Дело № 2а – 564/2018

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

27 февраля 2018 года г. Межгорье

Белорецкий межрайонный суд Республики Башкортостан в составе:

председательствующего судьи Будаковой А.И.,

при секретаре Ишимовой Л.Г.,

с участием прокурора Довбня Э.И.,

представителя административного ответчика ФИО1 по доверенности,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению прокурора ЗАТО г.Межгорье, действующего в интересах Российской Федерации, неопределенного круга лиц, к Администрации городского округа ЗАТО ФИО2 о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления – Администрации ГО ЗАТО Межгорье, обязании определить орган, уполномоченный на осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности, установить его организационную структуру, полномочия, функции и порядок деятельности; определить перечень должностных лиц органов местного самоуправления и их полномочия на осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности, обязании принять административный регламент в сфере осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор ЗАТО г.Межгорье, действующий в интересах Российской Федерации, неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением к Администрации городского округа ЗАТО ФИО2 о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления – Администрации ГО ЗАТО Межгорье, обязании определить орган, уполномоченный на осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности, установить его организационную структуру, полномочия, функции и порядок деятельности; определить перечень должностных лиц органов местного самоуправления и их полномочия на осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности, обязании принять административный регламент в сфере осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности.

В обоснование заявленных требований указал, что прокуратурой ЗАТО г.Межгорье в соответствии с планом работы на 1 полугодие 2018 года проведена проверка исполнения законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного и муниципального контроля, при предоставлении муниципальных услуг субъектам предпринимательской деятельности, реализации органами государственной власти и местного самоуправления полномочий по развитию малого и среднего предпринимательства.

Проведенной проверкой установлено, что Администрацией ГО ЗАТО Межгорье допускаются нарушения законодательства в указанной сфере. 

Из положений Федеральных законов от 06.10.2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 28.12.2009 года №381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», от 26.12.2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Закона Республик Башкортостан от 14 июля 2010 года №296-з «О регулировании торговой деятельности в Республике Башкортостан» следует, что органы местного самоуправления наделены собственными полномочиями по осуществлению муниципального контроля в названной сфере, разработка и принятие административных регламентов в порядке, установленных нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Из Определения Верховного Суда РФ от 30.05.2012 года №1-АПГ12-6 следует, что непринятие административных регламентов по осуществлению муниципального контроля в сфере торговой деятельности с 2008 года влечет отсутствие надлежащего регулирования порядка осуществления муниципального контроля, а, соответственно, и нарушение прав подконтрольных субъектов и ненадлежащее исполнение функций органами местного самоуправления.

Вместе с тем, в ходе проверки установлено, что орган муниципального контроля в области торговой деятельности на территории ЗАТО г. Межгорье не создан, соответствующий административный регламент в сфере осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности не принят, что не позволяет органу местного самоуправления осуществлять контроль в рассматриваемой сфере правоотношений.

Администрацией ЗАТО г. Межгорье требования Федерального закона от 26.12.2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не исполняются.

В соответствии с Кодексом Республики Башкортостан об административных правонарушениях полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст.13.16 Кодекса, предоставлены ч.9 ст.15.1 Кодекса должностным лицам органов местного самоуправления в пределах компетенции при осуществлении муниципального контроля, рассмотрение дел об административных правонарушениях возложено ст.14.2 Кодекса на административные комиссии.

Распоряжением Администрации ЗАТО Межгорье от ... №... установлен, в том числе перечень должностных лиц Администрации ЗАТО Межгорье, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст.13.16 Кодекса Республики Башкортостан об административных правонарушениях.

Муниципальные служащие ФИО3 и ФИО4, уполномоченные названным распоряжением на составление протоколов, не являются должностными лицами муниципального контроля, следовательно, не обладают соответствующими полномочиями.

Отсутствие на муниципальном уровне правового регулирования нарушает законные права и интересы субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих торговую деятельность, поскольку по настоящее время проверки со стороны администрации проводятся не уполномоченными на то лицами, без отражения функционала проводимых мероприятий в соответствующем регламенте, что ведет к нарушению баланса экономических интересов указанных хозяйствующих субъектов.

