Дело № 3а-157/17

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

13 сентября 2017 года город Владивосток

Приморский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Римского Я.А., 

при секретаре Петровой Е.В.,

с участием прокурора Маториной О.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью «Приморский Втормет» к Администрации Приморского края, Губернатору Приморского края, Законодательному Собранию Приморского края, заинтересованное лицо департамент по жилищно-коммунальному хозяйству и топливным ресурсам Приморского края о признании недействующими Закона Приморского края от 18 ноября 2014 года № 497-КЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края» и Правила благоустройства территорий Владивостокского и Артемовского городских округов, поселений, входящих в состав Надеждинского и Шкотовского муниципальных районов Приморского края, утверждённых постановлением Администрации Приморского края от 15 июня 2016 года № 268-па в части,

у с т а н о в и л:

18 ноября 2014 года Законодательным Собранием Приморского края принят Закон Приморского края № 497-КЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края» (далее – Закон Приморского края от 18 ноября 2014 года № 497-КЗ).

Текст документа опубликован в печатных изданиях «Ведомости Законодательного Собрания Приморского края», 18 ноября 2014 года, № 96 и «Приморская газета», № 130(995) 21 ноября 2014 года. Изменения, внесённые Законом Приморского края от 9 августа 2017 года № 151-КЗ опубликованы на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru – 10 августа 2017 года.

Постановлением Администрации Приморского края от 15 июня 2016 года № 268-па «Об утверждении Правил благоустройства территорий Владивостокского и Артемовского городских округов, поселений, входящих в состав Надеждинского и Шкотовского муниципальных районов Приморского края» (далее - Постановление Администрации Приморского края от 15 июня 2016 года № 268-па) утверждёны Правила благоустройства территорий Владивостокского и Артемовского городских округов, поселений, входящих в состав Надеждинского и Шкотовского муниципальных районов Приморского края (далее - Правила благоустройства территорий), текст документа опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 17 июня 2016 года, и в печатном издании «Приморская газета», спецвыпуск, № 74 (1245), 17 июня 2016 года.

Общество с ограниченной ответственностью «Приморский Втормет» (далее – ООО «Приморский Втормет») обратилось в Приморский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующими пункт 1 части 1 статьи 2 Закона Приморского края от 18 ноября 2014 года № 497-КЗ и подпунктов «ф», «ц» пункта 2.6.18 Правил благоустройства территорий, утверждённых Постановлением Администрации Приморского края от 15 июня 2016 года № 268-па как не соответствующие части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ). 

В обоснование заявленных требований ООО «Приморский Втормет» указало, что пунктом 1 части 1 статьи 2 Закона Приморского края от 18 ноября 2014 года № 497-КЗ установлено, что Администрация Приморского края или уполномоченные ею органы исполнительной власти Приморского края осуществляют полномочия органов местного самоуправления Владивостокского городского округа и Артемовского городского округа по утверждению правил благоустройства территории городских округов, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения. Во исполнение указанной нормы Постановлением Администрации Приморского края от 15 июня 2016 года № 268-па были утверждены Правила благоустройства территорий. В соответствии с подпунктами «ф», «ц» пункта 2.6.18 Правил благоустройства территорий при размещении в муниципальных образованиях вывесок, запрещается размещение вывесок с использованием картона, ткани, баннерной ткани, размещение вывесок на ограждающих конструкциях (заборах, шлагбаумах, ограждениях, перилах и т.д.) (за исключением случаев, указанных в пункте 2.6.15 настоящих Правил). Постановлением Административной комиссии Артемовского городского округа от ДД.ММ.ГГГГ № ООО «Приморский Втормет» признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьёй 7.21 Закона Приморского края от 5 марта 2007 года № 44-КЗ «Об административных правонарушениях в Приморском крае» за нарушение подпунктов «ф», «ц» пункта 2.6.18 Правил благоустройства территорий и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере – 50 000 рублей. Считает, что оспариваемые нормативные правовые акты не соответствуют части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, поскольку как следует из статьи 1 Закона Приморского края от 18 ноября 2014 года № 497-КЗ, он принят на основании части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3. Абзацем первым части 1.2 статьи 17 указанного Федерального закона (в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-Ф3) установлено, что законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочии между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Однако с 9 января 2017 года, в связи с внесёнными пунктом 2 статьи 1 Федерального закона от 28 декабря 2016 года № 494-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 28 декабря 2016 года № 494-ФЗ) в абзац первый части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 изменениями, органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут на основании законов субъекта Российской Федерации осуществлять полномочия органов местного самоуправления лишь в случаях, установленных федеральными законами. Согласно пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 утверждение правил благоустройства территории городского округа относятся к вопросам местного значения городских округов. Утверждение правил благоустройства территории поселения относятся к вопросам местного значения городских и сельских поселений (пункт 19 части 1, часть 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3). Федеральный закон, предусматривающий возможность перераспределения между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по утверждению правил благоустройства территорий городских округов (городских и сельских поселений), отсутствует. Следовательно с 9 января 2017 года полномочия органов местного самоуправления городских округов (городских и сельских поселений), предусмотренные пунктом 25 части 1 статьи 16, пунктом 19 части 1, частью 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3, могут осуществляться исключительно органами местного самоуправления городских округов (городских и сельских поселений).

