Дело № 3а-58/2017

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

г. Пенза 27 июня 2017 г. 

Пензенский областной суд в составе

судьи Гордеевой Н.В., 

при секретаре Емелиной И.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Пензенской области об оспаривании в части Положения о Комиссии Пензенской городской Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Пензенской городской Думы, утвержденного решением Пензенской городской Думы от 29 апреля 2016 г. № 449-21/6 (в редакции от 26 мая 2017 г. № 726-34/6),

у с т а н о в и л:

решением Пензенской городской Думы от 29 апреля 2016 г. № 449-21/6 утверждено Положение о Комиссии Пензенской городской Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Пензенской городской Думы (далее - Положение).

Указанное решение и утвержденное им Положение официально опубликованы в газете «Молодой ленинец. Спецпроект» от 05 мая 2016 г. № 11.

Решениями того же представительного органа муниципального образования от 25 ноября 2016 г. № 606-28/6, от 22 декабря 2016 г. № 626-30/6, от 31 марта 2017 г. № 677-32/6, от 26 мая 2017 г. № 726-34/6 в данное Положение внесены изменения, которые были опубликованы в печатном издании «Муниципальные ведомости. Пенза» 28 ноября 2016 г. № 65, 24 декабря 2016 г. № 72, «Пенза» 3 апреля 2017 г. № 3 (спецвыпуск), «Пенза» 1 июня 2017 г. № 12 (спецвыпуск), соответственно.

Пунктом 28 данного Положения (в редакции решения Пензенской городской Думы от 26 мая 2017 г. № 726-34/6) предусмотрено, что в случае принятия Комиссией решений, предусмотренных подпунктом 2 пункта 24, подпунктом 2 пункта 25, подпунктом 3 пункта 26 настоящего Положения, председатель Комиссии направляет решение Комиссии, указанное в пункте 27 Положения, в Пензенскую городскую Думу для рассмотрения на сессии в порядке, установленном Регламентом Пензенской городской Думы.

Прокурор Пензенской области (с учетом уточнённых требований) обратился в Пензенский областной суд с административным исковым заявлением о признании приведенной нормы недействующей со дня вступления решения суда в законную силу, ссылаясь в обоснование заявленного требования на её несоответствие частям 7.1, 10.1, 11 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ).

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1 заявленные требования поддержала (с учетом уточнений), пояснив, что оспариваемая норма Положения не соответствует требованиям действующего законодательства, поскольку независимо от причин и того, умышленно либо неумышленно депутат не исполнил обязанности, ограничения и запреты, установленные Федеральными законами от 25 декабря 2008 г. № 273–ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Федеральный закон № 273-ФЗ), от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» (далее - Федеральный закон № 230-ФЗ), от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» (далее - Федеральный закон № 79-ФЗ), вопрос о прекращении полномочий депутата должен быть предметом рассмотрения представительного органа местного самоуправления. Между тем оспариваемая норма Положения предусматривает передачу на рассмотрение Пензенской городской Думы только решений, устанавливающих по результатам проверок умышленное нарушение депутатом антикоррупционного законодательства. Несоответствие оспариваемой нормы Положения действующему законодательству влечет снижение действия антикоррупционных мер на территории Пензенской области и нарушение прав неопределенного круга лиц.

Представитель административного ответчика Пензенской городской Думы по доверенности – ФИО2 против удовлетворения заявленных требований возражала, ссылаясь на то, что оспариваемое Положение принято в пределах полномочий представительного органа местного самоуправления и действующему законодательству не противоречит.

Изучив материалы дела, заслушав участвующих в деле лиц, суд полагает подлежащим удовлетворению административный иск прокурора по следующим основаниям. 

Статьей 12 Конституции Российской Федерации установлен принцип самостоятельности органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Частями 1, 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Пункт 4 статьи 5 Федерального закона № 273-ФЗ предусматривает, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.

В соответствии с пунктом 1.1 части 1 статьи 18 Устава города Пензы, принятого решением Пензенской городской Думы от 30 июня 2005 г. № 130-12/4 (с последующими изменениями и дополнениями, далее - Устав), Пензенская городская Дума является представительным органом города Пензы.

