№ 3а-44/2017

Р Е Ш Е Н И Е

именем Российской Федерации 

18 сентября 2017 года г.Петрозаводск

Верховный Суд Республики Карелия в составе 

председательствующего судьи Соляникова Р.В.

при секретаре Макаршиной А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании не действующим в части решения Совета Костомукшского городского округа от 28января 2016 года № 558-СО «О внесении изменений в Генеральный план Костомукшского городского округа»,

у с т а н о в и л:

Решением Совета Костомукшского городского округа от 22 ноября 2012 года № 144-СО утвержден Генеральный план Костомукшского городского округа (далее – Генеральный план). Решением того же органа от 28января 2016 года № 558-СО в Генеральный план внесены изменения, в частности, изменена функциональная зона индивидуальной жилой застройки на функциональную зону транспортной инфраструктуры улиц и проездов в жилой застройке во всех графических материалах (чертежах, схемах) для существующей улицы Лесная в городе Костомукша.

Данное решение опубликовано в Сборнике муниципальных правовых актов Костомукшского городского округа № 1 от 28 января 2016 года и обнародовано на официальном сайте муниципального образования (на этом же сайте обнародован и первоначальный текст Генерального плана).

ФИО1, являющаяся собственником земельного участка с кадастровым номером 10:04:0010103:6, просит признать решение от 28января 2016 года № 558-СО не действующим в части изменения, касающегося названного земельного участка.

Требования мотивированы тем, что в результате принятия оспариваемого акта изменена функциональная зона, в границах которой расположен принадлежащий административному истцу земельный участок, в результате чего участок оказался одновременно в двух функциональных зонах. Через территорию обозначенного участка автодорога никогда не проходила, оканчиваясь тупиком перед зданием, ранее являвшимся Домом культуры, а в настоящее время реконструированным в двухквартирный жилой дом. Ранее установленный в месте предполагаемого нахождения дороги публичный сервитут для сквозного проезда и прохода граждан через ее участок признан судом незаконным.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО2 поддержала заявленные требования.

Представитель административного ответчика ФИО3 возражал против удовлетворения иска по основаниям, изложенным в письменных возражениях, согласно которым неизвещение административного истца о времени и месте проведения публичных слушаний является несущественным нарушением порядка принятия оспариваемого акта. Генеральный план в оспариваемой части описывает лишь планируемое местонахождение автомобильной дороги, прав административного истца не нарушает, поскольку в Правила землепользования и застройки корреспондирующие изменения не внесены.

Заинтересованные лица Администрация Главы Республики Карелия и администрация Костомукшского городского округа представителей в суд не направили, о времени и месте рассмотрения дела извещены. 

Заслушав объяснения явившихся лиц, заключение прокурора Крылова Д.И., полагавшего требования подлежащими удовлетворению, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующему выводу.

Административному истцу на праве собственности принадлежит земельный участок по адресу: (...), с кадастровым номером 10:04:0010103:6, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - многоквартирные жилые дома, территориальная зона - Ж4; зона застройки индивидуальными и блокированными жилыми домами (ранее согласно свидетельству о праве собственности от (.....) видом разрешенного использования участка являлось размещение ДК «Строитель»). Также административный истец владеет на праве собственности всеми помещениями многоквартирного жилого дома на данном участке.

В этой связи, исходя из положений части 1 статьи 4, части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ФИО1 является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом и вправе ставить вопрос о проверке его законности в судебном порядке.

Пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частью 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа отнесено к вопросам местного значения.

В силу части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план городского округа утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 24, части 1 статьи 25 Устава муниципального образования «Костомукшский городской округ» представительным органом округа является Совет Костомукшского городского округа.

Таким образом, оспариваемый акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции.

В соответствии с требованиями части 2 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации решение о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений было принято главой местной администрации городского округа путем вынесения постановления от 23 апреля 2015 года № 405.

Согласно части 1 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений, с участием жителей поселений, городских округов проводятся в обязательном порядке.

При этом в случае внесения изменений в генеральный план в отношении части территории поселения или городского округа публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах территории поселения или городского округа, в отношении которой осуществлялась подготовка указанных изменений (часть 3 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Суд полагает, что данные требования при внесении оспариваемых изменений в Генеральный план нормотворческим органом нарушены.

Так, постановлением главы Костомукшского городского округа от 06 октября 2015 года № 87 назначены к проведению 10 ноября 2015 года в 15 часов 15 минут в актовом зале администрации Костомукшского городского округа публичные слушания по внесению изменений в Генеральный план округа. 

Приложением № 2 к данному постановлению являлся проект изменений, выносимый на общественное обсуждение, которым предлагалось изменить границу населенного пункта путем включения в его состав земельных участков с кадастровыми номерами 10:04:0010301:177, 10:04:0010301:178, 10:04:0010301:179, собственникам указанных участков – инициировать подготовку карты (плана) объекта землеустройства.

