его исполнения органами местного самоуправления, в том числе путем предоставления альтернативных мест размещения НТО, место размещения которых исключено из схемы размещения НТО в связи с ее несоответствием указу, соответственно, требованиям закона, имеющего большую юридическую силу не противоречат, не нарушают права и законные интересы административных истцов. 

Ссылка административных истцов на неопределенность пункта 5 указа № 109, которым контроль за выполнением требований, установленных настоящим указом, осуществляют как Министерство промышленности и торговли Пермского края, так и органы местного самоуправления муниципальных образований Пермского края, судом отклоняется.

Данный пункт указа не может быть признан недействующим. Министерство промышленности и торговли Пермского края наделено полномочиями по контролю за выполнением указа как профильный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере торговой деятельности, поскольку субъектами правоотношений, регулируемых указом, являются владельцы нестационарных торговых объектов. Вместе с тем, органы местного самоуправления муниципальных образований Пермского края наделены правом определения соответствия размещения и эксплуатации НТО требованиям указа путем составления актов обследования НТО и мест массового пребывания людей. Таким образом, суд не находит, что указом предусмотрено смешение функций исполнительных органов государственной власти Пермского края и органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края по контролю за выполнением требований, установленных оспариваемым указом.

Пункт 4 указа № 109 предписывает физическим и юридическим лицам, являющимся собственниками или владеющим на ином праве земельными участками, на которых расположены (предполагаются к размещению вновь) нестационарные торговые объекты, совместно с собственниками или владеющими на ином праве нестационарными торговыми объектами: в срок не позднее 3 месяцев со дня вступления в силу настоящего указа обеспечить приведение нестационарных торговых объектов, размещенных до вступления в силу настоящего указа, в соответствие с условиями, указанными в пункте 1 настоящего указа; в случае невозможности приведения нестационарных торговых объектов, размещенных до вступления в силу настоящего указа, в соответствие с условиями, указанными в пункте 1 настоящего указа, обеспечить их демонтаж (в отношении мобильных торговых объектов - перемещение) в срок, не превышающий одного месяца со дня истечения срока, указанного в абзаце втором настоящего пункта.

Доводы административных истцов о том, что данное предписание не может быть возложено одновременно на лиц, указанных в пункте 4 указа № 109, что свидетельствует о его неопределенности, являются несостоятельными.

Согласно пункту 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 19 октября 2017 г. № 1273 "Об утверждении требований к антитеррористической защищенности торговых объектов (территорий) и формы паспорта безопасности торгового объекта (территории)", ответственность за обеспечение антитеррористической защищенности торговых объектов (территорий) возлагается в равной мере как на юридических и физических лиц, владеющих на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления земельными участками, зданиями, строениями, сооружениями и помещениями, используемыми для размещения торговых объектов (территорий), так и на правообладателей торговых объектов (территорий).

Трехмесячный срок приведения НТО, размещенных до вступления в силу указа № 109, в соответствие с условиями, указанными в пункте 1 настоящего указа, с учетом характера этих условий, соблюдение которых не требует значительных временных затрат, по мнению суда, отвечает принципу разумности.

Установленный абзацем третьим пункта 4 указа № 109 срок для демонтажа, перемещения НТО в случае невозможности приведения НТО, размещенных до вступления в силу настоящего указа, в соответствие с условиями, указанными в пункте 1 настоящего указа, равен одному месяцу со дня истечения срока, указанного в абзаце втором настоящего пункта, то есть четырем месяцам со дня вступления в силу указа, является также разумным с учетом особенностей НТО, которые являются в силу законодательства временными сооружениями или конструкциям, не связанными прочно с земельным участком.

Пункт 7 указа № 109, устанавливающий, что нормативные правовые акты губернатора Пермского края, а также Правительства Пермского края, регулирующие правоотношения в сфере антитеррористической защищенности торговых объектов (территорий), а также регулирующие вопросы размещения нестационарных торговых объектов, принятые до вступления в силу настоящего указа, применяются в части, не противоречащей настоящему указу, не нарушает прав и законных интересов административных истцов, поскольку данный пункт не возлагает на них каких-либо обязанностей, так как разъясняет вопросы применения иных нормативных правовых актов органов государственной власти Пермского края. 

Судом не усматривается оснований для признания недействующим пункта 2 указа губернатора Пермского края от 31 июля 2025 года № 50, которым внесены изменения в указ № 109.

Согласно данному пункту указа № 50 Министерству промышленности и торговли Пермского края в 30-дневный срок со дня вступления в силу настоящего указа предписано разработать и направить в органы местного самоуправления муниципальных образований Пермского края методику оценки соблюдения требований, установленных пунктом 1 указа губернатора Пермского края от 25 декабря 2024 г. № 109 "О реализации отдельных мер антитеррористической защищенности, а также мер, направленных на усиление охраны общественного порядка и обеспечение общественной безопасности на территории Пермского края".

Административные истцы полагают, что такая методика, которая будет разработана Министерством промышленности и торговли Пермского края, фактически будет регулировать положения, содержащиеся в пункте 1 оспариваемого указа губернатора, толковать требования об удаленности НТО от мест массового пребывания людей, то есть внесет изменения (дополнения) в оспариваемый указ губернатора. Кроме того, у Министерства промышленности и торговли Пермского края отсутствуют полномочия по изданию актов в сфере антитеррористической защищенности и обеспечения общественной безопасности. 

