к делу № 3а-328/2021

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

город Краснодар 21 июня 2021 года

Краснодарский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Лободенко К.В.,

при секретаре судебного заседания Зехове Б.З.,

с участием представителя городской думы Краснодара на основании доверенности ФИО1,

представителя администрации муниципального образования г. Краснодар на основании доверенности ФИО2,

прокурора Пшидаток В.А., 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО3 к городской Думе Краснодара, администрации муниципального образования г. Краснодар о признании недействующим в части генерального плана муниципального образования г. Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 09 сентября 2020 года № 100 п. 1 «О генеральном плане муниципального образования город Краснодар»,

установил:

ФИО3 с учетом уточненных административных исковых требований обратился в Краснодарский краевой суд с административным иском к городской Думе Краснодара, администрации муниципального образования г. Краснодар об оспаривании генерального плана муниципального образования г. Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 09 сентября 2020 года № 100 п. 1 «О генеральном плане муниципального образования город Краснодар» в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами 

<

№...> к функциональной зоне – зона сельскохозяйственного использования. 

В обоснование требований указал, что является собственником земельных участков с кадастровыми номерами 

<

№...> вид разрешенного использования для индивидуального жилищного строительства, расположенных по адресу 

<

Адрес...> 

В соответствии с картой функционального зонирования генерального плана муниципального образования г. Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 26.01.2012 г. № 25 п. 15 «Об утверждении генерального плана муниципального образования город Краснодар» участки расположены в зоне резервной индивидуальной жилой застройки. 

Согласно Правилам землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 30.07.2007 г. № 19 п. 6 земельные участки расположены в зоне Ж.1.2 – Зона застройки индивидуальными жилыми домами за границей города Краснодара. 

Однако генеральным планом, утвержденным решением городской Думы муниципального образования г. Краснодар от 09 сентября 2020 года № 100 п. 1, земельные участки отнесены к функциональной зоне – зона сельскохозяйственного использования. 

Административный истец указывает, что в зоне расположения земельных участков невозможно установление указанных зон, это является нарушением Федерального закона № 217-ФЗ, изменение функциональной зоны приведет к уменьшению кадастровой стоимости земельных участков. 

Административный истец о проведении общественных слушаний по проекту генерального плана не знал, на них не присутствовал, поскольку проживает в Ненецком автономном округе, г. Нарьян-Мар. 

Таким образом, решение городской Думы муниципального образования г. Краснодар от 09 сентября 2020 года № 100 п. 1 нарушает права и законные интересы ФИО3, препятствует реализации его права собственности на земельные участки, в связи с чем он обратился в суд.

Административный истец ФИО3, его представитель в судебное заседание не явились, о дате и времени судебного заседания извещены надлежащим образом. 

В судебном заседании представитель городской Думы Краснодара, ФИО1, представитель администрации муниципального образования г. Краснодар ФИО2, действующие на основании доверенности, просили в удовлетворении административных исковых требований отказать в полном объеме.

Прокурор Пшидаток В.А. в судебном заседании в заключении указал, что административные исковые требования не подлежат удовлетворению.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив доводы административного иска и возражений, исследовав доказательства и материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, суд считает административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Руководствуясь частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении настоящего административного дела, суд не связан с основаниями и доводами, содержащимися в административном иске, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полном объеме. 

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как видно из материалов дела, административный истец являются собственником земельных участков земельных участков с кадастровыми номерами 

<

№...> вид разрешенного использования: 

<

...>, по адресу: 

<

Адрес...> 

Земельные участки расположены в зоне Ж.1.2 – Зона застройки индивидуальными жилыми домами за границей города Краснодара. 

Административный истец указывает, что генеральным планом, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 09 сентября 2020 года № 100 п. 1, земельные участки отнесены к функциональной зоне – зона сельскохозяйственного назначения, вид – зона ведения садоводства. В дальнейшем ФИО3 уточнил требования, указав функциональную зону – зону сельскохозяйственного использования.

Проверяя полномочия городской Думы Краснодара на принятие оспариваемого нормативного правового акта, а также соблюдение процедуры принятия и порядка публикации оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из следующего.

