Дело № 3а-390/2021

Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

07 октября 2021года г. Ханты-Мансийск

Суд Ханты-Мансийского автономного округа –Югры в составе

председательствующего судьи Черниковой Л.С.,

с участием прокурора Обухова Р.В.,

при помощнике судьи Постоваловой Т.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Патрисия» к Думе города Сургута о признании нормативного правового акта не действующим в части,

установил:

26 декабря 2017 года Думой города Сургута принято решение № 206-VI ДГ, которым утверждены "Правила благоустройства территории города Сургута" ( далее – Правила)

Текст Правил благоустройства на территории города Сургута (далее - Правила) приведен в приложении к указанному решению и является его неотъемлемой частью.

Указанное решение и Правила опубликованы в газете "Сургутские ведомости", N 51, 30.12.2017.

В настоящее время Правила действуют в редакции, утвержденной решением Думы города Сургута от 29.11.2018 N 360-VI ДГ, опубликованным в официальном печатном издании «Сургутские ведомости", N 48, 08.12.2018,

Пунктом 3 части 6 статьи 16 Правил благоустройства ( в редакции от 29.11.2018г.) установлен запрет на установку, использование и эксплуатацию нестационарных торговых объектов на придомовых территориях, за исключением случаев, указанных в части 7 настоящей статьи.

Часть 16 статьи 29 Правил запрещает возведение, использование, эксплуатацию хозяйственных и вспомогательных построек (дровяных сараев, будок, гаражей, голубятен, теплиц), а также некапитальных строений и сооружений на придомовой территории и участках жилой застройки с многоквартирными домами, за исключением жилых домов блокированной застройки.

ООО «Патрисия» обратилось в суд с административным исковым заявлением об оспаривании в части нормативного правового акта, с учетом уточнений, просит признать недействующими пункт 3 части 6 статьи 16, часть 16 статьи 29 "Правила благоустройства территории города Сургута" утвержденных решением Думы города Сургута № 206-VI ДГ от 26 декабря 2017 года в редакции решения Думы города Сургута № 360-VI ДГ от 29.11.2018 в части, устанавливающей запрет на установку, возведение, использование и эксплуатацию НТО на придомовой территории и участках жилой застройки с многоквартирными домами.

Полагает, что оспариваемые нормы, запрещающие размещать на придомовых территориях многоквартирных домов нестационарные торговые объекты, противоречат положениям Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Жилищного кодекса Российской Федерации, Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации"; приняты административным ответчиком с нарушением компетенции, что нарушает права общества на осуществление предпринимательской деятельности, повлекло незаконное привлечение к административной ответственности и причинение убытков. 

В судебное заседание представитель административного истца не явился, извещен надлежащим образом. 

Представитель административного ответчика Думы г. Сургута в судебном заседании участия не принимал, представил письменный отзыв, правовой позиции по заявленным требованиям не высказал, просил о рассмотрении дела в свое отсутствие ( Т. 2 л.д.108). 

Представитель заинтересованного лица администрации города Сургута - (ФИО)7 в судебном заседании просила в удовлетворении требований отказать. Поддержала доводы письменных возражений ( Т. 2 л.д. 8- 13)

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, заслушав заключение прокурора, полагавшего административный иск подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

Согласно ч. 1 ст. 208 КАС РФ, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы. 

Административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта ( ч. 6)

Судом установлено, что между ООО «Патрисия» и ООО «Управляющая компания Ремонтно-эксплуатационное управление № 8» (управляющая компания) заключен договор ОИ-З-1-2017 от 01.07.201г., согласно которому ООО «Патрисия» во временное пользование предоставлен земельный участок, являющийся частью общего имущества МКД по ул. Лермонтова, 1/1 в г. Сургуте, для использования под установку нестационарного торгового павильона, общей площадью 119,8 кв.м. ( Т. 2 л.д. 146-151).

Вступившим в законную силу решением арбитражного суда ХМАО - Югры от 16.02.2021г. по делу № А75-18254/2020 на ООО « Патрисия» возложена обязанность демонтировать нестационарный торговый объект – магазин «Дворик», расположенный на придомовой территории по ул. Лермонтова, 1/1 в г. Сургуте и освободить земельный участок от торгового павильона. Из содержания указанного решения следует, что при его принятии суд руководствовался пунктом 3 части 6 статьи 16 Правил благоустройства на территории города Сургута. 

Представитель Администрации города Сургута в судебном заседании пояснила, что указанное решение исполнено в полном объеме, торговый павильон демонтирован, земельный участок освобожден.

Таким образом, нормативный правовой акт был применен к административному истцу, затрагивает его права и законные интересы как участника регулируемых им правоотношений, в связи с чем, последний вправе его оспаривать.

