Дело № 12-27/2019

Р Е Ш Е Н И Е

по делу об административном правонарушении

р.п. Инжавино 7 ноября 2019 года 

Судья Инжавинского районного суда Тамбовской области Земцова Е.Д., рассмотрев протест прокурора Инжавинского района Тамбовской области на постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области от 23 августа 2019 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ,

У С Т А Н О В И Л:

Согласно постановлению о возбуждении производства об административном правонарушении от 28.06.2019, вынесенному прокурором Инжавинского района Тамбовской области Акаёмовым Д.В., в ходе проверки, проведенной прокуратурой района по заданию прокуратуры Тамбовской области, установлено, что для выполнения работ по благоустройству общественной территории (парковой зоны) администрацией Карай-Салтыковского сельсовета в лице главы администрации ФИО1 с ФИО8 было заключено 4 договора № от ДД.ММ.ГГГГ, № от ДД.ММ.ГГГГ, № от ДД.ММ.ГГГГ и № от ДД.ММ.ГГГГ на сумму менее № руб. каждый на выполнение работ по благоустройству общественной территории – парковой зоны в районе ул.Почтовой с. Карай-Салтыково. Общая сумма по договорам составила №. Срок выполнения работ по последнему договору – до ДД.ММ.ГГГГ. Однако, указанные договоры образуют единую сделку, искусственно дробленную и оформленную четырьмя самостоятельными договорами, поскольку заключены в течение одного месяца, их условия идентичны, имеют фактическую направленность на достижение единой цели, единый предмет, заказчиком и исполнителем являются одни и те же лица, заключены по единой форме. Кроме того, локальный расчет составлен один на все договора на общую сумму работ. Вышеуказанные факты являются существенным нарушением Федерального закона № 44-ФЗ вследствие того, что препятствуют развитию добросовестной конкуренции и эффективного использования средств бюджета. Тем самым в действиях должностного лица – главы администрации Карай-Салтыковского сельсовета ФИО1 усматриваются признаки административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ.

Постановлением заместителя руководителя – начальником отдела контроля закупок и антимонопольного контроля органов власти Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области от 23.08.2019 производство по делу об административном правонарушении, возбужденному в отношении главы Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области ФИО1 по ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ прекращено в связи с отсутствием события административного правонарушения. 

13.09.2019 прокурором Инжавинского района Тамбовской области подан протест на данное постановление, в котором указано, что прокуратурой района в рамках проверки соблюдения законодательства в сфере реализации государственной программы Тамбовской области «Формирование современной городской среды в Тамбовской области» на 2018-2020 годы были выявлены нарушения требований Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в деятельности администрации Карай-Салтыковского сельсовета, выразившееся в неверном способе определения заказчиком поставщика (подрядчика, исполнителя). В ходе проверки было установлено, что для выполнения работ по благоустройству общественной территории (парковой зоны) администрацией Карай-Салтыковского сельсовета в лице главы администрации ФИО1 с ИП ФИО3 было заключено 4 договора каждый на сумму менее 100000 руб. на выполнение работ по благоустройству общественной территории – парковой зоны в районе ул. Почтовой с. Карай-Салтыково. Данные договоры были заключены путем проведения закупки у единственного поставщика. Как установлено, договоры образуют единую сделку, искусственно раздробленную и оформленную четырьмя самостоятельными договорами, поскольку заключены в течение одного месяца, их условия идентичны, имеют фактическую направленность на достижение единой цели, единый предмет, заказчиком и исполнителем являются одни и те же лица, заключены по единой форме. Не принимая во внимание требования действующего законодательства, главой администрации Карай-Салтыковского сельсовета ФИО1 фактически было произведено дробление единой закупки на четыре в целях избегания конкурентных процедур. В результате договоры заключались без какой-либо ценовой состязательности. Указанные действия главы администрации Карай-Салтыковского сельсовета нарушают ч. 5 ст. 24, ч. 2 ст. 48 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ. В своем постановлении Управление Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области ссылается на положения ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ о контрактной системе, которая предусматривает случаи осуществления закупки у единственного поставщика. Однако, законодательством о контрактной системе установлено общее правило, что контракт должен быть заключен по результатам конкурентных процедур. При этом возможность осуществления закупки у единственного поставщика носит исключительный характер – только в прямо предусмотренных законом случаях, установленных ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ. По содержанию указанная норма предусматривает для заказчика возможность заключения закупок «малого объема» в случаях, когда проведение процедур конкурентного отбора нецелесообразно ввиду несоответствия организационных затрат на проведение закупки и стоимости закупки. Искусственное «дробление» единой закупки на множество закупок до 100000 руб. каждая, в целях избегания конкурентных процедур, не соответствует целям введения такой возможности заключения контракта без проведения торгов. Заключение администрацией сельсовета перечисленных договоров в порядке п. 4 ч. 1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ не соответствует цели и содержанию указанного основания заключения контракта с единственным исполнителем, а также не соответствует принципу обеспечения конкуренции, поскольку такое заключение контрактов не обусловлено техническими и организационными особенностями исполнения контрактов, а исключительно намерениями избежать необходимость проведения аукциона при осуществлении закупки на сумму свыше 100000 руб. В соответствии с ч. 1 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Таким образом, ФИО1, осуществляя административно-хозяйственные и организационно-распорядительные функции в администрации Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района, не выполнила установленные требования Федерального закона № 44-ФЗ, что образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ. Сокращенные сроки по соглашению о предоставлении в 2019 году субсидий из бюджета Тамбовской области на поддержку муниципальных программ формирования современной городской среды от 28.03.2019 (не позднее 01.07.2019), на что обращает внимание в постановлении УФАС, не может рассматриваться как обстоятельство, влекущее освобождение главы администрации от административной ответственности. Просит постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области от 23.08.2019 о прекращении производства по делу об административном правонарушении №068/04/7.29-520/2019, возбужденному в отношении главы администрации Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области ФИО1 по ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ, отменить и дело направить на новое рассмотрение.