Согласно части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся, в том числе, подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений;

утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений;

утверждение правил землепользования и застройки поселений;

утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом. 

Согласно ч. 1 ст. 7, п. 26 ч. 1 ст. 16, Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить нормам градостроительного законодательства.

В соответствии со ст. 24 Градостроительного кодекса РФ генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа.

Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 настоящего Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

При наличии на территориях поселения, городского округа объектов культурного наследия в процессе подготовки генеральных планов в обязательном порядке учитываются ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в границах зон охраны объектов культурного наследия, в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия и статьей 27 настоящего Кодекса.

Проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (в ред. Федерального закона от 23.07.2008 N 160-ФЗ)

Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана.

При подготовке генерального плана в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса.

Протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа.

Представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением.

Согласно ст. 25 Устава муниципального образования город Краснодар органом, наделенным полномочиями по утверждению генерального плана муниципального образования город Краснодар является Городская Дума Краснодара. 

В целях соблюдения процедуры согласования генерального плана муниципального образования город Краснодар на основании решения комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар от 27.06.2018 г. (протокол № 8) принято Постановление администрации муниципального образования город Краснодар от 27 июля 2018 г. № 3136 «О подготовке проекта внесения изменений в генеральный план муниципального образования город Краснодар», согласно которому департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар поручено разработать и представить в Комиссию по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар проект внесения изменений в генеральный план муниципального образования город Краснодар.

Комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар указанным постановлением, было поручено провести работы по внесению изменений в генеральный план муниципального образования город Краснодар в порядке, предусмотренном Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Согласно статье 28 Градостроительного кодекса РФ в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания (общественные обсуждения) по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений, с участием жителей поселений, городских округов проводятся в обязательном порядке.

Порядок организации и проведения публичных слушаний и общественных обсуждений определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. 

Проект генерального плана муниципального образования город Краснодар в целях соблюдения порядка его утверждения постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 19.06.2020 г. №2307(опубликовано19.06.2020)https://krd.ni/dokumentv/dokumentyadministratsii/normativnyepravovyeakty/ofitsialnoeopublikovanienormativnykhpravovykhaktov/document-19062020231422.html) был вынесен на общественные обсуждения, которые проходили в каждом населенном пункте.

Комиссией по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар рассматривались внесенные на общественных обсуждениях предложения и замечания, результаты поддержи или отклонения которых, содержались в заключении и протоколе общественных обсуждений. Общественные обсуждения завершились опубликованием заключения о результатах общественных обсуждений 31.08.2020 г. в официальном источнике опубликования нормативных правовых актов городской Думы Краснодара - на Интернет - портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара (https://golos.krd.ru/obschestvennye-obsuzhdeniya/discussion_06072020_080000.html).

В целях соблюдения установленного статьёй 25 Градостроительного кодекса РФ порядка согласования также были получены положительные заключения Министерства экономического развития РФ от 24.07.2020 г. № 23830-ОТ/Д27 и администрации Краснодарского края от 25.06.2020 г. № 869 в части вопросов относящихся к компетенции указанных органов.

Таким образом, заинтересованным лицам была дана возможность высказать свою позицию по проекту оспариваемого нормативного правового акта. 

Решением городской Думы Краснодара от 02.09.2020 г. № 100 п. 1 «О генеральном плане муниципального образования город Краснодар» утверждена новая редакция генерального плана муниципального образования город Краснодар и в полном объёме (за исключением разделов ДСП и совершенно секретно) опубликована в официальном источнике опубликования нормативных правовых актов городской Думы Краснодара - на Интернет - портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара.

С учетом изложенного процедура подготовки, утверждения и опубликования генерального плана выполнена в соответствии с требованиями градостроительного законодательства.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд установил следующие обстоятельства.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса РФ территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Документами территориального планирования городских округов, согласно статьям 9, 18 Градостроительного кодекса РФ, являются генеральные планы.

