3а-47/2026 (3а-198/2025)

73OS0000-01-2025-000444-21

Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

25 февраля 2026 года г. Ульяновск

Ульяновский областной суд в составе

судьи Трифоновой Т.П.,

при секретаре Терентьевой А.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску заместителя прокурора Ульяновской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к Правительству Ульяновской области о признании недействующим в части Постановления Правительства Ульяновской области от 19 декабря 2022 года № 773-П «Об особенностях разрешительных режимов в сфере торговли на территории Ульяновской области»,

установил:

в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 12 марта 2022 года № 353 «Об особенностях разрешительной деятельности в Российской Федерации в 2022 и 2023 годах» (далее - постановление Правительства Российской Федерации № 353) Правительством Ульяновской области принято постановление от 19 декабря 2022 года № 773-П «Об особенностях разрешительных режимов в сфере торговли на территории Ульяновской области» (постановление Правительства Ульяновской области №773-П) (л.д. 52-55 т.1).

Постановление Правительства Ульяновской области № 773-П опубликовано 20 декабря 2022 года на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, номер публикации 7300202212200014, дата публикации – 20 декабря 2022 года (л.д. 56 т.1).

Пунктом 1 данного постановления продлены на 12 месяцев без проведения торгов сроки действия договоров на размещение нестационарных торговых объектов и объектов для осуществления развозной торговли, включая договоры аренды для размещения указанных объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности муниципального образования Ульяновской области, сроки действия которых истекают с 14 марта 2022 года по 31 декабря 2026 года.

Заместитель прокурора Ульяновской области обратился в суд с административным иском о признании недействующим пункта 1 указанного постановления Правительства Ульяновской области № 773-П, как противоречащему пункту 1 Приложения № 15 к постановлению Правительства Российской Федерации от 12 марта 2022 года № 353, которым установлена возможность продления на срок до 7 лет (если более длительные сроки продления не предусмотрены договором, актом субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления) без проведения торгов срока действия договоров на размещение нестационарных торговых объектов и объектов для осуществления развозной торговли, включая договоры аренды для размещения указанных объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, сроки действия которых истекают со дня вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации от 12 марта 2022 года № 353 «Об особенностях разрешительной деятельности в Российской Федерации» по 31 декабря 2026 года.

В обоснование требований указал на то, что постановление Правительства Ульяновской области № 773-П в оспариваемой части противоречит федеральному законодательству, целевой направленностью которого является поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства в период действия ограничений, введенных в связи с распространением новой коронавирусной инфекции и с учетом продолжающегося санкционного давления на хозяйствующие субъекты.

Также указал, что Минпромторг в письме от 14 июля 2022 года № ЕВ-67706/15 рекомендовал предусмотреть в субъектах РФ продление договоров и разрешительных документов на объекты в сфере торговли на максимально установленный пунктами 1-3 Приложения № 15 срок (до 7 лет), исходя из текущей экономической ситуации с целью создания условий для сохранения и развития малого бизнеса, недопущения возникновения очагов социальной напряженности.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Министерство агропромышленного комплекса и развития сельских территорий Ульяновской области (разработчик проекта постановления Правительства Ульяновской области № 773-П), Министерство имущественных отношений, градостроительной деятельности и цифрового развития Ульяновской области, администрация города Ульяновска, Министерство экономического развития Ульяновской области.

В судебном заседании представитель Ульяновской областной прокуратуры Стерлядева Е.В. поддержала заявленные требования по основаниям, изложенным в административном иске. Дополнительно указала на то, что на момент принятия оспариваемого постановления Правительства Ульяновской области № 773-П обоснование возможности продления срока действия договоров на размещение нестационарных торговых объектов и объектов для осуществления развозной торговли именно на 12 месяцев отсутствовало.