Помощник прокурора Инжавинского района Тамбовской области Бровкина Ж.А. в судебном заседании протест поддержала по основаниям, изложенным в нем. 

Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области по доверенности ФИО2 в судебном заседании пояснила, что постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении в отношении главы Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района является законным и обоснованным. Основным доводом прокуратуры является якобы неверный способ определения поставщика, выбранный главой сельсовета, и искусственное дробление закупки. Однако, соответствующие нормы и положения законодательства о контрактной системе, которые подлежат применению к рассмотренным обстоятельствам, не были прокуратурой указаны ни в постановлении о возбуждении производства об административном правонарушении, ни в протесте. В законодательстве о контрактной системе отсутствуют понятие «дробление закупки» и запрет на те действия, которые осуществил муниципальный заказчик в лице администрации сельсовета. Квалификация действий ФИО1 по ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ не применима, поскольку заключение четырех рассматриваемых контрактов на выполнение работ по благоустройству парковой зоны не является нарушением Закона о контрактной системе в силу следующего. Заказчик самостоятельно выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями Закона о контрактной системе, исходя из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд. Закупку у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе заказчик вправе осуществлять в случае закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую 100000 руб. При этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить, не должен превышать 2000000 руб. или не должен превышать 5% совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем 50000000 руб. Указанные ограничения годового объема закупок не применяются в отношении закупок, осуществляемых заказчиками для обеспечения муниципальных нужд сельских поселений. Кроме того, при выборе способа осуществления закупки работ по благоустройству парковой зоны администрация Карай-Салтыковского сельсовета была ограничена условиями Соглашения о предоставлении в 2019 году субсидий из бюджета Тамбовской области бюджету Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района на поддержку муниципальных программ формирования современной городской среды от 28.03.2019 №, заключенного между Управлением топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Тамбовской области и администрацией Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района, а именно сроками: до 1 апреля 2019 года, до 1 июля 2019 года. 

Глава администрации Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области ФИО1 в судебном заседании поддержала доводы представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области. 

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, суд находит протест прокурора Инжавинского района Тамбовской области подлежащим удовлетворению.

В соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Согласно ст. 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат:

1) наличие события административного правонарушения;

2) лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность;

3) виновность лица в совершении административного правонарушения;

4) обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность;

5) характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением;

6) обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении;

7) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Соответственно, исходя из положений ст. ст. 2.1, 26.1 КоАП РФ для привлечения к административной ответственности необходимо наличие состава административного правонарушения, включающего четыре элемента: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону. Данные обстоятельства подлежат установлению на основании полученных административным органом в ходе административного производства соответствующих доказательств, отвечающих требованиям ст. 26.2 КоАП РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), с нарушением требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее также - законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок), за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 4 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере тридцати тысяч рублей.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок регулирует Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

В силу ст. 8 указанного закона контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

В соответствии со ст. 24 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Статьей 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ предусмотрены случаи, когда возможно осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) без использования конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ в редакции от 27.06.2019 закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае осуществление закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей. При этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать пять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей. Указанные ограничения годового объема закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не применяются в отношении закупок, осуществляемых заказчиками для обеспечения муниципальных нужд сельских поселений.

Из материалов дела следует, что прокуратурой района проведена проверка исполнения требований Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в деятельности муниципального заказчика - администрации Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области, в ходе которой установлено, что при заключении заказчиком договоров на выполнение работ по благоустройству общественной территории (парковой зоны) по ул. Почтовой с. Карай-Салтыково Инжавинского района № от ДД.ММ.ГГГГ на сумму №., № от ДД.ММ.ГГГГ на сумму № № от ДД.ММ.ГГГГ на сумму № руб. и № от ДД.ММ.ГГГГ на сумму №. договора были заключены с подрядчиком ИП ФИО3

28.06.2019 прокурором Инжавинского района Тамбовской области Акаёмовым Д.В. вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении должностного лица - главы администрации Карай-Салтыковского сельсовета ФИО1 по ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ.