Проверяя нормативный акт в оспариваемый части на соблюдение требований п. 2, 3 ч. 8 ст. 213 КАС РФ, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации, признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. 

Частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации закреплено, что органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

В силу пункт а25 части 1 статьи 16 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее- Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа.

Утверждение правил благоустройства территории городского округа является исключительной компетенцией представительного органа местного самоуправления, в данном случае - Думы города Сургута (ст. 45.1 Закона № 131-ФЗ, ст. 31 Устава городского округа город Сургут Ханты-Мансийского автономного округа – Югры ( далее – Устав города). 

В силу статей 35, 43, 47 Закона N 131-ФЗ, статей 31, 32, 57, 58, 78 Устава, статьи 43 Регламента Думы, решения Сургутской городской Думы от 28.12.2005 N 563-III ГД "Об официальном опубликовании решений Думы города", представительный орган местного самоуправления - Дума города, по вопросам осуществления своей компетенции, предусмотренной Уставом, принимает муниципальные правовые акты в виде решений, на заседаниях Думы большинством голосов от установленной численности депутатов; муниципальные нормативные правовые акты (решения Думы) подписываются Председателем Думы, Главой города и подлежат обязательному официальному опубликованию в печатном издании "Сургутские ведомости".

В соответствии со статьями 16, 28 Закона N 131-ФЗ, статьей 17 Устава 28.09.2017г. проведены публичные слушания по проекту решения Думы города «Об утверждении правил благоустройства территории города Сургута»". Публичные слушания были назначены Постановлением Главы города Сургута от 05.09.2017г. № 138, опубликованном 08.09.2017г. на официальном портале Администрации города, по результатам которых составлено заключение.

Вопрос об утверждении Правил благоустройства рассмотрен на заседании представительного органа местного самоуправления 20.12.2017г., проведенном при наличии кворума (присутствовало 22 депутата от общей численности 25), оспариваемый акт принят в форме решения, подписан председателем городской Думы и Главой города 26.12.2017г.

Решение и Правила благоустройства территории города Сургута опубликованы в газете "Сургутские ведомости", N 51, 30.12.2017.

Решением Думы города Сургута от 29.11.2018г. № 360-VI ДГ (опубликовано газете "Сургутские ведомости", N 48, 08.12.2018г.) в Правила благоустройства территории города Сургута, утвержденные приведенным выше решением представительного органа местного самоуправления, внесены изменения. 

Принятию указанного решения предшествовало проведение 28.09.2018г. публичных слушаний, назначенных постановлением Главы города Сургута от 17.08.2018г. № 139 по вопросу рассмотрения проекта решения Думы города «О внесении в решение Думы от 26.12.2017г. № 206 –VI ДГ «О правилах благоустройства территории города Сургута», по результатам которых составлено заключение. Указанные документы размещены на официальном сайте Администрации города.

Вопрос о внесении изменений в Правила благоустройства рассмотрен на заседании Думы города 22.11.2018г., при наличии кворума (присутствовало 17 депутатов из 25), нормативный правовой акт принят в форме решения, подписан председателем Думы 27.11.2018г., Главой города 29.11.2018г.

Решение опубликовано газете "Сургутские ведомости", N 48,08.12.2018г. 

В соответствии со ст. 43.1 Закона N 131-ФЗ решения Думы города от 26.12.2017г. № 206 –VI ДГ, от 29.11.2018г. № 360-VI ДГ зарегистрированы в региональном регистре 20 декабря 2017г. под № RU 86046905201700605 и 25.01.2019 под № RU 86046905201800570, соответственно.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом, в надлежащей форме, с соблюдением порядка принятия нормативного акта и внесения в него изменений, введения его в действие; порядок опубликования и вступления в силу, не нарушены.

Компетенция Думы города Сургута, порядок принятия и опубликования оспариваемого нормативного правового акта, внесения в него изменений ранее были проверены и подтверждены судом ХМАО – Югры (решение от 13.06.2019г. по делу № 3а-212/2019, оставлено без изменения апелляционным определением Верховного Суда РФ от 25.09.2019г.) и по существу не оспариваются административным истцом.

Проверяя соответствие оспариваемых положений Правил благоустройства положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона № 131-ФЗ правила благоустройства территории муниципального образования - муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

В силу пункта 36 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) благоустройство территории - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

Пунктом 38 указанной статьи нестационарные торговые объекты ( далее- НТО) отнесены к элементам благоустройства.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон о торговой деятельности) под нестационарным торговым объектом понимается торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение. 

Частью 7 статьи 10 Федерального закона о торговой деятельности предусмотрено, что порядок размещения и использования нестационарных торговых объектов на земельном участке, находящихся в частной собственности, устанавливается собственником стационарного торгового объекта, иного здания, строения, сооружения или земельного участка с учетом требований, определенных законодательством Российской Федерации.

