дело № 3а-532/2020, № 3а-590/2020

16ОS0000-01-2020-000324-77

16ОS0000-01-2020-000449-90

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

город Казань 8 декабря 2020 года 

Верховный Суд Республики Татарстан в составе председательствующего - судьи Верховного Суда Республики Татарстан Каминского Э.С., 

при секретаре – помощнике судьи Гребневе П.Г.,

с участием прокурора прокуратуры Республики Татарстан Карпова К.В., 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям ФИО1, ФИО2 к Совету Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан, Совету Айшинского сельского поселения Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан о признании недействующими Генерального плана муниципального образования «Айшинское сельское поселение» Зеленодольского муниципального района, утвержденного решением Совета Зеленодольского муниципального района от 15 декабря 2015 года № 38, в редакции решения Совета Зеленодольского муниципального района от 11 августа 2020 года № 508, Правил землепользования и застройки муниципального образования «Айшинское сельское поселение» Зеленодольского муниципального района, утвержденных решением Совета Айшинского сельского поселения Зеленодольского муниципального района от 21 сентября 2017 года № 138,

УСТАНОВИЛ:

решением Совета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан от 15 декабря 2015 года № 38 утвержден Генеральный план муниципального образования «Айшинское сельское поселение» Зеленодольского муниципального района.

Данное решение опубликовано на официальном портале муниципальных образований Республики Татарстан http://zelenodolsk.tatarstan.ru.

Решением Совета Зеленодольского муниципального района от 11 августа 2020 года № 508 в Генеральный план муниципального образования «Айшинское сельское поселение» внесены изменения, он изложен в новой редакции.

Указанное решение вместе с новой редакцией Генерального плана опубликованы на официальном портале муниципальных образований Республики Татарстан http://zelenodolsk.tatarstan.ru, на официальном портале правовой информации Республики Татарстан http://pravo.tatarstan.ru, кроме того, Генеральный план Айшинского сельского поселения размещен в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП). 

Решением Совета муниципального образования «Айшинское сельское поселение» от 21 сентября 2017 года № 138 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования «Айшинское сельское поселение».

Данное решение опубликовано на официальном портале муниципальных образований Республики Татарстан http://zelenodolsk.tatarstan.ru.

ФИО1, ФИО2, являющиеся собственниками объектов недвижимости, расположенных на территории Айшинского сельского поселения Зеленодольского муниципального района, обратились в Верховный Суд Республики Татарстан с административными исковыми заявлениями о признании недействующими названных выше Генерального плана и Правил землепользования и застройки муниципального образования «Айшинское сельское поселение». 

В обоснование своих требований административные истцы ссылаются на нарушение процедуры принятия Генерального плана муниципального образования «Айшинское сельское поселение» и противоречие Правил землепользования и застройки документу градостроительного планирования данного муниципального образования.

В судебном заседании представитель ФИО1 – ФИО3 административный иск поддержал. 

Представители Совета Зеленодольского муниципального района ФИО4, Совета Айшинского сельского поселения Зеленодольского муниципального района ФИО5 административные иски не признали.

Исполнительный комитет Зеленодольского муниципального района, ФИО2, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения административного дела, в судебное заседание представителей не направили. На основании части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 названного Кодекса суд находит возможным рассмотрение дела в их отсутствие.

Выслушав представителей административного истца, административных ответчиков, изучив доказательства, имеющиеся в материалах дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административное исковое заявление подлежащим частичному удовлетворению, оценив нормативные правовые акты на их соответствие федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения. 

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как указано в преамбуле к данному нормативному акту, в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Согласно статье 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1).

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 1). 

По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4).

Градостроительный кодекс Российской Федерации в пунктах 1, 3 части 1 статьи 8 предусматривает в числе полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности подготовку и утверждение документов территориального планирования поселений, утверждение правил землепользования и застройки поселений.

Пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, в редакции, действовавшей до 1 января 2015 года, к вопросам местного значения сельского поселения было отнесено утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки сельского поселения.

Аналогичная по своему содержанию норма была закреплена в пункте 20 части 1 статьи 15 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года № 45-ЗРТ «О местном самоуправлении в Республике Татарстан», которая действовала также до 1 января 2015 года.

Частью 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в редакции, применяемой с 1 января 2015 года, установлено, что вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 данной статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 этой статьи, среди которых названо утверждение правил землепользования и застройки (пункт 20), на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов.

Такие же по содержанию положения закреплены в части 5 статьи 15 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года № 45-ЗРТ «О местном самоуправлении в Республике Татарстан».

Статьями 1, 4 Закона Республики Татарстан от 31 января 2005 года № 24-ЗРТ «Об установлении границ территорий и статусе муниципального образования «Зеленодольский муниципальный район» и муниципальных образований в его составе» муниципальные образования «Зеленодольский муниципальный район» и «Айшинское сельское поселение» наделены статусом муниципального района и сельского поселения соответственно.

По делу установлено, что законом Республики Татарстан или заключенным между органами местного самоуправления «Зеленодольский муниципальный район» и «Айшинское сельское поселение» соглашением о передаче осуществления части полномочий по решению вопросов местного значения за Советом муниципального образования «Айшинское сельское поселение» не закреплен вопрос о принятии документов градостроительного зонирования упомянутого сельского поселения. 

Таким образом, Правила землепользования и застройки муниципального образования «Айшинское сельское поселение», утвержденные решением от 21 сентября 2017 года № 138, приняты Советом муниципального образования «Айшинское сельское поселение» с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт.

Подпунктом «а» пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативных правовых актов.

В пункте 28 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» Пленумом Верховного Суда Российской Федерации разъяснено, что при проверке соблюдения компетенции органом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте, к вопросам местного значения. 

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 40 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 указал, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Обращаясь к требованиям административных истцов о несоответствии Генерального плана муниципального образования «Айшинское сельское поселение» нормативным правовым актам имеющим большую юридическую силу, суд отмечает, что в соответствии с положениями статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, статьи 21 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года № 45-ЗРТ в структуру органов местного самоуправления входит представительный орган муниципального образования, которым в Зеленодольском муниципальном районе является Совет района.

На основании статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, статьи 23 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года № 45-ЗРТ Совет Зеленодольского муниципального района был вправе принять нормативный акт об утверждении Генерального плана муниципального образования «Айшинское сельское поселение». 

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, а также внесения в него изменений определен статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно части 3 которой подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний или общественных обсуждений по проекту генерального плана, а также предложений заинтересованных лиц. При подготовке генерального плана в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 51 и 28 данного Кодекса (часть 11 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Обязательными приложениями к проекту генерального плана являются протоколы общественных обсуждений или публичных слушаний по указанным проектам и заключение об их результатах (части 12, 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Постановлением заместителя Главы Зеленодольского муниципального района от 8 июня 2020 года № 01-48 назначены общественные обсуждения по проекту новой редакции Генерального плана Айшинского сельского поселения. Данное постановление опубликовано на официальном портале муниципальных образований Республики Татарстан http://zelenodolsk.tatarstan.ru, а также на информационных стендах во всех населенных пунктах сельского поселения. При этом проект генерального плана поселения размещен на официальном портале муниципальных образований Республики Татарстан http://zelenodolsk.tatarstan.ru и на информационных стендах, кроме этого в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП). 

Кабинетом Министров Республики Татарстан представлено сводное заключение о согласии с проектом новой редакции Генерального плана Айшинского сельского поселения от 15 мая 2020 года № 10-53/6033. 

Общественные обсуждения по проекту новой редакции Генерального плана Айшинского сельского поселения были организованы во всех населенных пунктах данного сельского поселения, о чем был составлен протокол от 10 июля 2020 года № 1.