Бездействие администрации городского округа по созданию органа муниципального контроля в области торговой деятельности на территории ЗАТО г. Межгорье влечет отсутствие надлежащего регулирования порядка осуществления муниципального контроля, ненадлежащее исполнение функций органами местного самоуправления, и, соответственно, нарушение прав подконтрольных субъектов, прав и законных интересов населения.

Кроме того, в данном случае нарушены интересы российской Федерации в части несоблюдения установленных федеральным законодательством требований к организации и осуществлению муниципального контроля в области торговой деятельности, ограничений при проведении мероприятий по муниципального контролю, предусмотренных Федеральным законом №294-ФЗ.

Неисполнение администрацией муниципального образования названного законодательства непосредственным образом затрагивает интересы Российской Федерации, заключающиеся в верховенстве закона, единства, укреплении законности.

В соответствии с ч.1 ст. 37 Федерального закона №131-ФЗ местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Частью 1 статьи 23 Устава ГО ЗАТО ФИО2 Администрация ЗАТО ФИО2 наделена по решению вопросов местного значения, не отнесенных законодательством Российской Федерации и Уставом к компетенции других органов и должностных лиц местного самоуправления городского округа, в том числе полномочиями в области муниципального контроля, а также полномочиями по разработке и утверждению схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа. 

Нормами федерального законодательства полномочия по обеспечению муниципального надзора в области торговой деятельности не отнесены к компетенции других органов и должностных лиц местного самоуправления. Следовательно, указанная обязанность лежит на Администрации ЗАТО ФИО2. 

Просит: признать незаконным бездействие органа местного самоуправления Администрации ГО ЗАТО ФИО2, выразившееся в непринятии мер по организации и осуществлению деятельности в сфере муниципального контроля в области торговой деятельности. 

Обязать Администрацию ГО ЗАТО ФИО2 определить орган, уполномоченный на осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности, установить его организационную структуру, полномочия, функции и порядок деятельности; определить перечень лиц органов местного самоуправления и их полномочия на осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности. 

Обязать Администрацию ГО ЗАТО ФИО2 принять административный регламент в сфере осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности на территории муниципального образования ГО ЗАТО ФИО2.

Представитель административного истца – прокурор Довбня Э.И. в судебном заседании административные исковые требования поддержал по доводам, изложенным в административном иске. Просил удовлетворить в полном объеме.