Представитель Правительства Ульяновской области ФИО1 просила отказать в удовлетворении административного иска. Указала на то, что постановление Правительства Ульяновской области № 773-П было принято в пределах предоставленных Правительству Ульяновской области полномочий, с соблюдением процедуры его принятия и порядка опубликования. Постановление Правительства Ульяновской области № 773-П было согласовано, в том числе, с Прокуратурой Ульяновской области, которая не установила его противоречия федеральному законодательству, а также с уполномоченным по защите прав предпринимателей в Ульяновской области, который не высказал несогласие с проектом постановления Правительства Ульяновской области.

Используемый в постановлении Правительства РФ № 353 предлог «до» имеет значение временного предела определенного действия. Таким образом, субъект РФ вправе был установить сроки в пределах временных границ, уставленных постановлением Правительства РФ № 353 (л.д. 136-138 т.1).

Представители Администрации г.Ульяновска, Министерства имущественных отношений, градостроительной деятельности и цифрового развития Ульяновской области, Министерства агропромышленного комплекса и развития сельских территорий Ульяновской области в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом. В письменных отзывах на административный иск просили отказать в его удовлетворении. В обоснование привели доводы, аналогичные доводам Правительства Ульяновской области. Кроме того, указали на то, что письмо Минпромторга носит рекомендательный характер (л.д. 139-140, 141, 149-150 т.1).

Представитель Министерства экономического развития Ульяновской области в судебное заседание также не явился, о дне рассмотрения дела извещен надлежащим образом. В письменном отзыве на административный иск указал на то, что установление длительных и экономически необоснованных сроков действия договоров или их пролонгация приводит к фактической блокировке конкурсных процедур на право заключения договоров, предусматривающих размещение НТО и объектов для осуществления развозной торговли. Отсутствие возможности проводить торги и заключать по их результатам новые договоры, условия которых формируются с учетом рыночной стоимости права пользования государственным и муниципальным имуществом на дату торгов, приводит к тому, что региональный бюджет лишается потенциальной возможности получения более высоких доходов от передачи в пользование ограниченного ресурса (земельных участков, объектов недвижимости, мест размещения НТО), поскольку действующие договоры, продленные на прежних условиях, не отражают актуальный рыночный уровень платы (л.д. 162-168 т.1).

Кроме того, в дополнительном отзыве на административный иск (л.д.1-3 т.2) Министерство экономического развития Ульяновской области привело сведения об уровне обеспеченности населения Ульяновской области нестационарными торговыми объектами за период с 2022 по 2025 год включительно с учетом существующих на территории Ульяновской области нормативов минимальной обеспеченности населения площадью нестационарных торговых объектов для Ульяновской области, утвержденных сначала Постановлением Правительства Ульяновской области № 39-П от 25 января 2017 года, а затем Постановлением Правительства Ульяновской области № 39-П от 30 января 2024 года. Согласно приведенным сведениям норматив минимальной обеспеченности населения площадью (количеством) нестационарных торговых объектов в Ульяновской области в 2022 году был превышен в 2,6 раза, в 2023 году – в 2,63 раза, в 2024 году - 2,98 раза, в 2025 году – в 2,69 раз.

Заслушав пояснения участников процесса, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч. 3 ст. 208 КА РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд могут обратиться прокурор в пределах своей компетенции, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных федеральным законом, иные лица, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность оспариваемых положений, при этом не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых принимаются нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация предусмотрена законодательством 6 Российской Федерации) и вступления их в силу; а также соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (части 7 и 8 статьи 213 КАС РФ).

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемые нормы не соответствуют иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, либо об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (часть 2 статьи 215 КАС РФ).

Проверяя полномочия органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, процедуру его принятия и порядок опубликования, суд приходит к следующему.

Согласно пункту «в» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту «в» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй указанной статьи.

В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами (пункт 3 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно подпункту 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута, в том числе в случае размещения нестационарных торговых объектов.

Размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года №381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (пункт 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации).

Статьей 18 Федерального закона от 08 марта 2022 года № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Правительству Российской Федерации в 2022 году предоставлено право принимать решения, предусматривающие в том числе особенности лицензирования, а также иных разрешительных режимов, установленных законодательством Российской Федерации (пункт 3 части 1 указанной статьи).