Прокуратурой Инжавинского района указано, что договоры заключены с одним и тем же поставщиком в один и тот же временной промежуток май-июнь 2019 года и образуют единую сделку, искусственно раздробленную и оформленную четырьмя договорами, что не соответствует принципу обеспечения конкуренции, поскольку такое заключение контрактов не обусловлено техническими и организационными особенностями исполнения контрактов, а исключительно намерениями избежать необходимость проведения аукциона при осуществлении закупки на сумму свыше 100000 руб. 

Указанное постановление передано для рассмотрения в соответствии со ст.23.3 КоАП РФ в Управление Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области.

23.08.2019 заместителем руководителя – начальником отдела контроля закупок и антимонопольного контроля органов власти Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области ФИО4 по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении вынесено постановление о прекращении производства по делу в связи с отсутствием события административного правонарушения.

В судебном заседании установлено, что между администрацией Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области и ИП ФИО3 были заключены договора на выполнение работ по благоустройству парковой зоны (укладка брусчатки) с. Карай-Салтыково Инжавинского района Тамбовской области № от ДД.ММ.ГГГГ на сумму № руб., № от ДД.ММ.ГГГГ на сумму № руб., № от ДД.ММ.ГГГГ на сумму № руб. и № от ДД.ММ.ГГГГ на сумму № руб.

Из анализа пункта 4 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе следует, что данный пункт не содержит каких-либо ограничений в количестве договоров, не превышающих 100000 руб., в том числе и по одной и той же услуге у одного и того же поставщика (исполнителя), которые могут быть заключены в течение какого-либо календарного периода времени.

Вместе с тем, в силу части 2 статьи 8 Закона о контрактной системе запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям данного Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Согласно части 5 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчик не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Фактически все четыре муниципальных контракта № 12, 13, 14, 15, которые были заключены администрацией муниципального образования Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области с ИП ФИО3 на выполнение работ по благоустройству парковой зоны (укладка брусчатки), направлены на достижение единой хозяйственной цели, приобретателем по данным договорам является одно и то же лицо, имеющее единый интерес, предметом договоров являлись идентичные работы, в связи с чем, они образуют единую сделку, искусственно раздробленную и оформленную четырьмя самостоятельными муниципальными контрактами для формального соблюдения ограничения, предусмотренного пунктом 4 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, с целью ухода от процедур, предусмотренных данным Законом.

Анализ условий муниципальных контрактов дает основание для вывода о том, что заказчик при осуществлении закупок не использовал, но должен был использовать конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), предусмотренные Законом о контрактной системе.

Следовательно, выводы об отсутствии события административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ, являются ошибочными.

При этом доводы должностного лица о срочности выполнения условий Соглашения о предоставлении субсидий, а осуществление закупки работ по благоустройству парковой зоны (укладка брусчатки) с. Карай-Салтыково путем проведения конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) предполагает соблюдение всех необходимых сроков проведения процедур закупки, не могут служить основанием освобождения от исполнения требований закона при осуществлении закупок.

Довод представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области со ссылкой на письмо ФАС России от 27.01.2017 №РП/4496/17 подлежит отклонению, как основанный на неправильном толковании норм права.

При рассмотрении данного дела должностным лицом требования ст. 24.1 и 26.1 КоАП РФ о выяснении всех обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, соблюдены не были.

В частности, должностным лицом должным образом не дана оценка фактическим обстоятельствам дела и фактам, имеющим существенное значение для дела и подлежащих обязательному установлению, а выводы не основаны на полном и всестороннем исследовании имеющихся доказательств, поскольку оценка доказательствам, представленным прокурором, надлежащим образом не дана.

По результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных настоящим Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания (п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ).

Таким образом, поскольку установлено существенное нарушение процессуальных требований, которое не позволили объективно рассмотреть дело, дело подлежит направлению на новое рассмотрение. При новом рассмотрении необходимо учесть вышеуказанные требования закона.

При таких обстоятельствах постановление заместителя – начальника отдела контроля закупок и антимонопольного контроля органов власти Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области от 23.08.2019 по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении, возбужденного 28.06.2019 прокурором Инжавинского района Тамбовской области в отношении главы администрации Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области ФИО1 по признакам административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ, о прекращении производства по делу в связи с отсутствием события административного правонарушения подлежит отмене, а дело направлению на новое рассмотрение.

В соответствии с ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (в части административных правонарушений, предусмотренных статьями 7.29 - 7.32, 7.32.5, частью 7 статьи 19.5, статьей 19.7.2 КоАП РФ) не истек.

Руководствуясь ст. 30.7 КоАП РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Протест прокурора Инжавинского района Тамбовской области удовлетворить.

Постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области от 23 августа 2019 года отменить.

Дело об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст. 7.29 КоАП РФ, в отношении должностного лица – главы Карай-Салтыковского сельсовета Инжавинского района Тамбовской области ФИО1 возвратить на новое рассмотрение в отдел контроля закупок и антимонопольного контроля органов власти Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области.

Решение может быть обжаловано в Тамбовский областной суд в течение 10 дней. 

Судья: Е.Д. Земцова