Представитель административного ответчика Администрации ЗАТО ФИО2 ФИО1, действующая по доверенности, в судебном заседании исковые требования не признала, суду пояснила, что Закон № 131-Ф3 не возлагает полномочий на Администрацию по проведения муниципального контроля в сфере торговли, контрольные полномочия в данном случае возникают исходя из требований других федеральных законов и соответствующего решения представительного органа о наделении правами и обязанностями по осуществлению контрольных полномочий. Отношения в сфере осуществления муниципального контроля в торговой деятельности регулируются положениями Закона 294 - ФЗ. Из анализа положений, закрепленных в Законе № 131-Ф3, Устава ЗАТО Межгорье, утвержденного решением Совета ЗАТО Межгорье от 28.10.2009г. № 9-2, определяющих компетенцию органов местного самоуправления к исключительным полномочиям Совета ЗАТО Межгорье относится принятие муниципального нормативного правового акта, устанавливающего порядок ведения перечня видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление. Совет ЗАТО Межгорье принял решение № 37-7 от 20.02.2018г. «Об утверждении порядка ведения перечня и видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, на территории городского округа закрытое административно - территориального образования города Межгорье Республики Башкортостан», которым определил Администрацию уполномоченным на организацию и осуществление муниципального контроля, в том числе в сфере торговли; определил порядок ведения перечня видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, на территории городского округа закрытое административно - территориальное образование город Межгорье Республики Башкортостан (в законную силу не вступило). Согласно пункту 4 названного решения вступает в силу со дня официального опубликования. До настоящего времени официальной публикации в газете «Наше время» не было. Муниципальный контроль в области торговой деятельности нормативно не закреплен как вопрос местного значения в Законе № 131–ФЗ то требования о признании незаконным бездействия Администрации, выразившееся в непринятии мер по организации и осуществлении деятельности муниципального контроля в области торговой деятельности, незаконные и не подлежат удовлетворению. Ссылка прокурора ЗАТО г.Межгорье на ч. 1ст. 23 Устава, где указано, что Администрация обладает всей полнотой полномочий по решению вопросов местного значения, не отнесенных законодательством Российской Федерации и настоящим Уставом к компетенции других органов и должностных лиц местного самоуправления городского округа, в том числе полномочиями в области муниципального контроля, несостоятельна. Данная норма Устава возлагает на Администрацию полномочия по муниципальному контролю, на которые не распространяются положения Закона № 294-ФЗ. Из смысла ст. 6 Закона № 294-ФЗ перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования, в связи с чем, отсутствие до настоящего времени муниципального нормативного акта - представительного органа об утверждении порядка, устанавливающего перечень видов муниципального контроля (в том числе в сфере торговли) и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, нет законных оснований для признания незаконным бездействия Администрации. Вывод прокурора о том, что муниципальные служащие ФИО3, ФИО4, уполномоченные распоряжением Администрации на составление протоколов, не являются должностными лицами органа муниципального контроля, сделан в результате неправильного толкования нормы и несоответствия фактическим обстоятельствам дела. В порядке исполнения ч. 8 ст. 15.1 КоАП РБ распоряжением главы Администрации от 26.10.2016г. №... (с последующими изменениями) были утверждены должностные лица Администрации, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями настоящего Кодекса, подлежащих рассмотрению административной комиссией. ФИО3 и ФИО4 законно составляли протоколы об административном правонарушении по ст. 13.16 КоАП РБ в отношении физических лиц, не как должностные лица органа муниципального контроля в сфере торговли, а как уполномоченные должностные лица в порядке ч. 8 ст. 15.1 КоАП РБ в связи с наделением законами Республики Башкортостан органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов полномочиями по созданию административных комиссий. Согласно разъяснений, данных в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2006 г. органы государственной власти исходя из принципа разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) самостоятельны в осуществлении своих полномочий так же, как и органы местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ). В соответствии с п. 1 ст. 7 Закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Из данных норм следует, что нельзя обязать орган местного самоуправления принять или дополнить какой-либо нормативный правовой акт, поскольку это является исключительной компетенцией органа местного самоуправления. Порядок осуществления муниципального контроля четко регламентирован требованиями федерального законодательства. Соответственно после того, как решением Совета ЗАТО Межгорье № 37 - 7 от 20.02.2018г. Администрация уполномочена на осуществление и организацию муниципального контроля, то в порядке исполнения указанного решения представительного органа Администрация в пределах компетенции и в установленном порядке будет принимать нормативные правовые акты, регламентирующие организацию и проведение муниципального контроля на территории городского округа в соответствии с требованиями Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-Ф3 "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации». Считает, что требование прокурора ЗАТО г. Межгорье об определении органа, уполномоченного на осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности с определением его структуры, полномочий, функции, деятельности; и принятии административного регламента осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности фактически является вмешательством в исключительную компетенцию Администрации по принятию нормативных правовых актов и нарушает принцип самостоятельности органа местного самоуправления при осуществлении своих полномочий. Просит отказать в удовлетворении административного иска в полном объеме

Представитель заинтересованного лица Совета ЗАТО Межгорье в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом.

Выслушав лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

В соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпункту 69 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, проведения информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, разработки и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, и осуществления иных полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

Основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации определяются Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», который также регулирует отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, а также отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности (часть 1 и 3 статьи 1 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ).

Государственное регулирование торговой деятельности осуществляется посредством государственного контроля (надзора), муниципального контроля в этой области (часть 1 пункт 4 статьи 4 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ).

Частью 1 статьи 6 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности осуществляют разработку и принятие законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности.

Органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли (часть 2 статьи 6 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ).

Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», муниципальный контроль в области торговой деятельности проводятся в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 1 статьи 16 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ).

Согласно п.15 ч.1 ст.16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относится создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

В соответствии со статьей 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами. 

К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В силу требований п. 4 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 28.12.2009 г. № 381ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» государственное регулирование торговой деятельности осуществляется, в том числе, посредством осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в этой области. 

Частью 1 статьи 6 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности осуществляют разработку и принятие законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности. 

