3а-183/2021

10ОS0000-01-2021-000286-66

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

19 октября 2021 г. г.Петрозаводск

Верховный суд Республики Карелия в составе: председательствующего судьи Ивановой Н.Е.,

при секретере ФИО1

с участием представителя прокуратуры Республики Карелия Миронова С.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело №3а-183/2021 по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Республики Карелия в интересах неопределенного круга лиц о признании не действующим в части нормативного правового акта Совета Кааламского сельского поселения,

УСТАНОВИЛ:

Иск предъявлен по тем основаниям, что решением Совета Кааламского сельского поселения от 01.03.2019 №27 утвержден Регламент Совета Кааламского сельского поселения (далее – Регламент). Указанное решение опубликовано в газете «Вести Приладожья» 06.03.2019 и размещено на официальном сайте Кааламского сельского поселения. Решением Совета Кааламского сельского поселения от 25.12.2020 №69 внесены изменения в Регламент, он дополнен статьей 15.2, определяющей досрочное прекращение полномочий депутата Совета Сортавальского муниципального района, избранного в его состав от Совета Кааламского сельского поселения. Данное решение опубликовано в газете «Вести Приладожья» 30.12.2020. Прокурор указывает, что статья 15.2 Регламента противоречит федеральному законодательству. Основания для досрочного прекращения полномочий депутата представительного органа местного самоуправления устанавливаются федеральными законами, определены частями 10, 10.1, 10.2 статьи 40 и статьей 84 Федерального закона от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-ФЗ). В силу статьи 15.2 Регламента полномочия депутата Совета Сортавальского муниципального района, избранного от Совета Кааламского сельского поселения могут быть досрочно прекращены в случаях: не участия депутата в очередных и внеочередных заседаниях Совета Сортавальского муниципального района или Совета Кааламского сельского поселения два и более раза; неисполнение обязанности информировать депутатов Кааламского сельского поселения о деятельности в Совете муниципального района; а также по инициативе Главы Кааламского сельского поселения или одной трети депутатов Совета, в случае, если инициаторы считают, что депутат недостаточно эффективно представляет интересы Кааламского сельского поселения в Совете Сортавальского муниципального района. Данные основания досрочного прекращения полномочий депутата представительного органа местного самоуправления не предусмотрены вышеуказанными нормами федерального законодательства, тем самым, Совет Кааламского сельского поселения, дополнив Регламент статьей 15.2, превысил свои полномочия. В связи с выявленными противоречиями федеральному законодательству указанного нормативного правового акта, 17.03.2021 прокурором г.Сортавала был принесен протест, которым Советом Кааламского сельского поселения рассмотрен и отклонен. Первый заместитель прокурора Республики Карелия просил признать не действующей с момента принятия статью 15.2 Регламента.

Административный ответчик представил возражения по иску. Указал, что в административном иске не указано, какие и чьи права, свободы и законные интересы нарушаются либо могут быть нарушены статьей 15.2 Регламента, а также какие именно полномочия превышены административным ответчиком. Процедура принятия Советом Кааламского сельского поселения решения от 25.12.2020 №69 не нарушена. Административный иск предъявлен с нарушением сроков, установленных частью 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ). В иске просят отказать.

Заинтересованное лицо - Совет Сортавальского муниципального района – в отзыве на иск указал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с превышением полномочий представительного органа поселения. 

Заинтересованное лицо - Министерство национальной и региональной политики Республики Карелия - в отзыве на исковое заявление позицию прокурора поддержало.

В судебном заседании прокурор Миронов С.Ю. доводы административного иска поддержал. Дополнил, что возражения административного ответчика основаны на ошибочном толковании норм материального и процессуального права.

Иные участвующие в деле лица в судебное заседание представителей не направили, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом. 

Заслушав представителя прокуратуры Республики Карелия, исследовав письменные доказательства, суд приходит к следующему. 

В соответствии со статьей 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители вправе обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд, районный суд.

В соответствии с частью 3 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

Согласно пункту 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – Постановление Пленума) в соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», он вправе оспорить в суде общей юрисдикции нормативные правовые акты, а также акты, обладающие нормативными свойствами, в порядке, предусмотренном главой 21 КАС РФ. Прокурор имеет право на обращение с административным иском о признании не действующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых, в частности, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами (пункт 2 статьи 1, пункт 3 статьи 22, статьи 23 и 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», статья 39, часть 3 статьи 208 КАС РФ).