Генеральные планы городских округов содержат в себе карты функционального зонирования, которые в соответствии со статьями 1, 23 Градостроительного кодекса РФ определяют границы и функциональное назначение территории муниципального образования.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса РФ устойчивое развитие территорий - обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Таким образом, территориальное планирование предполагает сочетание частных и публичных интересов и необходимость учета развития территорий при осуществлении градостроительной деятельности.

Согласно правовой позиции Конституционного суда РФ, изложенной в Постановлении от 30 июня 2011 года N 13-П; определениях от 24 декабря 2013 года N 2153-О, от 24 марта 2015 года N 671-О, от 23 июня 2015 года N 1453-О и от 28 февраля 2017 года N 443-О, Земельный кодекс Российской Федерации в порядке реализации положений статьи 9 (часть 1) и статьи 36 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации закрепляет в качестве основного принципа земельного законодательства принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Данный принцип земельного законодательства призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли как важнейшего компонента окружающей среды; этой же цели служат положения статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации, возлагающие на собственников земельных участков обязанность использовать их в соответствии с разрешенным видом использования и целевым назначением. 

Как указано в Постановлении Конституционного суда РФ от 28.03.2017 г. № 10-П, регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью, в первую очередь, обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учёт потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Из совокупного анализа приведённых норм в системном единстве следует, что с учётом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путём согласования этих прав и интересов.

Таким образом, установленное действующими нормативными правовыми актами функциональное зонирование определено с учетом баланса публичных и частных интересов, дискрецией по определению которого обладают только органы местного самоуправления. В связи с чем, ссылки на снижение эффективности использования земельных участков не могут быть абсолютным основанием для отмены нормативного правового акта, так как установление любого правового режима территории может не соответствовать максимально ожидаемой выгоде землепользователя.

Кроме того, согласно части 4 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений (за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами) о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую в целях размещения объектов федерального значения в областях, указанных в части 1 статьи 10 кодекса, объектов регионального значения, объектов местного значения и о предоставлении земельных участков, предназначенных для размещения указанных объектов, если размещение указанных объектов не предусмотрено документами территориального планирования Российской Федерации в областях, указанных в части 1 статьи 10 кодекса, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, документами территориального планирования муниципальных образований, а также о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую для целей, не связанных с размещением объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципальных районов, при отсутствии генерального плана городского округа или поселения (схемы территориального планирования муниципального района в случае перевода земель или земельных участков, расположенных на межселенных территориях, из одной категории в другую).

С учетом изложенного, установление соответствующих видов функционального зонирования генеральным планом направлено на обеспечение возможности развития территории, а отсутствие обозначения объектов местного значения приведет к невозможности впоследствии изъятия указанных участков для муниципальных нужд и обеспечения населения гарантируемыми законодательством благоприятными условиями проживания.

Таким образом, установление функционального зонирования генеральным планом направлено на устойчивое развитие территории, соблюдение интересов жителей муниципального образования город Краснодар.

Согласно письму департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар от 18.03.2021 г. № 4130/29, в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 

<

№...> в соответствии с обжалуемым нормативным правовым актом городской Думы Краснодара, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 02.09.2020 г. № 100 п. 1, установлено функциональное зонирование «Зона ведения садоводства (садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие объединения граждан).

Согласно уточненным административным исковым требованиям административный истец просит признать утратившим силу положения действующего генерального плана муниципального образования город Краснодар, указывая иное наименование функциональной зоны - «зона сельскохозяйственного использования», однако в обжалуемом нормативном правовом акте в отношении спорных участков такое наименование функционального зонирования отсутствует.

При этом, приказом Департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края от 16.04.2015 г. № 78 «Об утверждении нормативов градостроительного проектирования Краснодарского края», установлены типы и виды функциональных зон, отображаемых в документах территориального планирования муниципальных образований Краснодарского края. Зоны, предназначенные для ведения садоводства и огородничества, отнесены к зонам сельскохозяйственного использования.

Приказом министерства регионального развития РФ от 26.05.2011 г. № 244 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов» предусмотрено, что к функциональным зонам могут быть отнесены, в том числе, зоны сельскохозяйственного использования, иные функциональные зоны.

