дело № 3а-423/2025

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

 

11 сентября 2025 г. г. Махачкала

Верховный Суд Республики Дагестан в составе:

председательствующего судьи Хавчаева Х.А.

при секретаре судебного заседания Малаалиевой С.М.,

с участием представителей административного истца - главы администрации МО СП «Сельсовет Батлаичинский» Хунзахского района ФИО6, адвоката ФИО7, 

представителя административного ответчика - Народного Собрания Республики Дагестан ФИО10, 

представителей заинтересованных лиц – Главы Республики Дагестан ФИО11, Правительства Республики Дагестан ФИО12 и ФИО13, Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Дагестан ФИО14, 

прокурора ФИО4, 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации МО СП «Сельсовет Батлаичинский» Хунзахского района об оспаривании нормативного правового акта, 

установил:

администрация муниципального образования сельского поселения «сельсовет Батлаичинский» Хунзахского района РД (далее – администрация МО СП «Сельсовет «Батлаичинский» Хунзахского района) в лице главы МО СП «Батлаичинский» Хунзахского района ФИО6 обратилась в суд с административным иском к Народному Собранию депутатов Республики Дагестан о признании недействующим со дня принятия Закона РД от 12.03.2012 г. № 13 «Об утверждении границ муниципальных образований Республики Дагестан и о внесении изменений в закон Республики Дагестан "О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан" в части установления границ муниципального образования СП «сельсовет Батлаичинский» Хунзахского района РД и границ муниципального образования СП «сельсовет Хунзахский» Хунзахского района РД, указывая, что муниципальное образование СП «сельсовет «Батлаичинский» граничит с муниципальными образованиями Хунзахского района: «сельсовет Хариколинский», «сельсовет Гоцатлинский», «сельсовет Хунзахский», а также с муниципальными районами «Гунибский район» и «Шамильский район». В 1931 году в селении Батлаич Хунзахского района был образован колхоз им.К.Маркса. Решением исполкома Хунзахского районного Совета народных депутатов от 28.09.1982 г. № 238 был утвержден План границ землепользования площадью 4233,36 га, закрепленных за колхозом им.К.Маркса в с.Батлаич Хунзахского района. В 2002 году колхоз им.К.Маркса был переименован в Племенной сельскохозяйственный артель «Колхоз им.К.Маркса», который в 2006 году переименован в Племенной завод «Колхоз им.Дудара Алиевича». Ранее закрепленные за колхозом им.К.Маркса земли площадью 4233,36 га в порядке правопреемства перешли к Племенному заводу «Колхоз им.Дудара Алиевича». По смыслу подп. 3 и 4 ст.11 Федерального закона № 131 от 06.10.2003 г. (территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, земли рекреационного назначения, земли для развития поселения), территорию села Батлаич составляют земли, ранее принадлежавшие колхозу им.К.Маркса и его правопреемникам, а также земли непосредственно населенного пункта Батлаич. В 2023 году в ходе выяснения площади и границ земель села Батлаич им было обнаружено, что часть исторических земель села Батлаич вдоль трассы Хунзах-Махачкала площадью 47,5 га Законом РД от 12.03.2012 г. № 13 передана в состав земель села Хунзах. Этим же законом к землям села Батлаич из земель села Хунзах были присоединены земли площадью 167,5 га. Данное обстоятельство подтверждается тем, что из схематического описания земель села Батлаич, утвержденного Законом РД № 13 от 12.03.2012 г., начерченного на стр.2625 Собрания законодательства РД (часть 4), видно, что конфигурация земель села Батлаич в отрезке от точки 405 до точки 1 не соответствует конфигурации соответствующего отрезка земель, начерченного в Плане границ землепользования, закрепленных за колхозом им.К.Маркса с.Батлаич от 1982 года, а также в Схеме на стр.8 Землеустроительного дела от 2007 года. В схематическом описании земель села Батлаич, утвержденного Законом РД № 13 от 12.03.2012 г., указанный отрезок границ обозначен прямой линией, тогда как в Плане границ землепользования от 1982 года и на стр.8 Землеустроительного дела от 2007 года данный отрезок границ обозначен ломанной линией. Законом РД № 13 от 12.03.2012 г. к землям села Батлаич из земель села Хунзах были присоединены скалистые, непригодные для сельскохозяйственных работ земли площадью 167,5 га. Кроме того, как следует из Акта согласования границ на стр. 9 Землеустроительного дела от 2007 года, границы села Батлаич были согласованы со смежными землевладельцами, в том числе с главой сельсовета Хунзахский ФИО19 и главой сельсовета Батлаич ФИО5 в той конфигурации (стр.8), которой соответствуют Плану границ землепользования колхоза им.К.Маркса от 1982 года. Однако после данного Акта в землеустроительном деле от 2007 года на ст.16, 17 и далее приложены ни с кем не согласованные ситуационные и схематические планы от 2008 года с каталогом координат с измененной конфигурацией земель, что свидетельствует о том, что Закон РД № 13 от 12.03.2012 г. в части земель сел Батлаич и Хунзах был принят на основании указанных страниц Землеустроительного дела. В целях проверки, на основании каких первичных землеустроительных документов был принят Закон № 13 от 12.03.2012 г. в части изменения границ сел Батлаич и Хунзах представителем административного истца были направлены запросы в Правительство РД, Народное Собрание РД, откуда поступил ответ об отсутствии запрашиваемых материалов. Таким образом, полагает, что оспариваемый закон принят с нарушением порядка изменения границ муниципальных образований, установленного пунктами 1 и 3 ст.12 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст.16 Закона Республики Дагестан от 10.04.2002 г. № 16 «Об административно-территориальном устройстве Республики Дагестан», без проведения местного референдума и принятия соответствующего решения Собранием депутатов МО СП «сельсовет Батлаичинский», что повлекло нарушение прав МО «сельсовет Батлаичинский» и жителей данного муниципального образования.