Правительство Российской Федерации, реализуя предоставленные полномочия, приняло постановление № 353, которым в приложении № 15 установлены особенности разрешительных режимов в сфере торговли. Пунктом 1 приложения № 15 к постановлению Правительства Российской Федерации №353 (здесь и далее в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 09 апреля 2022 года № 626) установлена возможность продления на срок до 7 лет (если более длительные сроки продления не предусмотрены договором, актом субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления) без проведения торгов срок действия договоров на размещение нестационарных торговых объектов и объектов для осуществления развозной торговли, включая договоры аренды для размещения указанных объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, сроки действия которых истекают со дня вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации № 353 по 31 декабря 2026 года.

Пунктом 4 приложения № 15 к Постановлению Правительства РФ № 353 предусмотрено, что сроки, на которые продлеваются договоры и разрешительные документы, и порядок их продления устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Законом Ульяновской области от 17 ноября 2016 года № 164-ЗО (далее также Закон Ульяновской области № 164-ЗО) «О Правительстве Ульяновской области» Правительство Ульяновской области является постоянно действующим высшим исполнительным органом Ульяновской области и формируется Губернатором Ульяновской области.

Правительство Ульяновской области осуществляет исполнительную власть Ульяновской области (ст. 1 и 2).

Согласно п. 1 ст. 9 Закона Ульяновской области № 164-ЗО Правительство Ульяновской области в пределах компетенции Ульяновской области осуществляет регулирование экономических процессов.

Правительство Ульяновской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Ульяновской области и законов Ульяновской области, указов и распоряжений Губернатора Ульяновской области издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

Акты Правительства Ульяновской области, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Ульяновской области.

Порядок подготовки и издания актов Правительства Ульяновской области устанавливается Губернатором Ульяновской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Уставом Ульяновской области и законами Ульяновской области (ст. 17 Закона Ульяновской области № 164-ЗО).

Постановлением Губернатора Ульяновской области от 02 декабря 2016 года № 113 утверждены Правила подготовки и издания правовых актов Губернатора Ульяновской области и Правительства Ульяновской области.

Во исполнение вышеуказанных Правил (п. 3.4 – 3.9) проект постановления Правительства Ульяновской области № 773-П прошел согласование с Прокуратурой Ульяновской области (л.д. 61 т.1), Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Ульяновской области (л.д. 62 т.1), уполномоченным по защите прав предпринимателей в Ульяновской области (л.д. 63 т.1), Законодательным Собранием Ульяновской области (л.д. 65 т.1), муниципальными образованиями Ульяновской области (л.д. 81- 106 т.1).

Проект постановления Правительства Ульяновской области № 773-П также прошел оценку регулирующего воздействия и оценку социально-экономической эффективности (л.д. 72-80), было проведено общественное обсуждение проекта нормативного правового акта (л.д. 71 т.1), проведена его независимая антикоррупционная экспертиза, о чем указано в пояснительной записке к проекту постановления Правительства Ульяновской области (л.д. 58 т.1).

В силу части 3 Закона Ульяновской области от 29 ноября 2005 года №136-ЗО «О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Ульяновской области» нормативные правовые акты Правительства Ульяновской области подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней со дня их подписания. Согласно части 1 указанного Закона области официальным опубликованием нормативных правовых актов Ульяновской области считается первая публикация их полного текста в газетах «Народная газета», «Ульяновская правда» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Постановление Правительства Ульяновской области № 773-П опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации» www.pravo.gov.ru, номер публикации 7300202212200014, дата публикации – 20 декабря 2022 (л.д. 56 т.1).

Таким образом, оспариваемый истцом нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Правительства Ульяновской области, с соблюдением процедуры его принятия и порядка опубликования, что административным истцом не оспаривается.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Пунктом 4 приложения № 15 к Постановлению Правительства РФ № 353 предусмотрено, что сроки, на которые продлеваются договоры и разрешительные документы, и порядок их продления устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Федеральным законодательством субъекту Российской Федерации делегировано право на принятие нормативного правового акта, касающегося, в частности, сроков, на которые продлеваются договоры.