До рассмотрения административного дела по существу, суд привлёк к участию в деле в качестве заинтересованного лица департамент по жилищно-коммунальному хозяйству и топливным ресурсам Приморского края.

Представитель административного истца ООО «Приморский Втормет» - ФИО1 в судебном заседании заявленные требования уточнил, просил признать недействующими указанные нормативные правовые акты с 9 января 2017 года, с даты вступления в действие Федерального закона от 28 декабря 2016 года № 494-ФЗ. По существу пояснил, что поскольку Федеральным законом от 28 декабря 2016 года № 494-ФЗ не установлены переходные положения, оспариваемые нормативные правовые акты не должны применяться. Правила благоустройства территории в связи с отсутствием соответствующего федерального закона должны утверждаться органами местного самоуправления, тем более, что вопросы местного значения должны решаться органами местного самоуправления самостоятельно. Пункты и предписания, содержащиеся в Правилах благоустройства территории, никакому нормативному правовому акту не противоречат, считает, что в настоящее время нельзя руководствоваться данными Правилами.

Представитель административного ответчика Администрации Приморского края, Губернатора Приморского края – ФИО2, в судебном заседании доводы в представленном ранее отзыве поддержала, против удовлетворения заявленных требований возражала, по существу пояснила, что в данном случае законодатель предусмотрел возможность перераспределения указанных полномочий, не исключив их из исчерпывающего перечня не возможных к перераспределению. Сам по себе факт перераспределения полномочий с одного уровня власти на другой, никаким образом конкретно права административного истца не затрагивает. Считает, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий и в соответствии с нормами действующего законодательства.

Представитель административного ответчика Законодательного Собрания Приморского края – ФИО3, в судебном заседании доводы в представленном ранее отзыве поддержала, против удовлетворения заявленных требований возражала, по существу пояснила, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 предусматривает возможность перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и государственными органами субъекта Российской Федерации. Закон Приморского края напрямую не затрагивает права и обязанности административного истца. До принятия оспариваемого закона, Губернатором Приморского края было подписано соглашение о создании агломерации с органами местного самоуправления, подписывая соглашение, органы местного самоуправления давали своё согласие на перераспределение полномочий.

Представитель заинтересованного лица департамента по жилищно-коммунальному хозяйству и топливным ресурсам Приморского края в судебное заседание не явился, о месте и времени рассмотрения административного дела извещён надлежащим образом. В представленных суду возражениях указал, что Закон Приморского края от 18 ноября 2014 года № 497-КЗ был принят в соответствии с действующим на момент принятия законодательством, в отношении пунктов Правил благоустройства территорий административным истцом не приводятся основания для признания их недействующими, в связи с чем просил административное исковое заявление ООО «Приморский Втормет» оставить без удовлетворения.