Зоны различного функционального назначения могут включать в себя территории общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами, набережными, скверами, бульварами, водоемами и другими объектами. Границы зон различного функционального назначения могут определяться с учетом красных линий, естественных границ природных объектов, границ земельных участков и иных обоснованных границ с учетом градостроительных ограничений.

В качестве параметров развития функциональных зон могут применяться такие показатели, как: максимально допустимый коэффициент застройки зоны (за исключением зон инженерной и транспортной инфраструктур и зон сельскохозяйственного использования); максимальная и средняя этажность застройки зоны (за исключением зон инженерной и транспортной инфраструктур и зон сельскохозяйственного использования); плотность населения (для функциональных зон, в которых возможно размещение жилья); площадь зоны; максимальное количество автомобильного транспорта в границах функциональной зоны; иные параметры, характеризующие количественные и качественные особенности функциональной зоны.

Предусмотренные приказом департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края от 16.04.2015 № 78 «Об утверждении нормативов градостроительного проектирования Краснодарского края» виды функционального зонирования не являются исчерпывающими.

Кроме того, учитывая, что на указанной территории, включающей спорные земельные участки, фактически отсутствуют объекты социальной инфраструктуры, установление функциональной зоны «зона ведения садоводства» не противоречит сложившейся застройке и соответствует требованиям территориального развития муниципального образования город Краснодар.

Также в соответствии с положениями действующего на момент принятия оспариваемых положений решения городской Думы Краснодара № 100 п. 1 приказа Министерства экономического развития РФ от 01.09.2014 № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» (период действия документа: 08.04.2019 - 04.04.2021), вид разрешенного использования земельного участка «Ведение садоводства» предусматривает разрешенное использование: «Осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур; размещение для собственных нужд садового дома, жилого дома, указанного в описании вида разрешенного использования с кодом 2.1, хозяйственных построек и гаражей». 

В настоящее время действует приказ Росреестра от 10.11.2020 г. № П/0412 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков», согласно которому вид разрешенного использования земельного участка «ведение садоводства» имеет описание: «Осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур; размещение для собственных нужд садового дома, жилого дома, указанного в описании вида разрешенного использования с кодом 2.1, хозяйственных построек и гаражей», вид разрешенного использования земельного участка с кодом 2.1 содержит описание: «Размещение жилого дома (отдельно стоящего здания количеством надземных этажей не более чем три, высотой не более двадцати метров, которое состоит из комнат и помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании, не предназначенного для раздела на самостоятельные объекты недвижимости); выращивание сельскохозяйственных культур; размещение индивидуальных гаражей и хозяйственных построек».

Административный истец, изменив исковые требования, просит признать утратившим силу функциональное зонирование участков, при этом указывает несоответствующее наименование функционального зонирования, отсутствующее в оспариваемом нормативном правовом акте в отношении спорных земельных участков.

Доводы административного истца о незаконности создания в зоне расположения принадлежащих ему земельных участков садового товарищества и ограничения ему свободного доступа к территориям общего пользования суд также считает необоснованными. 

В соответствии с пунктом 5 статьи 23 Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в границы территории садоводства или огородничества при подготовке документации по планировке территории для товарищества, созданного в соответствии с пунктом 2 статьи 9 данного Федерального закона, включаются земельные участки, удовлетворяющие одновременно следующим требованиям:

находятся в собственности учредителей товарищества;

составляют единый, неразрывный элемент планировочной структуры или совокупность элементов планировочной структуры, расположенных на территории одного муниципального образования.

В силу части 1 статьи 4 названного Федерального закона садоводческие некоммерческие товарищества и огороднические некоммерческие товарищества создаются по инициативе собственников садовых земельных участков или огородных земельных участков

В соответствии с постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 09.09.2010 г. № 6825 «Об утверждении проекта планировки территории, в районе СТ «Белая Чайка», к западу от станицы Старокорсунской муниципального образования город Краснодар» планировочная структура проектируемого района представляет собой прямоугольную сетку кварталов. Застройка формируется дачными домами, расположенными на отдельных земельных участках.