Закон Республики Башкортостан от 14.07.2010 года №296-з «О регулировании торговой деятельности в Республике Башкортостан» регулирует отношения в области торговой деятельности в Республике Башкортостан в пределах полномочий органов государственной власти Республики Башкортостан с целью обеспечения удовлетворения потребностей населения республики в товарах, услугах торговли и общественного питания. 

Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований Федерального закона от 28 декабря 2009 г. №381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», муниципальный контроль в области торговой деятельности проводятся в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 1 статьи 16 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ). 

В силу части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. 

При этом ч. 2 ст. 17.l Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Согласно ч. 3 ст. 3 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены указанным Законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации. 

В соответствии с ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом. 

Согласно ч.2 ст. 6 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, в том числе относятся: организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории; разработка административных регламентов, осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. 

Согласно п. 4 ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Как следует из материалов дела, прокуратурой ЗАТО г. Межгорье была проведена проверка, в ходе которой было установлено, что на территории ЗАТО ГО ФИО2 Администрацией ГО ЗАТО Межгорье допускаются нарушения законодательства, а именно: орган муниципального контроля в области торговой деятельности на территории ЗАТО г. Межгорье не создан, соответствующий административный регламент в сфере осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности не принят. 

Вышеуказанные обстоятельства не позволяют органу местного самоуправления осуществлять надлежащий контроль в рассматриваемой сфере правоотношений, тогда как исходя из взаимосвязанных положений ст. 4 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», ст. 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» единственной формой осуществления контрольных мероприятий в сфере соблюдения нормативных правовых актов, регулирующих торговую деятельность, является осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности в порядке и формах, определенных Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Статьей 13.16 Кодекса Республики Башкортостан об административных правонарушениях от 23.06.2011 года №413-з предусмотрена ответственность за осуществление, организацию уличной торговли или оказание бытовых услуг на территории общего пользования в неустановленных для этих целей местах. 

Полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст.13.16 Кодекса Республики Башкортостан об административных правонарушениях от 23.06.2011 года №413-з, предоставлены частью 9 ст. 15.1 данного Кодекса должностным лицам органов местного самоуправления в пределах компетенции при осуществлении муниципального контроля. 

Должностные лица иных органов государственной власти и местного самоуправления не уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях за осуществление, организацию уличной торговли в неустановленных местах в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Распоряжением Администрации ЗАТО Межгорье от ... №..., Распоряжением Администрации ЗАТО Межгорье от ... №..., Распоряжением Администрации ЗАТО Межгорье от ... №... в перечень лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РБ включены, в том числе ФИО3 и ФИО4

Из ответа Администрации ГО ЗАТО Межгорье о результатах рассмотрения представления прокурора ЗАТО г. Межгорье от ... №..., от ... №..., объяснения главного специалиста сектора торговли, предпринимательства и защиты прав потребителей Администрации ГО ЗАТО Межгорье ФИО4 от ... следует, что: орган муниципального контроля в области торговой деятельности на территории ЗАТО г. Межгорье не создан, соответствующий административный регламент в сфере осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности не принят, доказательств обратного суду не предоставлено.

Отсутствие указанного административного регламента нарушает законные права и интересы субъектов предпринимательской деятельности, поскольку по настоящее время проверки со стороны администрации проводятся не уполномоченными на то лицами, без отражения функционала проводимых мероприятий в соответствующем регламенте.

Также из объяснений главного специалиста сектора торговли, предпринимательства и защиты прав потребителей Администрации ГО ЗАТО Межгорье ФИО4 от ..., представленных протоколов об административных правонарушениях №... от ..., №... от ..., №... от ..., №... от ..., №... от ..., составленных по факту выявления административных правонарушений, предусмотренных ст.13.16 КоАП РБ, следует, что указанные протоколы об административных правонарушениях составлялись муниципальными служащими Администрации ГО ЗАТО Межгорье ФИО4 и ФИО3, которые не являются должностными лицами органами муниципального контроля и не обладают соответствующими полномочиями на составление соответствующих протоколов.

Тем самым судом установлено, что Администрацией ГО ЗАТО Межгорье допущены нарушения законодательства в сфере осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности, а именно: не определен орган, уполномоченный на осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности, не установлена его организационная структура, полномочия, функции и порядок деятельности; не определен перечень лиц органов местного самоуправления и их полномочия на осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности, а также не принят административный регламент в сфере осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности на территории муниципального образования городского округа ЗАТО ФИО2.