Как уже отмечалось, пунктом 5 указа № 109 органы местного самоуправления муниципальных образований Пермского края наделены правом определения соответствия размещения и эксплуатации нестационарных торговых объектов требованиям, установленным пунктом 1 настоящего указа, с правом составления актов обследования нестационарных торговых объектов и мест массового пребывания людей.

Как следует из буквального толкования пункта 2 указа губернатора от 31 июля 2025 года № 50, Министерству промышленности и торговли Пермского края предписано разработать методику оценки соблюдения требований, установленных пунктом 1 указа губернатора Пермского края от 25 декабря 2024 г. № 109, то есть разрабатываемая методика призвана детализировать вопросы определения уполномоченными органами соответствия размещения и эксплуатации НТО требованиям указа, методика не призвана устанавливать иных требований, помимо тех, которые содержатся в пункте 1 указа № 109, предусматривать уточнение требований обеспечения условий размещения НТО. Таким образом, разрабатываемая методика по смыслу пункта 2 указа № 50 не призвана изменять либо дополнять указа губернатора № 109. 

По аналогии с действующим федеральным законодательством суд приводит пример Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, которые были утверждены Федеральной службой по тарифам 27 декабря 2013 года, были разработаны в целях детализации положений ранее принятого Федерального закона от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" и не регулируют правоотношения в сфере водоснабжения и водоотведения, а лишь призваны разъяснить вопросы расчета тарифов в указанной сфере деятельности. При этом Методические рекомендации носят рекомендательный характер, адресованы органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и не являются актом, содержащим новые правовые нормы, на основании которых реализуются права и обязанности заинтересованных лиц.

Аналогично Федеральной службой по тарифам, Федеральной антимонопольной службой разработаны и утверждены Методические указания в иных сферах деятельности (по вопросам расчета регулируемых тарифов в сфере теплоснабжения и т.п.)

На основании изложенного суд приходит к выводу, что оспариваемые указ губернатора Пермского края от 25 декабря 2024 г. № 109 (в редакции указа от 31 июля 2025 г. № 50), пункт 2 указа губернатора от 31 июля 2025 г. № 50 изданы в пределах компетенции губернатора Пермского края, направлены на обеспечение антитеррористической защищенности, обеспечение общественной безопасности на территории Пермского края, охрану жизни и здоровья людей, федеральному законодательству не противоречат, не нарушают прав административных истцов на осуществления торговой деятельности в нестационарных торговых объектах.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административных исковых требований общества с ограниченной ответственностью «Уралинвест», общества с ограниченной ответственностью «Логос-Маркет», общества с ограниченной ответственностью «Пресса-Маркет», общества с ограниченной ответственностью «Пермский краевой информационный центр», общества с ограниченной ответственностью «АвтоТранс», общества с ограниченной ответственностью «Пермский хлеб – Хлебозавод № 7», общества с ограниченной ответственностью «АМТЕК», общества с ограниченной ответственностью «Олимп», общества с ограниченной ответственностью «С.О.В.А.», общества с ограниченной ответственностью «Сирень», общества с ограниченной ответственностью «Территория партнерства», общества с ограниченной ответственностью «Хлебозавод «Кондитер № 8», общества с ограниченной ответственностью «Компания МВМ», индивидуального предпринимателя ФИО11, индивидуального предпринимателя ФИО12, индивидуального предпринимателя ФИО13, индивидуального предпринимателя ФИО14, индивидуального предпринимателя ФИО15, индивидуального предпринимателя ФИО16, индивидуального предпринимателя ФИО17, индивидуального предпринимателя ФИО18, индивидуального предпринимателя ФИО19, индивидуального предпринимателя ФИО20, индивидуального предпринимателя ФИО21, индивидуального предпринимателя ФИО22, индивидуального предпринимателя ФИО23, индивидуального предпринимателя ФИО24, индивидуального предпринимателя ФИО25, индивидуального предпринимателя ФИО26, индивидуального предпринимателя ФИО27, индивидуального предпринимателя ФИО28, индивидуального предпринимателя ФИО29, ФИО30, ФИО31, товарищества собственников жилья «Анри Барбюса 53», товарищества собственников жилья «ВЕРА», товарищества собственников жилья «Парковый 6», товарищества собственников жилья «Уинская, 1Б», товарищества собственников жилья «Уинская, 9», жилищно-строительного кооператива № 70, жилищно-строительного кооператива № 42, жилищного кооператива № 13 о признании недействующими указа губернатора Пермского края от 25 декабря 2024 г. № 109 «О реализации отдельных мер антитеррористической защищенности, а также мер, направленных на усиление охраны общественного порядка и обеспечение общественной безопасности на территории Пермского края» (в редакции указа губернатора Пермского края от 31 июля 2025 г. № 50), пункта 2 указа губернатора Пермского края от 31 июля 2025 г. № 50 «О внесении изменений в указ губернатора Пермского края от 25 декабря 2024 г. N 109 "О реализации отдельных мер антитеррористической защищенности, а также мер, направленных на усиление охраны общественного порядка и обеспечение общественной безопасности на территории Пермского края" отказать.

Решение может быть обжаловано и на него может быть подано представление прокурором в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Пермский краевой суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья /подпись/ Спиридонов Е.В.

Мотивированное решение изготовлено 17 сентября 2025 г.