По информации департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар от 12.11.2020 г. спорные земельные участки отнесены к зоне застройки индивидуальными жилыми домами за границей города Краснодара (Ж 1.2), однако уже в границах 

<

Адрес...>. 

При этом, в силу части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Правовой режим определяется градостроительными регламентами, которые включаются в правила землепользования и застройки. Поскольку генеральный план является первичным по отношению к правилам землепользования и застройки, то Правила землепользования и застройки муниципального образования г. Краснодар, утвержденные в период действия прежнего генерального плана, подлежат приведению в соответствие с Генеральным планом муниципального образования г. Краснодар.

Согласно части 11 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет.

Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории, исходя из планов развития территории городского округа в целом, и не направлен на фиксацию существующего положения. 

Тем самым, генеральный план как документ территориального планирования может не соответствовать фактическому использованию земельного участка, поскольку определяет перспективное развитие территории.

Отнесение административным ответчиком территории к определенной функциональной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан, в данном случае прав административного истца. Установление функционального зонирования не препятствует административному истцу пользоваться земельными участками

В соответствии с положениями статьи 29.2 Градостроительного кодекса РФ устанавливается содержание нормативов градостроительного проектирования. Так региональные нормативы градостроительного проектирования устанавливают совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами регионального значения, относящимися к областям, указанным в части 3 статьи 14 настоящего Кодекса (содержащихся в схемах территориального планирования), иными объектами регионального значения населения субъекта Российской Федерации и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения субъекта Российской Федерации.

Часть 3 статьи 14 Градостроительного кодекса РФ в части объектов регионального значения предполагает схемы территориального планирования (положения и карты) субъектов РФ в области: транспорта (железнодорожный, водный, воздушный транспорт), автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения; предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий; образования; здравоохранения; физической культуры и спорта; энергетики; иных областей в соответствии с полномочиями субъектов Российской Федерации.

Региональные нормативы градостроительного проектирования могут устанавливать предельные значения расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения, предусмотренными частями 3 и 4 настоящей статьи, населения муниципального образования и предельные значения расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения муниципальных образований.

Нормативы градостроительного проектирования городского округа устанавливают совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения поселения, городского округа, относящимися к областям, указанным в пункте 1 части 5 статьи 23 настоящего Кодекса, объектами благоустройства территории, иными объектами местного значения поселения, городского округа населения поселения, городского округа и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения поселения, городского округа.

К планируемым областям для размещения объектов местного значения поселения, городского округа отнесены: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа.

В соответствии с положениями Устава муниципального образования город Краснодар, а также законодательства РФ, к вопросам местного значения отнесено «...создание условий для развития сельскохозяйственного производства...», таким образом, отображение в положениях генерального плана муниципального образования город Краснодар типа функционального зонирования «сельскохозяйственного использования» не противоречит законодательству.

Правительством Российской Федерации могут быть предусмотрены расчетные показатели, не указанные в частях 1, 3 и 4 статьи 29.2 Градостроительного кодекса РФ и подлежащие установлению в региональных нормативах градостроительного проектирования и (или) местных нормативах градостроительного проектирования.

Градостроительный кодекс РФ не содержит ограничений в части реализации полномочий органов местного самоуправления на установление видов функционального зонирования в положениях генеральных планов.

Приказом Министерства регионального развития РФ от 26.05.2011 г. № 244 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов» установлено, что к функциональным зонам могут быть отнесены общественно-деловые зоны, жилые зоны, рекреационные зоны, производственные и коммунальные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, пригородные и иные функциональные зоны.

Зоны различного функционального назначения могут включать в себя территории общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами, набережными, скверами, бульварами, водоемами и другими объектами. Границы зон различного функционального назначения могут определяться с учетом красных линий, естественных границ природных объектов, границ земельных участков и иных обоснованных границ с учетом градостроительных ограничений.

В качестве параметров развития функциональных зон могут применяться такие показатели, как: максимально допустимый коэффициент застройки зоны (за исключением зон инженерной и транспортной инфраструктур и зон сельскохозяйственного использования); максимальная и средняя этажность застройки зоны (за исключением зон инженерной и транспортной инфраструктур и зон сельскохозяйственного использования); плотность населения (для функциональных зон, в которых возможно размещение жилья); площадь зоны; максимальное количество автомобильного транспорта в границах функциональной зоны; иные параметры, характеризующие количественные и качественные особенности функциональной зоны.