Из взаимосвязанных положений пункта 2 статьи 209 и пункта 1 статьи 260 Гражданского кодекса Российской Федерации следует, что собственники земельного участка вправе по своему усмотрению совершать в отношении него любые действия (в том числе сдавать в аренду), не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц.

В силу положений пункта 4 части 1 статьи 36Жилищного кодекса Российской Федерации собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежит на праве общей долевой собственности общее имущество в многоквартирном доме, в том числе земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенные на указанном земельном участке объекты.

Согласно части 1 статьи 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" в существующей застройке поселений земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, является общей долевой собственностью собственников помещений в многоквартирном доме.

Земельный кодекс Российской Федерации предусматривает для собственников земельных участков право свободно владеть, пользоваться и распоряжаться землей, если это не наносит ущерб окружающей среде, в том числе право возводить здания и сооружения (подпункт 4 пункта 1 статьи 1 и статья 40).

Из содержания вышеприведенных норм следует, что собственники помещений в многоквартирном доме вправе предоставлять принадлежащий им земельный участок (его часть) для размещения нестационарных торговых объектов.

Действующее федеральное законодательство не содержит запрета на размещение торговых объектов в границах придомовой территории многоквартирного дома.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 5 декабря 2019 года N 3273-О изложил правую позицию, согласно которой положения части 7 статьи 10 Федерального закона о торговой деятельности по их буквальному смыслу и в системной связи с общедозволительными нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (статьи 1, 9, 209, 260 и др.), Земельного кодекса Российской Федерации (статья 40) и Жилищного кодекса Российской Федерации (статья 36) не предполагают возможности для органов местного самоуправления, вопреки их конституционному предназначению и конституционному разграничению компетенции между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления в сфере регулирования имущественных правоотношений, самостоятельно, в качестве первичного нормотворчества, вводить несоразмерные ограничения нестационарной торговли на придомовой территории, создавая тем самым произвольные препятствия для осуществления законной предпринимательской деятельности и ограничивая право собственника (участников долевой собственности) распоряжаться своим имуществом (статья 34; статья 35; статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).

При этом Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу о том, что органы местного самоуправления не обладают полномочиями по установлению в правилах благоустройства территории муниципального образования абсолютного (недифференцированного) запрета на размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, относящихся к придомовой территории многоквартирного дома, при условии, что собственниками этих участков выражено их согласие на размещение таких объектов и соблюдены обязательные требования, определенные законодательством Российской Федерации.

Пунктом 2.10 СанПин 2.1.2.2645-10 (которые Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 октября 2020 года N 1631 признаны недействующими с 1 марта 2021 года) был установлен запрет на размещение объектов торговли на территории дворов жилых зданий, а не придомовой территории.

Между тем понятия "придомовая территория", и понятие "внутридворовая территория" - не идентичны по содержанию.

Так, к придомовой территории по общему правилу относят земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, с элементами озеленения и благоустройства, иными объектами, предназначенными для обслуживания и эксплуатации этого дома (п. 24 Правил оказания услуг и выполнения работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 03 апреля 2013 года N 290).

Под дворовой территорией понимается территория, прилегающая к жилому зданию и находящаяся в общем пользовании проживающих в нем лиц, ограниченная по периметру жилыми зданиями, строениями, сооружениями или ограждениями (п. 1.2 Общих рекомендаций к процессу инвентаризации территории поселений, городских округов в целях формирования муниципальных программ формирования современной городской среды на 2018 - 2022 гг., утвержденные Минстроем России).

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 19 апреля 2021 года N 14-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 7 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", а также абзаца двадцать второго части 1 статьи 2, пункта 25 части 1 статьи 16 и пункта 3 части 2 статьи 45.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобами граждан Д.Г., К.И.Н. и других" признал пункт 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, часть 7 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", а также абзац двадцать второй части 1 статьи 2, пункт 25 части 1 статьи 16 и пункт 3 части 2 статьи 45.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не противоречащими Конституции Российской Федерации постольку, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу они предполагают, что при установлении органами местного самоуправления в правилах благоустройства территории городского округа таких положений, которые касаются размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, относящихся к придомовой территории многоквартирного дома:

не должна полностью исключаться возможность для собственников образованных в надлежащем порядке и поставленных на государственный кадастровый учет земельных участков принять решение о размещении на них нестационарных торговых объектов, если это не нарушает обязательные требования, предусмотренные законодательством Российской Федерации;

допускается воспроизводить в правилах благоустройства положения обязательных требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации, сохраняющих свою юридическую силу, при условии, что это не ведет к установлению запретов и ограничений сверх предусмотренных данными обязательными требованиями;

могут предусматриваться требования к удаленности нестационарных торговых объектов от зданий и сооружений, к сочетанию нестационарных торговых объектов с иными элементами благоустройства, к внешнему облику и техническим (конструктивным) особенностям нестационарных торговых объектов и тому подобные требования;

не должны устанавливаться такие требования, которые могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Пунктом 3 части 6 статьи 16 Правил благоустройства запрещена установка, использование и эксплуатация НТО на придомовых территориях, за исключением случаев, указанных в части 7 настоящей статьи.