Выслушав пояснения представителя ООО «Приморский Втормет» - ФИО1, возражения представителя Администрации Приморского края, Губернатора Приморского края – ФИО2, представителя Законодательного Собрания Приморского края – ФИО3, а также заключение прокурора Маториной О.А. полагавшей, что административное дело в части признания недействующим пункт 1 части 1 статьи 2 Закона Приморского края от 18 ноября 2014 года № 497-КЗ необходимо прекратить, в остальной части в удовлетворении заявленных требований отказать, суд приходит к выводу о необходимости отказа в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) предусмотрено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным актом.

В соответствии со статьёй 3 Конституции Российской Федерации управление публичными делами осуществляется гражданами не только через органы государственной власти, но и через органы местного самоуправления, а также непосредственно.

Согласно пункту «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьёй 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Отношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам распределения компетенции регулируют Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ), Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, иные федеральные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации. Законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту «б» части 1, пункту «н» части 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации регулируются вопросы, относящиеся, в соответствии с федеральным и региональным законодательством, к его ведению и полномочиям.

Полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации регулируются статьёй 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, которая в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ дополнена частью 6.1 установившей, что законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года.

Кроме того, Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ статья 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ была дополнена частью 1.2, в соответствии с которой законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года.

При этом Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ также определил круг полномочий, относящихся к исключительной компетенции органов местного самоуправления, и которые не могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. 

Поскольку полномочия в области благоустройства территорий к исключительным полномочиям органов местного самоуправления, указанным Федеральным законом, не отнесены, эти полномочия могли быть перераспределены между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

В суде установлено, что 18 ноября 2014 года Законодательным Собранием Приморского края принят Закон Приморского края № 497-КЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края».

Текст документа опубликован в печатных изданиях «Ведомости Законодательного Собрания Приморского края», 18 ноября 2014 года, № 96 и «Приморская газета», № 130(995) 21 ноября 2014 года. Изменения, внесённые Законом Приморского края от 9 августа 2017 года № 151-КЗ опубликованы на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru – 10 августа 2017 года.

Как следует из статьи 1 указанного Закона Приморского края в целях формирования и развития Владивостокской агломерации (в состав которой входят Владивостокский городской округ, Артемовский городской округ, Надеждинский и Шкотовский муниципальные районы и входящие в их состав поселения) в соответствии с частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ настоящий закон перераспределяет полномочия органов местного самоуправления городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов Приморского края по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления и органами государственной власти Приморского края.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 2 Закона Приморского края от 18 ноября 2014 года № 497-КЗ к полномочиям Администрации Приморского края и органов исполнительной власти Приморского края отнесены полномочия органов местного самоуправления Владивостокского городского округа и Артемовского городского округа, в том числе по утверждению правил благоустройства территории городских округов, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения.

Во исполнение Закона Приморского края Постановлением Администрации Приморского края от 15 июня 2016 года № 268-па «Об утверждении Правил благоустройства территорий Владивостокского и Артемовского городских округов, поселений, входящих в состав Надеждинского и Шкотовского муниципальных районов Приморского края» утверждёны Правила благоустройства территорий Владивостокского и Артемовского городских округов, поселений, входящих в состав Надеждинского и Шкотовского муниципальных районов Приморского края, текст документа опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 17 июня 2016 года, и в печатном издании «Приморская газета», спецвыпуск, № 74 (1245), 17 июня 2016 года.

Доводы административного истца о том, что в связи с внесёнными пунктом 2 статьи 1 Федерального закона от 28 декабря 2016 года № 494-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в абзац первый части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 изменениями, органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут на основании законов субъекта Российской Федерации осуществлять полномочия органов местного самоуправления лишь в случаях, установленных федеральными законами в связи с чем в настоящее время Закон Приморского края и Правила благоустройства территорий находятся в противоречии с действующим федеральным законодательством, являются несостоятельными, поскольку указанные в Законе Приморского края 18 ноября 2014 года от № 497-КЗ полномочия Администрации Приморского края и органов исполнительной власти Приморского края по утверждению Правил благоустройства территории, не относятся к исключительным полномочиям органов местного самоуправления.