Пунктом 2.9 части 2 статьи 22 Устава предусмотрено, что в компетенцию Пензенской городской Думы входит образование, избрание и упразднение постоянных и временных органов Пензенской городской Думы, установление порядка их работы, изменение их состава, заслушивание отчетов об их работе.

В соответствии со статьей 22 Регламента Пензенской городской Думы, утвержденного решением Пензенской городской Думы от 30 сентября 2005 г. № 201-14/4 (с последующими изменениями) из числа депутатов по их письменным заявлениям Дума образует и избирает составы постоянных комиссий.

Согласно части 5 статьи 22, пункту 1.3 части 1 статьи 26 Устава по вопросам своей компетенции городская Дума принимает решения, которые в течение 10 дней со дня принятия подписывает Глава города Пензы и направляет их на опубликование (обнародование). Решения считаются принятыми, если за них проголосовало более половины от установленного числа депутатов городской Думы (часть 15 статьи 20 Устава).

Муниципальные правовые акты вступают в силу со дня их подписания, если иное не определено в самом акте. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина вступают в силу на следующий день после их официального опубликования (обнародования) (часть 1 статьи 5.2 Устава).

Судом установлено, что в рамках указанных выше полномочий Пензенской городской Думой принято решение от 29 апреля 2016 г. № 449-21/6 «Об утверждении Положения о Комиссии Пензенской городской Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Пензенской городской Думы», которое действует в редакции изменений, внесенных последний раз, в том числе в оспариваемую норму, решением Пензенской городской Думы 26 мая 2017 г. № № 726-34/6. Указанные нормативные акты приняты на правомочных сессиях депутатов, подписаны Главой города Савельевым В.П., опубликованы и вступили в силу в установленном порядке (л.д. 143, 144-149, 161, 162, 163- 165, 166-167).

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый муниципальный правовой акт принят уполномоченным органом, в пределах предоставленных законом и Уставом полномочий, подписан надлежащим уполномоченным лицом, с соблюдением формы, процедуры принятия, правил введения в действие, в том числе порядка опубликования.

По указанным основаниям муниципальный правовой акт административным истцом не оспаривается.

Проверяя оспариваемое положение муниципального правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходил из следующего.

Часть 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ содержит основные термины и понятия, используемые в указанном Федеральном законе. В частности, определяет понятие «лицо, замещающее муниципальную должность» - депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса.

В соответствии с положениями статьи 40 указанного Федерального закона полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных настоящим Федеральным законом (часть 10.1).

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, иное лицо, замещающее муниципальную должность, должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами.

Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» (часть 7.1).

При этом в силу части 11 этой же статьи решения о досрочном прекращении полномочий депутата принимает представительный орган муниципального образования. 

Аналогичная норма содержится и в пункте 2.11 Устава города Пензы.

Проанализировав Положение о Комиссии Пензенской городской Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Пензенской городской Думы, суд установил следующее.

В соответствии с пунктом 3 Положения основными задачами Комиссии являются: проведение проверки соблюдения депутатами установленных ограничений и запретов, предусмотренных федеральными законами, законами Пензенской области и муниципальными правовыми актами города Пензы (подпункт 2); рассмотрение представленных депутатами уведомлений о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов (подпункт 3); рассмотрение заявлений депутатов о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (подпункт 4).

При этом по итогам проведения проверки, указанной в подпункте 2 пункта 3 Положения, Комиссия принимает одно из следующих решений:1) о соблюдении депутатом установленных ограничений и запретов; 2) о несоблюдении депутатом установленных ограничений и запретов (пункт 24).

По итогам рассмотрения уведомления, указанного в подпункте 3 пункта 3 Положения, Комиссия принимает одно из следующих решений:1) об отсутствии конфликта интересов при осуществлении полномочий депутатом; 2) о наличии личной заинтересованности депутата, которая приводит или может привести к конфликту интересов. В этом случае Комиссия рекомендует депутату принять меры по урегулированию конфликта интересов или недопущению его возникновения (пункт 25).