Статьей 12 Конституции Российской Федерации установлен принцип самостоятельности органов местного самоуправления.

В силу пункта 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Частями 1, 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Частями 1 и 3 статьи 34 Федерального закона №131-ФЗ предусмотрено, что представительный орган муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования (часть 3 статьи 43 Федерального закона №131-ФЗ).

Согласно Уставу Кааламского сельского поселения, Совет Кааламского сельского поселения (далее – Совет) входит в структуру органов местного самоуправления Кааламского сельского поселения (пункт 1 части 1 статьи 23 Устава), является представительным органом местного самоуправления Кааламского сельского поселения, состоит из 10 депутатов (часть 1 статьи 24 Устава).

Частью 3 статьи 23 Устава предусмотрено, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы их организации и деятельности определяются настоящим Уставом.

В силу части 8 статьи 24 Устава заседания Совета проводятся в соответствии с Регламентом Совета Кааламского сельского поселения, регулирующим вопросы его организации и деятельности, и утверждаемым Советом.

В соответствии с пунктом 1.1 статьи 35 Федерального закона №131-ФЗ уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. 

В силу части 7 статьи 24 Устава заседание Совета правомочно, если на нем присутствуют не менее 50% от числа избранных депутатов.

На заседании Совета 01.03.2019 принято решение №27 «Об утверждении Регламента Совета Кааламского сельского поселения», которым утверждена структура Совета, полномочия председателя Совета, его заместителя, депутатов Совета, порядок избрания председателя Совета и его заместителя, порядок проведения заседания Совета, принятия Советом решений. Также признан утратившим силу Регламент работы Совета Кааламского сельского поселения №3 от 07.12.2005 в редакции решения №31 от 27.02.2007.

В заседании Совета 01.03.2019 участвовали 8 депутатов, тем самым, кворум имелся, решение об утверждении Регламента принято единогласно. Решение опубликовано в газете «Вести Приладожья» 06.03.2019 и размещено на официальном сайте Кааламского сельского поселения. 

Нарушений порядка созыва, проведения заседания Совета 01.03.2019 не установлено. Регламент утвержден Советом в пределах определенных Уставом полномочий, опубликован в надлежащем печатном органе. 

Регламент обладает признаками нормативного правового акта, поскольку содержит правовые нормы, регулирующие правила поведения, а именно порядок организации работы и деятельности Совета, направлен на неоднократное его применение.

На заседании Совета 25.12.2020 принято решение №69 «О внесении изменений в Решение Совета Кааламского сельского поселения от 01 марта 2019г. №27 «Об утверждении Регламента Совета Кааламского сельского поселения».

В заседании Совета 25.12.2020 принимали участие 8 депутатов, тем самым, заседания являлось правомочным, решение об утверждении Регламента принято большинством (7-«за», 1-«против»). Указанное решение опубликовано в газете «Вести Приладожья» 30.12.2020. 

Решением Совета №69 от 25.12.2020 в Регламент внесены изменения, в частности, он дополнен статьей 15.2 «Досрочное прекращение полномочий депутата, избранного в состав Совета Сортавальского муниципального района». 

Доводы административного ответчика о нарушении прокурором установленного части 1 статьи 219 КАС РФ срока обращения с настоящим административным иском в суд основаны на ошибочном толковании им норм права, поскольку оспаривается нормативный правовой акт.

В силу части 6 статьи 208 КАС РФ административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

Рассматривая заявленные прокурором требования по существу, суд приходит к следующему.

Статьей 3 Конституции Российской Федерации закреплено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Согласно пункту 2 статьи 1 Федерального закона №131-ФЗ местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Этим же законом определены вопросы местного значения.

Таким образом, деятельность представительного органа является гарантией реализации конституционного права граждан на выражение своего суверенитета - возможности осуществлять власть в Российской Федерации через представительные органы, участвовать в решении вопросов местного значения.

Статьей 15.2 Регламента в пункте 1 предусмотрены основания досрочного прекращения полномочий депутата, избранного в состав Совета Сортавальского муниципального района: не участие депутата в очередных и внеочередных заседаниях Совета Сортавальского муниципального района или Совета Кааламского сельского поселения два и более раза; неисполнение обязанности информировать депутатов Кааламского сельского поселения о деятельности в Совете муниципального района; по инициативе Главы Кааламского сельского поселения или одной трети депутатов Совета, в случае, если инициаторы считают, что депутат недостаточно эффективно представляет интересы Кааламского сельского поселения в Совете Сортавальского муниципального района. 