В судебном заседании представители административного истца ФИО6 и ФИО7 уточнили заявленные требования, просили признать недействующим со дня принятия Закон РД от 12.03.2012 г. № 13 Об утверждении границ муниципальных образований Республики Дагестан и о внесении изменений в закон Республики Дагестан "О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан" в части установления границ между муниципальным образованием СП «сельсовет Батлаичинский» Хунзахского района РД и муниципальным образованием СП «сельсовет Хунзахский» Хунзахского района РД, по доводам, приведенным в административном исковом заявлении.

В письменных возражениях представитель Народного Собрания Республики Дагестан ФИО8 просил отказать в удовлетворении заявленных требований, указывая, что оспариваемым законом утверждены границы муниципальных образований Республики Дагестан, в том числе муниципальных образований Хунзахского района: сельского поселения «Сельсовет Батлаичинский» Хунзахского района и «Сельсовет Хунзахский» Хунзахского района. Данным законом решался вопрос установления границ муниципальных образований и наделения соответствующих муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, что являлось исключительным полномочием законодательного органа республики, в связи с чем учет мнения населения по этому вопросу не требовался, что согласуется с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации (Определение от 17.03.2010 № 33-Г10-2). В соответствии с ч.3 ст.85 ФЗ-131 при утверждении границ муниципальных образований во исполнение пункта 1 части 1 этой статьи допускается утверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания. При этом границы муниципальных образований подлежат описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2015 г. В этих целях был принят Закон РД от 12.03.2012 г. № 13 «Об утверждении границ муниципальных образований Республики Дагестан и о внесении изменений в закон Республики Дагестан "О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан", которым границы не менялись, а были утверждены с учетом требований градостроительного и земельного законодательства.

В письменных возражениях представитель Правительства Республики Дагестан ФИО9 просила отказать в удовлетворении заявленных требований, приводя доводы, аналогичные доводам Народного Собрания Республики Дагестан.

В судебном заседании представители административных истцов ФИО6 и ФИО7 поддержали уточненные требования, просили удовлетворить их по доводам, изложенным в административном исковом заявлении.

В судебном заседании представитель административного ответчика Народного Собрания Республики Дагестан ФИО10, представители заинтересованных лиц: Главы Республики Дагестан – ФИО11, Правительства Республики Дагестан – ФИО12 и ФИО13, Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Дагестан – ФИО14 просили отказать в удовлетворении заявленных требований, указывая на их необоснованность. 

Представители заинтересованных лиц администрации МО СП «Сельсовет Хунзахский» Хунзахского района, администрации МР «Хунзахский район», Управления Росреестра по Республике Дагестан, ППК «Роскадастр», извещенные надлежащим образом, своих представителей в судебное заседание не направили, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие.

Выслушав объяснения представителей сторон и заинтересованных лиц, заключение прокурора, полагавшего необходимым отказать в удовлетворении заявленных требований, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Как следует из пункта "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В соответствии с п. 69 ч.1 ст.44 Федерального закона от 21.12.2021 N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов правового регулирования вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных федеральным законом, установления и изменения границ муниципальных образований, наделения муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения, преобразования муниципальных образований.

Аналогичная норма содержалась в п. 36 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", действовавшего до 1 января 2023 г. и утратившего силу в связи с принятием Федерального закона от 21.12.2021 N 414-ФЗ, соответствующие положения которого вступили в силу с 1 января 2023 года. 

Федеральным законом № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также – Федеральный закон № 131-ФЗ) регламентируются общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления.