Часть 7 указанной статьи допускает установку на придомовых территориях специализированных передвижных объектов торговли (механических транспортных средств производителей товаров) при положительном решении собственников помещений многоквартирного жилого дома, оформленного в установленном законом порядке, в период времени с 08.00 ч. до 21.00 ч., если более короткое время не установлено решением собственников многоквартирного жилого дома (пункт 1); наличии системы проточной воды, наличии биотуалета в передвижном объекте торговли или договора на пользование туалетом в рядом находящемся стационарном здании ( пункт 2).

В части 16 статьи 29 Правил благоустройства установлен запрет на возведение, использование, эксплуатацию хозяйственных и вспомогательных построек (дровяных сараев, будок, гаражей, голубятен, теплиц), а также некапитальных строений и сооружений на придомовой территории и участках жилой застройки с многоквартирными домами, за исключением жилых домов блокированной застройки.

К некапитальным строениям и сооружениям отнесены, в том числе нестационарные торговые объекты ( часть 2 статьи 16 Правил ).

Проанализировав содержание приведенных правовых норм в оспариваемой части, суд приходит к выводу, что Дума города Сургута, утверждая Правила благоустройства, установила абсолютный запрет на размещение нестационарных торговых объектов на придомовой территории и участках жилой застройки с многоквартирными домами, которые, как указывалось ранее судом, в силу ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" являются общей долевой собственностью собственников помещений в многоквартирном доме.

Иное понимание формулировки «участок жилой застройки с многоквартирными домами» порождало бы вывод о том, что в оспариваемых Правилах благоустройствах, в нарушение взаимосвязанных положений ст. 11 Федерального закона № 131 – ФЗ, ст. 85 Земельного кодекса РФ, ст. 35 Градостроительного кодекса РФ, произведено регулирование отношений, связанных с установлением видов разрешенного использования при зонировании территории муниципального образования, а не с его благоустройством. 

Фактически оспариваемыми нормами, принятыми Думой города Сургута за пределами своей компетенции, установлено двойное правовое регулирование запрета на размещение НТО на придомовых территориях, что допускает возможность одновременного применения данных норм при их произвольном толковании и свидетельствует о нарушении принципа равенства, поскольку приводит к ограничению прав собственников на распоряжение своим имуществом и создает препятствия субъектам предпринимательской деятельности в осуществлении законной деятельности.

С учетом изложенного суд приходит к выводу, что оспариваемые нормы в той части, которой устанавлен запрет на размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, относящихся к придомовой территории многоквартирного дома, противоречат федеральному законодательству, не соотносятся с вышеизложенной позицией Конституционного Суда Российской Федерации и нарушают права административного истца, в связи с чем, подлежат признанию недействующими.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в абзаце 3 пункта 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Принимая во внимание, что оспариваемый нормативный правовой акт до принятия настоящего решения применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд признает его в оспариваемой части не действующим со дня вступления решения в законную силу.

Руководствуясь ст.ст. ст.ст. 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью «Патрисия» удовлетворить.

Признать не действующим пункт 3 части 6 статьи 16 Правил благоустройства территории города Сургута, утвержденных решением Думы города Сургута от 26.12.2017г. № 206-VI ДГ ( в редакции от 29.11.2018г.) в той части, которой запрещается «установка, использование и эксплуатация НТО на придомовых территориях», со дня вступления настоящего решения в законную силу.

Признать не действующим часть 16 статьи 29 Правил благоустройства территории города Сургута, утвержденных решением Думы города Сургута от 26.12.2017г. № 206-VI ДГ ( в редакции от 29.11.2018г.) в той части, которой запрещается возведение, использование, эксплуатация некапитальных строений и сооружений на придомовой территории и участках жилой застройки с многоквартирными домами, со дня вступления настоящего решения в законную силу.

Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию Думой города Сургута в печатном издании "Сургутские ведомости" в течение месяца дня вступления настоящего решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия в окончательной форме через суд Ханты-Мансийского автономного округа-Югры.

Мотивированное решение изготовлено 20.10.2021г.

Судья суда ХМАО – Югры Л.С. Черникова