Установленный постановлением Правительства Ульяновской области №773-П 12-месячный срок продления без проведения торгов договоров на размещение нестационарных торговых объектов и объектов для осуществления развозной торговли, включая договоры аренды для размещения указанных объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности муниципального образования Ульяновской области, сроки действия которых истекают с 14 марта 2022 года по 31 декабря 2026 года, укладывается в рамки семилетнего срока, установленного Постановлением Правительства Российской Федерации № 353, не противоречит нормативному правовому акту, имеющему по отношению к оспоренному положению большую юридическую силу.

Из буквального толкования постановления Правительства РФ №353 не следует, что на уровне субъекта Российской Федерации срок продления договоров должен устанавливаться именно на 7 лет, поскольку Правительство Российской Федерации в своем нормативном правовом акте устанавливает не обязанность, а правовую возможность продления сроков соответствующих договоров и указывает максимальный предел этого продления - до 7 лет для договоров, сроки действия которых истекают в период с 12 марта 2022 года по 31 декабря 2026 года.

В ходе рассмотрения дела в качестве обоснования 12-месячного срока, установленного пунктом 1 оспариваемого постановления Правительства Ульяновской области № 773-П, Министерство экономического развития Ульяновской области привело сведения об уровне обеспеченности населения Ульяновской области нестационарными торговыми объектами за период с 2022 по 2025 год включительно с учетом существующих на территории Ульяновской области нормативов минимальной обеспеченности населения площадью нестационарных торговых объектов для Ульяновской области, утвержденных сначала Постановлением Правительства Ульяновской области № 39-П от 25 января 2017 года, а затем Постановлением Правительства Ульяновской области № 39-П от 30 января 2024 года. Согласно приведенным сведениям норматив минимальной обеспеченности населения площадью (количеством) нестационарных торговых объектов в Ульяновской области в 2022 году был превышен в 2,6 раза, в 2023 году – в 2,63 раза, в 2024 году - 2,98 раз, в 2025 году – в 2,69 раз.

О том, что уровень обеспеченности населения Ульяновской области нестационарными торговыми объектами на территории Ульяновской области составил 2 157 НТО по состоянию на 01 октября 2022 года, указано в заключении об оценке регулирующего воздействия нормативного правового акта (л.д. 79 т.1), что в 2,6 раза превышало действующий на момент принятия оспариваемого постановления Правительства Ульяновской области № 773-П норматив минимальной обеспеченности населения площадью (количеством) нестационарных торговых объектов в Ульяновской области.

Письмо Министерства промышленности и торговли РФ от 14 июля 2022 года № ЕВ-67706/15, указывающее на целесообразность предусматривать продление договоров и разрешительных документов на объекты в сфере торговли на максимально установленные пунктами 1-3 Приложения № 15 к постановлению Правительства РФ от 12 марта 2022 года № 353 сроки, носит рекомендательный характер и не может являться основанием для признания недействующим пункта 1 постановления Правительства Ульяновской области № 773-П.

При этом суд отмечает наличие судебной практики Верховного Суда РФ по аналогичному вопросу – определение № 45-КАД25-8-К7.

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое административным истцом положение постановления Правительства Ульяновской области № 773-П принято в пределах компетенции Правительства Ульяновской области, в соответствии с требованиями федерального законодательства, нормативный правовой акт обнародован и введен в действие в установленном законом порядке, не нарушает прав и законных интересов организаций и предпринимателей. При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

Руководствуясь ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Решил:

В удовлетворении административного искового заявления заместителя прокурора Ульяновской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к Правительству Ульяновской области о признании недействующим пункта 1 постановления Правительства Ульяновской области от 19 декабря 2022 года №773-П «Об особенностях разрешительных режимов в сфере торговли на территории Ульяновской области» в части установления срока 12 месяцев, на который продлевается действие договоров, предусматривающих размещение нестационарных торговых объектов и объектов для осуществления развозной торговли, включая договоры аренды для размещения указанных объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, отказать.

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Ульяновский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Трифонова Т.П.

Решение изготовлено 12 марта 2026 года.