Согласно ч.2 ст.10 10 Федерального закона N 131-ФЗ границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11 - 13 данного Федерального закона.

Статья 11 приведенного закона содержит перечень требований, в соответствии с которыми устанавливаются и изменяются границы муниципальных образований, предусматривая в качестве таковых указание в законах субъектов Российской Федерации, устанавливающих и изменяющих границы поселений, перечня населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений, об обязательности вхождения территории населенного пункта полностью в состав территории поселения, а территории поселения – в состав территории муниципального района (пункты 6.1, 12, 16 части 1 названной статьи).

В силу абзаца 11 ч.1 ст.2 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальными образованиями являются городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа. В состав муниципального района входят несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в состав городского округа - один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.

В соответствии с вышеприведенными требованиями федерального закона и в целях организации на территории Республики Дагестан муниципальных образований, Народным Собранием Республики Дагестан принят закон Республики Дагестан от 13.01.2005 N 6 "О статусе муниципальных образований Республики Дагестан", который устанавливает статус муниципальных образований Республики Дагестан. 

Статьей 37 вышеуказанного закона наделены статусом "муниципальный район" муниципальное образование "Хунзахский район", и статусом "сельское поселение" входящие в его состав муниципальные образования: "сельсовет "Батлаичский" Хунзахского района в составе сел Батлаич, Арада и Итля, с административным центром в селе Батлаич (пункт 5); "сельсовет "Хунзахский" Хунзахского района в составе сел Хунзах, Баитль, Чондотль, Гонох, Геничутль, Хини, Заиб, Накитль и Арани, с административным центром в селе Хунзах (пункт 21).

В последующем Народным Собранием Республики Дагестан принят оспариваемый по настоящему делу Закон от 12.03.2012 № 13 "Об утверждении границ муниципальных образований Республики Дагестан и о внесении изменений в Закон Республики Дагестан "О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан".

Статьей 1 указанного Закона утверждены границы муниципальных образований Республики Дагестан в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства согласно приложению к данному Закону.

В связи с принятием данного Закона, пунктом 3 статьи 2 указанного Закона признана утратившей силу статья 52 Закона Республики Дагестан от 13.01.2005 № 6 "О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан".

Оспариваемый по настоящему делу Закон № 13 от 12.03.2012 г. "Об утверждении границ муниципальных образований Республики Дагестан и о внесении изменений в Закон Республики Дагестан "О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан" опубликован в официальном печатном издании в газете "Дагестанская правда" N 66 от 14.03.2012 г.

Описания границ и схематические карты муниципальных образований Республики Дагестан, прилагаемые к Закону Республики Дагестан "О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан" опубликованы в виде приложения к бюллетеню в официальном издании Собрании законодательства Республики Дагестан. 

Доводов о нарушении порядка принятия и опубликования оспариваемого Закона Республики Дагестан от 12.03.2012 № 13 "Об утверждении границ муниципальных образований Республики Дагестан и о внесении изменений в Закон Республики Дагестан "О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан" в административном исковом заявлении не содержится. Кроме того данный закон ранее неоднократно являлся предметом судебной проверки, и имеется вступившее в законную силу решение Верховного Суда Республики Дагестан от 14 марта 2024 года, оставленное без изменения апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 09.09.2024 г. и кассационным определением Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 12 марта 2025 г., об удовлетворении административного искового заявления ФИО15, ФИО16 и ФИО17 о признании недействующим со дня принятия Приложения к Закону Республики Дагестан от 12.03.2012 № 13 «Об утверждении границ муниципальных образований Республики Дагестан и о внесении изменений в Закон Республики Дагестан «О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан» в части установления границ между муниципальным образованием сельское поселение «Сельсовет Мехельтинский» Гумбетовского района Республики Дагестан и муниципальным образованием сельское поселение «Сельсовет Цилитлинский» Гумбетовского района Республики Дагестан.

Согласно ст.85 Федерального закона № 131-ФЗ в целях организации местного самоуправления в Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 марта 2005 года устанавливают в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона границы муниципальных образований и наделяют соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района (п.1 ч.1). При утверждении границ муниципальных образований во исполнение требований пункта 1 части 1 настоящей статьи допускается утверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания. При этом границы муниципальных образований подлежат описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2015 года (ч.3).

Таким образом, федеральный законодатель, предусмотрев в ч.3 ст.85 Федерального закона № 131-ФЗ возможность утверждения границ муниципальных образований во исполнение требований пункта 1 части 1 этой статьи в виде картографического описания, одновременно обязал к 1 января 2015 г. границы муниципальных образований описать и утвердить в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства, то есть составить и утвердить в установленном порядке документы территориального планирования муниципальных образований, генеральные планы поселений и городских округов, что является прерогативой органов местного самоуправления (статьи 18 и 25 ГрК РФ).