В соответствии со ст. 77 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

В соответствии со ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии со ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Частью 11 ст. 226 КАС РФ установлено, что обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

В судебном заседании административным ответчиком не предоставлено доказательств того, что администрацией городского округа ЗАТО ФИО2 был определен орган, уполномоченный на осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности, установлена его организационная структура, полномочия, функции и порядок деятельности; определен перечень лиц органов местного самоуправления и их полномочия на осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности, принят административный регламент в сфере осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности на территории муниципального образования городского округа ЗАТО ФИО2.

Указанное бездействие органов местного самоуправления нарушает права неограниченного круга физических лиц и субъектов предпринимательской деятельности на защиту своих прав при осуществлении контрольных мероприятий в области торговой деятельности.

В связи с чем суд полагает, что требования прокурора, изложенные в административном исковом заявлении, подлежат удовлетворению в полном объеме.

Доводы представителя ответчика о том, что Закон № 131-Ф3 не возлагает полномочий на Администрацию по проведения муниципального контроля в сфере торговли, не являются основанием для отказа в удовлетворении исковых требований, поскольку контрольные полномочия органа местного самоуправления по проведения муниципального контроля в сфере торговли возникают исходя из требований других федеральных законов, а значит по указанным основаниям ответчик не может быть освобожден от исполнения указанных полномочий. 

Доводы представителя ответчика о том, что до рассмотрения дела по существу Совет ЗАТО Межгорье принял решение № 37-7 от 20.02.2018г. «Об утверждении порядка ведения перечня и видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, на территории городского округа закрытое административно - территориального образования города Межгорье Республики Башкортостан», которым определил Администрацию уполномоченным на организацию и осуществление муниципального контроля, в том числе в сфере торговли; определил порядок ведения перечня видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, на территории городского округа закрытое административно - территориальное образование город Межгорье Республики Башкортостан также не являются основанием для освобождения Администрации ЗАТО ФИО2 от выполнения указанных обязанностей, поскольку указанное Решение Совета ЗАТО Межгорье в законную силу не вступило, до настоящего времени официальной публикации в СМИ не было.

Более того, согласно ч.3 ст.15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

По смыслу указанной конституционной нормы неопубликованные нормативные правовые акты не применяются, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу. В связи с чем, суд не может основывать решение на не вступившем в законную силу нормативно-правовом акте, поскольку решение Совета ЗАТО Межгорье № 37-7 от 20.02.2018г. юридической силы не имеет.

Также суд учитывает, что на решение Совета ЗАТО Межгорье № 37-7 от 20.02.2018г. прокурором ЗАТО г.Межгорье ... исх. №... подан протест, который до настоящего времени не рассмотрен на заседании Совета ЗАТО Межгорье.

Доводы представителя ответчика о том, что в связи с отсутствием до настоящего времени муниципального нормативного акта - представительного органа об утверждении порядка, устанавливающего перечень видов муниципального контроля (в том числе в сфере торговли) и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, не имеется законных оснований для признания незаконным бездействия Администрации, являются несостоятельными поскольку бездействие ответчика заключается именно в непринятии соответствующих нормативно-правовых актов, в том числе в не принятии административного регламента в сфере осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности.

Довод представителя ответчика о том, что ФИО3 и ФИО4 законно составляли протоколы об административном правонарушении по ст. 13.16 КоАП РБ в отношении физических лиц, не как должностные лица органа муниципального контроля в сфере торговли, а как уполномоченные должностные лица в порядке ч. 8 ст. 15.1 КоАП РБ в связи с наделением законами Республики Башкортостан органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов полномочиями по созданию административных комиссий, основаны на неправильном толковании закона, поскольку согласно ч.9 ст.15.1 КоАП РБ при осуществлении муниципального контроля должностными лицами органов местного самоуправления в пределах компетенции составляются протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных 13.16 настоящего Кодекса, то есть названной нормой КоАП РБ прямо установлено, что протоколы по указанным правонарушениям должны составлять именно должностные лица органов местного самоуправления, а не уполномоченными должностными лицами в порядке ч. 8 ст. 15.1 КоАП РБ.