Заключение по результатам общественных обсуждений составлено и доведено до всеобщего сведения путем размещения на официальном портале муниципальных образований Республики Татарстан http://zelenodolsk.tatarstan.ru.

Вопреки доводам административных истцов общественные обсуждения являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. Сами общественные обсуждения не являются формой осуществления власти населением, тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Заключение о результатах общественных обсуждений по своей правовой природе не может носить ни рекомендательного, ни императивного характера, а является основанием для подготовки рекомендаций и им предшествует.

Таким образом, оспариваемый нормативный акт принят Советом Зеленодольского муниципального района в пределах, предоставленных ему вышеупомянутыми правовыми актами полномочий, с соблюдением порядка принятия данного нормативного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования.

Обращаясь к доводам административных истцов о неправомерном переводе отдельных земельных участков из категории земель «земли сельскохозяйственного назначения» в иную категорию, суд приходит к следующему. 

Решение вопросов планирования использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель в силу положений подпункта 10 пункта 2 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Перевод земель из одной категории в другую в соответствии со статьей 8 Земельного кодекса Российской Федерации является прерогативой публичных органов власти, которые, осуществляя такой перевод, определяют не конкретного их пользователя и правила пользования землей этим пользователем, а назначение земель как важнейшей части природных ресурсов и окружающей природной среды, а также осуществляют контроль за правовым режимом в зависимости от их целевого использования. Перевод земель - это установление порядка, условий, предела эксплуатации земель для конкретных целей в соответствии с категориями земель. Осуществление перевода земель из одной категории в другую влечет правовые последствия в виде изменения правового режима использования земель (правил эксплуатации, гражданского оборота, охраны и т.д.), который рассчитан на неоднократное применение и обязателен для неопределенного круга лиц, как непосредственных пользователей земельными участками, так и всех иных лиц. Изменение правового режима использования земель подразумевает изменение совокупности правовых норм, регулирующих отношения по использованию таких участков.

Пунктом 4 части 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации регламентировано, что перевод земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации, из одной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Включение в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения или исключение из границ этих населенных пунктов земельных участков, которые планируется отнести к категории земель сельскохозяйственного назначения, возможно и при утверждении Генерального плана поселения (статья 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации нарушение установленного этим кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую. 

Таких нарушений при рассмотрении настоящего административного дела не установлено.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При этом генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

С учетом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

При указанных обстоятельствах суд не усматривает несоответствия Генерального плана муниципального образования «Айшинское сельское поселение», утвержденного решением Совета Зеленодольского муниципального района от 15 декабря 2015 года № 38, в редакции решения Совета Зеленодольского муниципального района от 11 августа 2020 года № 508, нормам законодательства, имеющим большую юридическую силу, а также нарушения прав административных истцов.

В соответствии с частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты. 

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 – 178, 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

административные исковые заявления ФИО1, ФИО2 удовлетворить частично.

Признать недействующими со дня принятия Правила землепользования и застройки муниципального образования «Айшинское сельское поселение» Зеленодольского муниципального района, утвержденные решением Совета Айшинского сельского поселения Зеленодольского муниципального района от 21 сентября 2017 года № 138.

В удовлетворении административных исковых заявлений ФИО1, ФИО2 к Совету Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан, Совету Айшинского сельского поселения Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан о признании недействующими Генерального плана муниципального образования «Айшинское сельское поселение» Зеленодольского муниципального района, утвержденного решением Совета Зеленодольского муниципального района от 15 декабря 2015 года № 38, в редакции решения Совета Зеленодольского муниципального района от 11 августа 2020 года № 508, отказать.

Настоящее решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежат опубликованию на официальном портале муниципальных образований Республики Татарстан http://zelenodolsk.tatarstan.ru.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия его судом в окончательной форме через Верховный Суд Республики Татарстан в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции.

Судья Э.С. Каминский 

Справка: решение принято судом в окончательной форме 16 декабря 2020 года.

Судья Э.С. Каминский