Судья Ефимов А.В. Дело № 21-129

РЕШЕНИЕ

24 марта 2017 года город Саратов

Судья Саратовского областного суда Желонкина Г.А., 

при секретаре Шишкиной А.С.

рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу администрации Ленинского района муниципального образования «Город Саратов» на решение судьи Ленинского районного суда города Саратова от 18 января 2017 года и постановление заместителя главного государственного инспектора Российской Федерации в области охраны окружающей среды по Саратовской области Управления Росприроднадзора по Саратовской области ФИО1 от 31 марта 2016 года № по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в отношении администрации Ленинского района муниципального образования «Город Саратов»,

установил:

постановлением заместителя главного государственного инспектора Российской Федерации в области охраны окружающей среды по Саратовской области Управления Росприроднадзора по Саратовской области ФИО1 от 31 марта 2016 года № администрация Ленинского района муниципального образования «Город Саратов» (далее администрация Ленинского района) признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ, и ей назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 400 000 рублей. 

Решением судьи Ленинского районного суда города Саратова от 18 января 2017 года указанное постановление должностного лица изменено, снижен размер административного штрафа до 200000 рублей. В остальной части постановление заместителя главного государственного инспектора Российской Федерации в области охраны окружающей среды по Саратовской области Управления Росприроднадзора по Саратовской области ФИО1 от 31 марта 2016 года № оставлено без изменения.

Не согласившись с решением суда администрация Ленинского района обратилась в Саратовский областной суд с жалобой, в которой просит решение судьи и постановление должностного лица отменить, производство по делу прекратить за отсутствием состава административного правонарушения, поскольку вывод суда о том, что администрация является субъектом административной ответственности по части 2 статьи 8.7 КоАП РФ противоречит статьям 13, 42 Земельного кодекса Российской Федерации. Указывает, что администрация района не является собственником либо обладателем на ином вещном праве земельных участков, на которых выявлены свалки. В соответствии с уставом муниципального образования «Город Саратов» к вопросам местного значения города относится участие в организации деятельности по сбору, транспортировке, обработке, утилизации, захоронению твердых коммунальных бытовых отходов. Действительно, в соответствии с пунктом 3.1.4. Положения об администрации района с учетом новой редакции статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и подпункта 23 пункта 1 статьи 6 устава муниципального образования «Город Саратов» администрация района наделена полномочиями по обеспечению организации сбора и вывоза бытовых и промышленных отходов на территории района. Однако с 01 января 2016 года вступила в силу новая редакция абзаца 16 статьи 6 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», в которой к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами отнесена организация деятельности по сбору, транспортировке, обработке, утилизации, захоронению твердых коммунальных бытовых отходов. Считает, что с указанного времени полномочия по организации деятельности по сбору, транспортировке, обработке, утилизации, захоронению твердых коммунальных бытовых отходов возложены на министерство природных ресурсов и экологии Саратовской области. Администрация района в соответствии с пунктом 3.4 Положения об администрации района лишь принимает участие в организации указанной выше деятельности. Вместе с тем правового акта администрации, которым бы устанавливался порядок такого участия, не имеется. Обращает внимание, что субсидии, выделяемые на возмещение затрат по вывозу и утилизации отходов с несанкционированных мест на территории города, необходимо согласовывать с администрацией муниципального образования «Город Саратов», поскольку в соответствии с бюджетной классификацией она является их получателем.

В судебном заседании защитник администрации Ленинского района муниципального образования «Город Саратов» ФИО2 жалобу поддержала. Также указала, что срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ истек 02 марта 2017 года, в связи с чем полагает, что производство по делу в силу пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ подлежит прекращению.

Представитель заместителя главного государственного инспектора Российской Федерации в области охраны окружающей среды по Саратовской области ФИО1 – ФИО3 просит жалобу отклонить. 

Выслушав объяснения участников процесса, исследовав материалы дела, изучив доводы жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда в полном объеме в соответствии с частью 3 статьи 30.6 КоАП РФ, прихожу к следующему выводу.

В соответствии с частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ административным правонарушением признается невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, что влечет наложение административного штрафа, в частности, на юридических лиц в размере от четырехсот тысяч до семисот тысяч рублей.

Как следует из материалов дела, по результатам проведенной Управлением Росприроднадзора по Саратовской области внеплановой проверки было установлено, что на земельных участках общего пользования в пределах кадастровых кварталов №, расположенных на территории Ленинского района города Саратова, обнаружены несанкционированные свалки коммунально-бытовых отходов. 

Изложенные обстоятельства послужили основанием для привлечения должностным лицом Управления Росприроднадзора по Саратовской области администрации Ленинского района к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ.

Факт совершения администрацией Ленинского района вменяемого административного правонарушения, подтверждается совокупностью собранных по делу доказательств, находящихся в материалах дела. Противоречий представленные в материалы дела документы не имеют, соответствуют требованиям, предъявляемым к форме этих документов, составлены уполномоченными должностными лицами.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии в действиях администрации Ленинского района состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ. Данный вывод правильно основан на доказательствах, всесторонне, полно и объективно исследованных в их совокупности и свидетельствующих о допущенном правонарушении. Всем представленным доказательствам судьей дана надлежащая правовая оценка в соответствии с требованиями статьи 26.11 КоАП РФ. Оснований для переоценки не имеется.