Федеральное законодательство не содержит запрета на перераспределение полномочий, названных в оспариваемой норме регионального закона, между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. 

Несмотря на то, что Федеральный закон от 29 декабря 2014 года № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 29 декабря 2014 года № 485-ФЗ), внесший в федеральные законы, регулирующие общественные отношения в конкретных сферах деятельности, дополнительные нормы о возможности перераспределения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 порядке, не содержит положений, позволяющих перераспределить полномочия органов местного самоуправления в области благоустройства территории, не свидетельствует об обоснованности заявленных требований. 

Поскольку право субъекта Российской Федерации перераспределить полномочия органов местного самоуправления предусмотрено Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 и Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, которые устанавливают общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, образования, формирования, деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, то, отсутствие отраслевого законодательства в области благоустройства территорий, не ставит под сомнение принятие оспариваемых нормативных правовых актов в пределах полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации, а также об отсутствии противоречий названным выше федеральным законам, которые не содержат запрета на перераспределение полномочий органов местного самоуправления в сфере благоустройства.

Кроме того, суд считает, что Закон Приморского края от 18 ноября 2014 года № 497-КЗ может затрагивать права только органов местного самоуправления городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов Приморского края входящих в состав Владивостокской агломерации, поскольку данный нормативный правовой акт напрямую перераспределил принадлежавшие им полномочия.

С учётом изложенного суд приходит к выводу, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты компетентными органами в пределах их полномочий, в оспариваемых частях не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ суд отказывает в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Принимая решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления ООО «Приморский Втормет», суд, с учётом положений пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ, считает необходимым обязать Администрацию Приморского края опубликовать сообщение о принятом решении суда в части касающейся результатов рассмотрения административных исковых требований об оспаривании Правил благоустройства территорий, в части результатов рассмотрения административных исковых требований об оспаривании Закона Приморского края от 18 ноября 2014 года № 497-КЗ – Законодательное Собрание Приморского края, в официальных печатных изданиях данных исполнительного и представительного органов государственной власти Приморского края в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу. 

На основании изложенного, руководствуясь статьёй 175-180, 215, 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

в удовлетворении административного искового заявления Общества с ограниченной ответственностью «Приморский Втормет» о признании недействующими пункт 1 части 1 статьи 2 Закона Приморского края от 18 ноября 2014 года № 497-КЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края» и подпунктов «ф», «ц» пункта 2.6.18 Правил благоустройства территорий Владивостокского и Артемовского городских округов, поселений, входящих в состав Надеждинского и Шкотовского муниципальных районов Приморского края, утверждённых постановлением Администрации Приморского края от 15 июня 2016 года № 268-па как не соответствующими части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - отказать. 

Обязать Администрацию Приморского края, опубликовать сообщение о принятом решении, в части касающейся результатов рассмотрения административных исковых требований об оспаривании Правил благоустройства территорий Владивостокского и Артемовского городских округов, поселений, входящих в состав Надеждинского и Шкотовского муниципальных районов Приморского края, утверждённых Постановлением Администрации Приморского края от 15 июня 2016 года № 268-па «Об утверждении Правил благоустройства территорий Владивостокского и Артемовского городских округов, поселений, входящих в состав Надеждинского и Шкотовского муниципальных районов Приморского края», в официальном печатном издании данного исполнительного органа государственной власти Приморского края в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Обязать Законодательное Собрание Приморского края, опубликовать сообщение о принятом решении, в части касающейся результатов рассмотрения административных исковых требований об оспаривании Закона Приморского края от 18 ноября 2014 года № 497-КЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края», в официальном печатном издании данного представительного органа государственной власти Приморского края в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение суда могут быть поданы апелляционные жалобы, апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Я.А. Римский