Установленная правовым актом городской Думы Краснодара функциональная зона не противоречит положениям федерального и регионального градостроительного законодательства.

Так, в числе документов, приложенных к внесенному на рассмотрение в городскую Думу Краснодара проекту решения «О генеральном плане муниципального образования город Краснодар» имеется «Сводное заключение департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края по проекту «Внесение изменений в генеральный план муниципального образования город Краснодар»» от 25.06.2020 г. № 71-04-02-4699/20, в резолютивной части которого содержится вывод о том, что департамент согласовывает проект решения «Внесение изменений в генеральный план муниципального образования город Краснодар». В тексте указанного сводного заключения имеется ссылка на заключение министерства сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Краснодарского края от 17.06.2020 г. № 206-04-03-6095/20, согласно которому замечания к проекту также отсутствуют.

Следовательно, профильными контролирующими органами субъекта Российской Федерации подтверждено соответствие градостроительному законодательству положений оспариваемого акта.

Кроме того, учитывая, что на территории, включающей спорные земельные участки, фактически отсутствуют объекты социальной инфраструктуры, установление функциональной зоны «зона ведения садоводства» не противоречит сложившейся застройке и соответствует требованиям территориального развития муниципального образования город Краснодар.

В соответствии с положениями приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 г. № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» вид разрешенного использования земельного участка «Ведение садоводства» предусматривает разрешенное использование: «осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур; размещение для собственных нужд садового дома, жилого дома, указанного в описании вида разрешенного использования с кодом 2.1, хозяйственных построек и гаражей».

При этом, нормативные предписания статьи 23 Федерального закона от 29.07.2017 г. № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» не применяются при разработке генерального плана, в силу того, что генеральный план не относится к установленным видам документаций по планировке территории, закрепленным в части 4 статьи 41 Градостроительного кодекса РФ, а, именно, к проекту планировке территории и проекту межевания территории.

Положения генерального плана муниципального образования первичны по отношению к правилам землепользования и застройки, что следует из системного толкования части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ. В частности, по смыслу пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 34 и части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ территориальные зоны, установленные в правилах землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков, без изменения при этом назначения территории, отнесенной к функциональным зонам.

Как пояснил в судебном заседании представитель администрации муниципального образования г. Краснодар, в настоящее время Правила землепользования и застройки приводятся в соответствие с генеральным планом.

Вместе с тем, в соответствии с Правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденными решением городской Думы Краснодара от 30.01.2007 г. № 19 п. 6, к основному виду разрешенного использования зоны садоводческих товариществ (СХ. 1) относится в том числе размещение для собственных нужд садового дома, жилого дома, указанного в описании вида разрешенного использования с кодом 2.1 (Для индивидуального жилищного строительства), хозяйственных построек и гаражей).

Таким образом, административный истец не утратил возможность осуществить постройку на земельном участке жилого дома с установленным функциональным зонированием.

Кроме того, исходя из положений части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ и части 4 статьи 85 Земельного кодекса, в случае изменения градостроительного регламента земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, в которых использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия.

Таким образом, доводы о нарушении прав и законных интересов административного истца при рассмотрении настоящего административного дела не нашли своего подтверждения.

Несоответствия оспариваемого административным истцом нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу: Градостроительному кодексу РФ, Земельному кодексу РФ, другим, не установлено. 

На основании вышеизложенного, суд не находит правовых оснований для удовлетворения административных исковых требований ФИО3

Руководствуясь статьями 175-180, 215, 217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление ФИО3 к городской Думе Краснодара, администрации муниципального образования г. Краснодар о признании не действующим в части генерального плана муниципального образования г. Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 02.09.2020 года № 100 п. 1 «О генеральном плане муниципального образования город Краснодар», оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке через Краснодарский краевой суд в Третий апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Мотивированное решение суда составлено 05.07.2021 года.

Судья: К.В. Лободенко