Согласно пункту 11 части 4 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального района в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.

Согласно пункту 14 статьи 1.1 Закона Республики Карелия от 1 декабря 2004 года № 825-ЗРК «О муниципальных районах в Республике Карелия» статусом муниципального района наделено муниципальное образование города Сортавала, в состав которого входит Кааламское сельское поселение.

В соответствии с частью 1 статьи 19 Устава Сортавальского муниципального района состав Совета муниципального района состоит из глав 5 поселений (3-х городских и 2-х сельских поселений), входящих в состав Сортавальского муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселений, нормой представительства - по 2 депутата от каждого поселения, и составляет 15 депутатов.

Срок полномочий депутата представительного органа муниципального образования в Республике Карелия, члена выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления муниципального образования в Республике Карелия регламентирован Законом Республики Карелия от 29 февраля 2016г. №1994-ЗРК и составляет 5 лет. Срок полномочий депутата представительного органа муниципального образования в Республике Карелия, члена выборного органа местного самоуправления муниципального образования в Республике Карелия не может превышать срок полномочий соответствующего представительного органа муниципального образования в Республике Карелия, выборного органа местного самоуправления муниципального образования в Республике Карелия (часть 2 статьи 1).

В пункте 2 части 10 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ закреплено, что полномочия депутата органа местного самоуправления прекращаются досрочно в случае: 1) смерти; 2) отставки по собственному желанию; 3) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; 4) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; 5) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; 6) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; 7) прекращения гражданства Российской Федерации либо гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, наличия гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства гражданина Российской Федерации либо иностранного гражданина, имеющего право на основании международного договора Российской Федерации быть избранным в органы местного самоуправления, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации; 8) отзыва избирателями; 9) досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления; 9.1) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу; 10) в иных случаях, установленных настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.

Частью 10.1 статьи 40 Федерального закона №131-ФЗ установлено, что полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных настоящим Федеральным законом.

Частью 10.2 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ определено, что в случае формирования представительного органа муниципального района состава представительных органов поселений полномочия депутата представительного органа муниципального района прекращаются досрочно в случае прекращения его полномочий соответственно в качестве главы поселения, депутата представительного органа поселения в составе муниципального района.

Статьей 84 Федерального закона №131-ФЗ предусмотрено, что депутаты представительных органов местного самоуправления обязаны прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата представительного органа местного самоуправления. В случае невыполнения указанных требований, полномочия этих депутатов прекращаются досрочно в судебном порядке.

Указанные в пункте 1 статьи 15.2 Регламента основания досрочного прекращения полномочий депутата, избранного в состав Совета Сортавальского муниципального района, не предусмотрены Федеральным законом №131-ФЗ.

При таких обстоятельствах Совет Кааламского сельского поселения вышел за пределы своей компетенции, предусмотрев в пункте 1 статьи 15.2 Регламента не установленные в федеральных законах основания досрочного прекращения полномочий депутатов. 

Согласно пункту 28 Постановления Пленума, если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Принимая во внимание, что пункты 2-5 статьи 15.2 Регламента производны от изложенного в пункте 1 указанной статьи и содержат положения о процедуре досрочного прекращения полномочий депутатов и его последствиях, суд приходит к выводу о признании недействующей статьи 15.2 Регламента, принятой с нарушением федерального законодательства. 

В соответствии с разъяснением, данным судам в абзаце 2 пункта 38 Постановления Пленума, оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствуют, может быть признан судом не действующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.

Учитывая, что решение Совета №69 от 25.12.2020 вступило в силу со дня его подписания, совпадающим с моментом его принятия, статья 15.2 Регламента подлежит признанию недействующей с момента принятия.

С учетом положений части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии решения судом подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления в законную силу в официальном печатном издании административного ответчика. 

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление первого заместителя прокурора Республики Карелия удовлетворить.

Признать не действующей с момента принятия статью 15.2 Регламента Совета Кааламского сельского поселения, утвержденного решением Совета Кааламского сельского поселения от 01.03.2019 №27 в редакции решения Совета Кааламского сельского поселения от 25.12.2020 №69.

Возложить на Совет Кааламского сельского поселения обязанность опубликовать сообщение о принятии судом настоящего решения в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании Совета Кааламского сельского поселения.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Карелия в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Н.Е.Иванова

Мотивированное решение составлено 21.10.2021