По смыслу приведенных законоположений законы субъектов Российской Федерации об утверждении границ муниципальных образований и названные выше правовые акты муниципальных органов имеют самостоятельное значение и не должны противоречить законодательству, имеющему большую юридическую силу. 

Между тем судом установлено и это не оспаривалось лицами, участвующими в деле, что оспариваемым Законом Республики Дагестан от 12.03.2012 № 13 "Об утверждении границ муниципальных образований Республики Дагестан и о внесении изменений в Закон Республики Дагестан "О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан" границы муниципальных образований сельского поселения «Сельсовет Батлаичинский» Хунзахского района и сельского поселения «Сельсовет Хунзахский» Хунзахского района не установлены и не утверждены в соответствии с вышеуказанными требованиями закона.

В соответствии с приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 23.10.2020 № П/0393 «Об утверждении требований к точности и методам определения координат характерных точек границ земельного участка, требований к точности и методам определения координат характерных точек контура здания, сооружения или объекта незавершенного строительства на земельном участке» положение на местности характерных точек границы земельного участка и характерных точек контура здания, сооружения или объекта незавершенного строительства на земельном участке (далее – характерные точки) описывается плоскими прямоугольными координатами, вычисленными в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

Между тем из оспариваемого Закона Республики Дагестан от 12.03.2012 № 13 и Приложения к нему следует, что описание границ муниципальных образований сельское поселение «Сельсовет Батлаичинский» Хунзахского района и сельское поселение «Сельсовет Хунзахский» Хунзахского района не содержит указание на координаты характерных точек границ, что не позволяет определить границы указанных муниципальных образований.

Из пояснений в судебном заседании представителя административного ответчика Народного Собрания Республики Дагестан также следует, что координаты характерных точек границ вышеуказанных муниципальных образований в законе отсутствуют, документов о формировании и согласовании границ указанных муниципальных образований в Народном Собрании РД не имеется, в настоящее время соответствующими государственными органами совместно с администрациями муниципальных образований ведутся работы по описанию и утверждению границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства.

Представители Правительства Республики Дагестан и Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Дагестан в судебном заседании поддержали доводы представителя административного ответчика.

По запросу суда филиалом ППК «Роскадастр» по Республике Дагестан в суд представлены выписки о границах муниципальных образований «сельсовет Батлаичский» Хунзахского района РД и «сельсовет Хунзахский» Хунзахского района РД, содержащие координаты характерных точек границ муниципальных образований.

Между тем наличие в государственном кадастре недвижимости сведений о внесении границ муниципальных образований не опровергает довод административного иска о несоответствии оспариваемого закона федеральному законодательству, так как государственный кадастровый учет недвижимого имущества представляет собой действия уполномоченного федерального органа исполнительной власти по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи, или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных законом сведений о недвижимом имуществе, следовательно, результаты кадастрового учета не являются нормативными правовыми актами и не могут заменить закон субъекта Российской Федерации об установлении границ муниципальных образований, который имеет приоритетное значение и является обязательным для них.

Поскольку административным ответчиком не представлены доказательства, опровергающие указанные выводы суда, суд считает заявленные требования о признании недействующим оспариваемого закона в части установления границ между муниципальным образованием СП «сельсовет Батлаичинский» Хунзахского района Республики Дагестан и муниципальным образованием СП «сельсовет Хунзахский» Хунзахского района Республики Дагестан обоснованными и подлежащими удовлетворению.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 КАС РФ в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы.

С учетом вышеизложенного суд приходит к выводу о том, что вышеуказанный закон в оспариваемой части принят с нарушением требований федерального законодательства, в связи с чем подлежит признанию недействующими в указанной части со дня его принятия.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление администрации МО СП «Сельсовет Батлаичинский» Хунзахского района Республики Дагестан удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия Приложение к Закону Республики Дагестан от 12.03.2012 № 13 «Об утверждении границ муниципальных образований Республики Дагестан и о внесении изменений в Закон Республики Дагестан «О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан» в части установления границ между муниципальным образованием сельское поселение «Сельсовет Батлаичинский» Хунзахского района Республики Дагестан и муниципальным образованием сельское поселение «Сельсовет Хунзахский» Хунзахского района Республики Дагестан.

Возложить на Народное Собрание Республики Дагестан обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий признанную судом недействующей часть нормативного правового акта.

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит публикации в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в издании «Дагестанская правда». 

На решение могут быть поданы апелляционные жалобы, представление в Третий апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме. 

Мотивированное решение суда изготовлено 25.09.2025 г. 

Судья Верховного Суда

Республики Дагестан Х.А.Хавчаев