Доводы представителя ответчика о том, что нельзя обязать орган местного самоуправления принять или дополнить какой-либо нормативный правовой акт, поскольку это является исключительной компетенцией органа местного самоуправления, являются несостоятельными, поскольку орган местного самоуправления обязан своевременно выполнять возложенные на него обязанности и функции, в том числе своевременно издавать необходимые нормативно-правовые акты в пределах своей компетенции.

Более того, суд считает, что требование прокуратуры об обязании администрации совершить определенные действия, а именно действия по принятию административного регламента в сфере осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности, с целью устранения нарушений требований и норм действующего законодательства, не является понуждением к принятию органом местного самоуправления нормативного правового акта.

Восстановление нарушенного права в данном случае возможно путем возложения на ответчика обязанности принятия указанного административного регламента в целях устранения нарушений требований и норм действующего законодательства в сфере осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности.

Доводы представителя ответчика о том, что требование прокурора ЗАТО г. Межгорье об определении органа, уполномоченного на осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности с определением его структуры, полномочий, функции, деятельности; и принятии административного регламента осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности фактически является вмешательством в исключительную компетенцию Администрации по принятию нормативных правовых актов и нарушает принцип самостоятельности органа местного самоуправления при осуществлении своих полномочий, не является основанием для освобождения ответчика от выполнения возложенных на него полномочий, поскольку бездействие администрации городского округа по созданию органа муниципального контроля в области торговой деятельности на территории ЗАТО г. Межгорье влечет отсутствие надлежащего регулирования порядка осуществления муниципального контроля, ненадлежащее исполнение функций органами местного самоуправления, и, соответственно, нарушение прав подконтрольных субъектов, прав и законных интересов населения, а также нарушает интересы Российской Федерации в части несоблюдения установленных федеральным законодательством требований к организации и осуществлению муниципального контроля в области торговой деятельности, ограничений при проведении мероприятий по муниципальному контролю, предусмотренных Федеральным законом №294-ФЗ

В соответствии с ч. 2 ст. 178 КАС РФ при принятии решения суд определяет нормы права, подлежащие применению в данном административном деле, устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле, решает, подлежит ли административный иск удовлетворению; при необходимости устанавливает порядок и срок исполнения решения.

С учетом характера заявленных требований, суд полагает необходимым предоставить ответчику срок для определения органа, уполномоченного на осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности, установления его организационной структуры, полномочий, функций и порядка деятельности; определения перечня лиц органов местного самоуправления и их полномочий на осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности, принятие административного регламента в сфере осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности на территории муниципального образования городского округа ЗАТО ФИО2, продолжительностью 1 месяц со дня вступления решения в законную силу.

Руководствуясь ст. ст. 175-180 КАС РФ, 

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление прокурора ЗАТО г.Межгорье, действующего в интересах Российской Федерации, неопределенного круга лиц, к Администрации городского округа ЗАТО ФИО2 о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления – Администрации ГО ЗАТО Межгорье, обязании определить орган, уполномоченный на осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности, установить его организационную структуру, полномочия, функции и порядок деятельности; определить перечень должностных лиц органов местного самоуправления и их полномочия на осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности, обязании принять административный регламент в сфере осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности, - удовлетворить.

Признать незаконным бездействие органа местного самоуправления Администрации городского округа ЗАТО ФИО2, выразившееся в непринятии мер по организации и осуществлению деятельности в сфере муниципального контроля в области торговой деятельности. 

Обязать Администрацию городского округа ЗАТО ФИО2 определить орган, уполномоченный на осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности, установить его организационную структуру, полномочия, функции и порядок деятельности; определить перечень лиц органов местного самоуправления и их полномочия на осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности. 

Обязать Администрацию городского округа ЗАТО ФИО2 принять административный регламент в сфере осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности на территории муниципального образования городского округа ЗАТО ФИО2.

Обязать Администрацию городского округа ЗАТО ФИО2 исполнить решение суда в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный суд Республики Башкортостан в апелляционном порядке в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме через Белорецкий межрайонный суд Республики Башкортостан постоянное судебное присутствие в ЗАТО г. Межгорье.

Решение в окончательной форме изготовлено 01 марта 2018 года.

Председательствующий судья: А.И. Будакова