По итогам рассмотрения вопроса, указанного в подпункте 4 пункта 3 Положения, Комиссия принимает одно из следующих решений:1) признать, что причина непредставления депутатом сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей является объективной и уважительной; 2) признать, что причина непредставления депутатом сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей не является уважительной. В этом случае Комиссия рекомендует депутату принять меры по представлению указанных сведений; 3) признать, что причина непредставления депутатом сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей необъективна и является способом уклонения от представления указанных сведений (пункт 26).

Из содержания пункта 28 Положения следует, что для рассмотрения на сессии в порядке, установленном Регламентом Пензенской городской Думы, направляются только решения, предусмотренные подпунктом 2 пункта 24, подпунктом 2 пункта 25 и подпунктом 3 пункта 26.

При этом не передаются для рассмотрения на сессии представительного органа решения, которыми фактически выявляются факты несоблюдения депутатами требований антикоррупционного законодательства и признается, в частности, что причина непредставления депутатом сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей является объективной и уважительной либо не является уважительной и депутату рекомендуется принять меры по представлению указанных сведений (подпункты 1, 2 пункта 26 Положения).

Между тем действующее законодательство не содержит дифференцированного подхода к ответственности депутатов за несоблюдение установленных антикоррупционным законодательством запретов и ограничений, поскольку коррупционные правонарушения являются формальными, ответственность депутатов за них наступает независимо от того, чем руководствовался при их совершении гражданин, и наступивших последствий.

Данный вывод вытекает, в частности, из положений части 5 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», частей 1, 2 статьи 16 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», статьи 10 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», а также части 7.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу о том, что независимо от причин, допущенного депутатом умышленного либо неумышленного факта несоблюдения установленных антикоррупционным законодательством ограничений и запретов, вопрос о досрочном прекращении полномочий депутата должен рассматриваться представительным органом местного самоуправления. При этом сам представительный орган лишен права дифференцированной оценки подобных действий, поскольку за установлением оснований в установленный срок должно последовать прекращение полномочий виновного. 

При таких обстоятельствах суд считает, что оспариваемый пункт 28 Положения (в редакции от 26 мая 2017 г.), как предусматривающий направление на рассмотрение представительного органа муниципального образования не всех решений, устанавливающих по результатам проверок Комиссии нарушение депутатами антикоррупционного законодательства, противоречит положениям частей 7.1, 10.1, 11 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которые не предусматривают прекращение полномочий депутата в зависимости от причин и умысла последнего при выявлении фактов нарушения антикоррупционного законодательства, что, в свою очередь, снижает профилактическую составляющую в противодействии коррупции на территории Пензенской области, доверие граждан к власти, влечет нарушение прав неопределенного круга лиц.

Доводы представителя административного ответчика о том, что на рассмотрение сессии Пензенской городской Думы направляются только те решения Комиссии, которые предусматривают основания для досрочного прекращения депутатских полномочий, судом во внимание приняты быть не могут, поскольку основанием прекращения таких полномочий является любое несоблюдение депутатом ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральными законами № 273-ФЗ, № 230-ФЗ и № 79-ФЗ, в то время как применительно к пункту 28 Положения перечень таких оснований сокращается.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с пунктом 28 Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

С учетом изложенного, исходя из того, что оспариваемые прокурором отдельные положения муниципального правового акта применяются, суд приходит к выводу об удовлетворении административного искового заявления и признании пункта 28 Положения о Комиссии Пензенской городской Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Пензенской городской Думы, утвержденного решением Пензенской городской Думы от 29 апреля 2016 г. № 449-21/6 (в редакции от 26 мая 2017 г. № 726-34/6) недействующим со дня вступления настоящего решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

административное исковое заявление прокурора Пензенской области об оспаривании в части Положения о Комиссии Пензенской городской Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Пензенской городской Думы, утвержденного решением Пензенской городской Думы от 29 апреля 2016 г. № 449-21/6, удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 28 Положения о Комиссии Пензенской городской Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Пензенской городской Думы, утвержденного решением Пензенской городской Думы от 29 апреля 2016 г. № 449-21/6 (в редакции от 26 мая 2017 г. № 726-34/6).

Сообщение о решении суда подлежит опубликованию в газете «Пенза» в течение одного месяца после вступления его в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Пензенский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Решение в окончательной форме изготовлено 03 июля 2017 г.

Судья Н.В. Гордеева