Названное постановление и приложения к нему были опубликованы в газете «Новости Костомукши» (выпуск от 08 октября 2015 года № 38 (2652)).

Пунктом 7 упомянутого постановления установлено, что опубликование данного постановления и проекта вносимых в генеральный план изменений приравнивается к оповещению и приглашению правообладателей земельных участков, имеющих общие границы с земельными участками, применительно к которым вносятся изменения, на которых планируется осуществить размещение или реконструкцию объектов капитального строительства, правообладателей зданий (строений, сооружений), расположенных на земельных участках, имеющих общую границу с указанными участками, и правообладателей помещений в таких объектах, находящихся в границах территориальной зоны, применительно к которой планировалось внесение изменений.

Вместе с тем, письмом от 06 ноября 2015 года Администрация Костомукшского городского округа в порядке части 6 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации направила предложение о внесении изменений в графические материалы генерального плана в части отображения улицы Лесная, которое концептуально дополнило проект решения о внесении изменений в Генеральный план и затронуло права принципиально иного круга правообладателей расположенных на другой территории объектов недвижимости, в том числе и административного истца. 

При этом правообладатели объектов недвижимости, прав которых непосредственно касается оспариваемое изменение, не были извещены о проведении публичных слушаний ни посредством соответствующей публикации для всеобщего сведения (постановление главы Костомукшского городского округа от 06 октября 2015 года №87 содержало иной предмет обсуждения), ни в индивидуальном порядке, притом, что каких-либо затруднений для установления данного круга лиц и их извещения у органов местного самоуправления не имелось.

В результате обсуждение проекта оспариваемых изменений в Генеральный план состоялось без участия административного истца и иных правообладателей и по предложению администрации Костомукшского городского округа 11-ю голосами «за» (единогласно) было принято рекомендательное решение изменить функциональную зону индивидуальной жилой застройки на функциональную зону транспортной инфраструктуры улиц и проездов в жилой застройке во всех графических материалах (чертежах, схемах), для существующей улицы Лесная, включая и спорный земельный участок (протокол от 10 ноября 2015 года).

Частью 1 статьи 18 Федерального закона от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» общественные (публичные) слушания определены как одна из форм взаимодействия институтов гражданского общества с органами местного самоуправления.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 15 июля 2010 года № 931-О-О, будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам.

Суд приходит к выводу, что несоблюдение гарантии, закрепленной приведенной выше нормой, является существенным нарушением процедуры принятия нормативного правового акта, поскольку лишает правообладателя земельного участка (в данном случае – административного истца) возможности участвовать в обсуждении проекта, выразить свое мнение относительно спорных изменений и оказать, таким образом, влияние как на итоговое решение по результатам публичных слушаний, так и на принятый на его основании нормативный правовой акт.

Довод административного ответчика о том, что участие ФИО1 в публичных слушаниях не изменило бы их результат, судом отклоняется, как носящий предположительный характер.

По тем же мотивам не соглашается суд и с утверждением о том, что независимо от участия административного истца в публичных слушаниях и их итогов, оспариваемый нормативный акт был бы принят представительным органом в неизменном виде.

Рекомендательный характер решения, принятого в результате проведения слушаний, не слагает с нормотворческого органа законодательно установленной обязанности ознакомиться с их результатом и учесть при принятии нормативного акта.

При этом оснований полагать, что существо решения Совета Костомукшского городского округа по спорному вопросу было заранее предопределено независимо от волеизъявления населения муниципалитета, не имеется.

Ссылки же административного ответчика на возможность С.Н.НБ. ознакомиться с результатами публичных слушаний после их проведения и высказать свою позицию уже на стадии принятия оспариваемого акта, несостоятельны, поскольку для представительного органа обязательным к учету является решение, принятое по итогам таких слушаний, а не мнение конкретного гражданина.

Более того, суд полагает необходимым отметить следующее.

Согласно части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Генеральный план относится к числу документов территориального планирования городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Требования к содержанию генерального плана городского округа закреплены в статье 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В частности, генеральный план должен содержать положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав городского округа; карту функциональных зон городского округа.

На указанных картах, помимо прочего, отражаются планируемые для размещения автомобильные дороги (подпункт «в» пункта 1 части 5 статьи 23) и границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23).

Материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме содержат, в том числе, обоснование выбранного варианта размещения объектов местного значения городского округа на основе анализа использования территорий городского округа, возможных направлений развития этих территорий и прогнозируемых ограничений их использования (пункт 2 части 7 статьи 23).

Из системного толкования приведенных выше норм и иных положений Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что генеральный план является базовым документом территориального планирования, определяющим стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит в себе долгосрочные ориентиры их развития с учетом прогнозов социально-экономического развития, демографической и экологической ситуации и иных факторов.

При этом содержащиеся в картографических материалах положения не могут быть произвольными и должны отвечать требованию достижения справедливого баланса частных и публичных интересов.

Из карты градостроительного зонирования г.Костомукша Правил землепользования и застройки, утвержденных решением Совета Костомукшского городского округа от 28 марта 2013 года № 198-СО, усматривается, что земельный участок ФИО1 находится в территориальной зоне Ж4 – зона застройки индивидуальными и блокированными жилыми домами.

Согласно пояснениям ответчика и заинтересованного лица, функциональная зона транспортной инфраструктуры, пересекающая земельный участок административного истца, установлена для планируемого отрезка автомобильной дороги.

Однако данное утверждение опровергается буквальным содержанием как письменных предложений администрации Костомукшского городского округа по внесению изменений в Генеральный план, согласно которым улица Лесная, проходящая, в том числе, через спорный земельный участок, включается в названный нормативный акт в порядке исправления технической ошибки, как существующая и не учтенная ранее, так и текстом оспариваемого акта, предусмотревшего, что изменение функциональной зоны произведено для существующей улицы, а не планируемой.

Перечень планируемых объектов капитального строительства в области транспорта и путей сообщения названной улицы также не содержит (стр. 28 Генерального плана).

Таким образом, функциональная зона для размещения улицы Лесной в месте пересечения с земельным участком административного истца включена в Генеральный план как для существующего линейного объекта.

Вместе с тем, надлежащих доказательств того, что в обозначенном месте данная улица когда-либо существовала, а не заканчивалась тупиком, о чем последовательно поясняет ФИО1, административным ответчиком не представлено.

Проект красных линий, которыми в силу пункта 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, для района, в котором находится спорный земельный участок, не разработан.

Само по себе использование иными гражданами части земельного участка административного истца в целях сквозного проезда через него не свидетельствует о наличии в этом месте дороги общего пользования.

Подтверждается данный вывод и тем обстоятельством, что публичный сервитут, установленный органом местного самоуправления в отношении спорного участка для обеспечения прохода и проезда через него, апелляционным определением Верховного Суда Республики Карелия от 12 сентября 2017 года признан незаконным, поскольку согласно заключению комплексной землеустроительной и строительно-технической судебной экспертизы возможность организации сквозного проезда через участок отсутствует в связи с нарушением требований безопасной эксплуатации объектов капитального строительства (многоквартирного жилого дома) и наружных магистральных инженерных сетей (теплотрассы). При этом заключением эксперта установлено, что возможна организация сквозного проезда в соответствии с установленными требованиями через другой земельный участок.

Если же исходить из того, что спорный участок автомобильной дороги является проектируемым, как на это ссылается ответчик, то в силу статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации в Генеральном плане должно быть приведено обоснование ее размещения, которое в данном нормативном правовом акте отсутствует.

Довод ответчика о том, что изменение оспариваемым актом функциональной зоны в отношении земельного участка не повлияет на его правовой режим, не свидетельствует о том, что права административного истца не будут затронуты в будущем, поскольку согласно пункту 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа, возникшее в результате внесения в генеральный план изменений, является основанием для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки.

Более того, как пояснили представители ответчика и заинтересованного лица, органы местного самоуправления рассматривают вопрос о применении процедуры изъятия спорного земельного участка или его части для муниципальных нужд.

Изложенные выше нарушения в их совокупности в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являются основанием для удовлетворения исковых требований.

Поскольку до вынесения решения суда оспариваемый акт применялся, он подлежит признанию не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Государственная пошлина в размере 300 руб., уплаченная административным истцом при подаче иска, взыскивается в ее пользу с административного ответчика на основании части 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В силу части 11 статьи 11, статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии судом настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании Костомукшского городского округа.

Руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

Административный иск удовлетворить.

Признать не действующим со дня вступления в силу решения суда подпункт 2 пункта 1 Решения Совета Костомукшского городского округа от 28 января 2016 года №558-СО «О внесении изменений в Генеральный план Костомукшского городского округа» в части изменения функциональной зоны индивидуальной жилой застройки на функциональную зону транспортной инфраструктуры улиц и проездов в жилой застройке в отношении земельного участка с кадастровым номером 10:04:0010103:6.

Сообщение о принятии судом настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании Костомукшского городского округа.

Взыскать с Совета Костомукшского городского округа в пользу ФИО1 судебные расходы в сумме 300 руб.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Верховный Суд Республики Карелия.

Судья Р.В.Соляников 

Мотивированное решение в порядке 

части 2 статьи 177 Кодекса административного судопроизводства

Российской Федерации изготовлено 25 сентября 2017 года