Вопреки доводам заявителя принимая решение по делу, судья районного суда пришел к выводу о том, что администрация Ленинского района является субъектом административной ответственности по части 2 статьи 8.7 КоАП РФ, так как в соответствии с задачами, возложенными на нее по ряду вопросов местного значения, одной из обязанностей является обеспечение организации сбора и вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; участие в организации мероприятий по охране окружающей среды; участие в формировании, исполнении бюджета города, контроль за исполнением бюджета города. Отсутствие или недостаточность бюджетного финансирования на указанные мероприятия не освобождает администрацию от ответственности за несвоевременное или ненадлежащее исполнение возложенных на нее полномочий.

С данными выводами судьи полагаю возможным согласиться.

В соответствии с пунктом 1 статьи 13 Земельного кодекса РФ (в редакции, действовавшей на момент совершения административного правонарушения) в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия; защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель; защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям), ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, земель.

Согласно статье 42 Земельного кодекса РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы; выполнять иные требования, предусмотренные настоящим Кодексом, федеральными законами.

В силу статьи 13 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» территория муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Организация деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В примечании к пункту 7.8 ГОСТа 30772-2001 «Ресурсоснабжение. Обращение с отходами. Термины и определения» определено, что в случае, если собственник отходов не установлен, то собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территорию, на которой эти отходы находятся.

Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -Федеральный закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского поселения отнесено участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов (статья 14).

Анализ приведенного выше федерального законодательства позволяет сделать вывод о том, что органы местного самоуправления, в целях соблюдения требований статей 12, 13, 42 Земельного кодекса РФ по использованию и охране земель, обязаны организовать регулярную очистку территории муниципального образования от захламления в целях исключения формирования на землях общего пользования несанкционированных свалок, а в случаях их образования, орган местного самоуправления, как собственник отходов, обязан принимать меры по их ликвидации.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, местная администрация, контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ).

Частями 7, 8 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. 

Территориальные подразделения относятся к органам местного самоуправления муниципального образования при наличии одновременно четырех признаков: если создание такого подразделения предусмотрено уставом муниципального образования; если такое подразделение создано представительным органом муниципального образования; если такое подразделение наделено собственными полномочиями в соответствии с уставом или положением о нем; если такое подразделение имеет статус самостоятельного юридического лица.

Из системного толкования пункта 18 части 1 статьи 14, пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ можно сделать вывод о том, что на органы местного самоуправления муниципальных районов возможно возложение обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированного складирования отходов, размещенных неустановленными лицами, расположенных на территории этих муниципальных районов, если органы местного самоуправления таких муниципальных районов наделены соответствующими государственными полномочиями.

Согласно пункту 23 статьи 6 Устава муниципального образования «Город Саратов», утвержденного решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 года № 67-649, к вопросам местного значения города относятся участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.

Отраслевые (функциональные) и территориальные подразделения администрации города с правами юридического лица учреждаются решениями городской Думы с одновременным утверждением Положений о них (часть 3 статьи 34 Устава).

Администрация Ленинского района входит в структуру администрации муниципального образования «Город Саратов», утвержденной решением Саратовской городской Думы от 03 ноября 2006 года № 11-77 «О структуре администрации города Саратова».

Приложением 2 к решению Саратовской городской Думы от 29 января 2009 года № 36-398 «О положениях об администрациях районов муниципального образования «Город Саратов» утверждено Положение об администрации Ленинского района (далее – Положение).

Администрация Ленинского района является как самостоятельным юридическим лицом, так и органом местного самоуправления городского округа, осуществляющим исполнительно-распорядительные функции по вопросам местного значения в границах внутригородской территории Ленинского района в части и объеме, установленных Положением об администрации, а также иными муниципальными правовыми актами.

В соответствии с Положением (Приложение № 2) задачами администрации Ленинского района, связанными с решением вопросов местного значения, являются, в том числе, организация сбора и вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; участие в организации мероприятий по охране окружающей среды; участие в формировании, исполнении бюджета города и контроле за исполнением бюджета города (пункты 2.1.1, 2.1.8, 2.2.3). 

В полномочия администрации района в сфере сбора и вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов входит обеспечение организации сбора и вывоза бытовых и промышленных отходов на территории района (пункт 3.1.4 Положения). 

В соответствии с частями 1, 3 статьи 8 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих поселений; к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территории городских округов.

Вопросы местного значения внутригородского района определены частью 1 статьи 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ. Частью 2 указанной статьи установлено, что за внутригородскими районами могут закрепляться также иные вопросы из числа установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом вопросов местного значения городских округов. 

Изложенное свидетельствует о закреплении за администрацией Ленинского района полномочий по вопросам местного значения, в частности, по участию в организации сбора и вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, в границах внутригородской территории Ленинского района, неисполнение которых влечет нарушение установленных требований по защите земель и охране почв от негативного воздействия на окружающую среду, ухудшает качественное состояние земель населенного пункта.

При этом администрация Ленинского района муниципального образования «Город Саратов» является как структурным подразделением администрации муниципального образования «Город Саратов», так и самостоятельным юридическим лицом, имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, зарегистрировано в едином государственном реестре юридических лиц (статья 48 ГК РФ).

Следовательно, обязанность по участию в ликвидации локальных несанкционированных свалок отходов, подразумевающую фактический их сбор и вывоз с земель общего пользования, расположенных на территории Ленинского района города Саратова в кадастровых кварталах № возложена на администрацию Ленинского района.

Наличие на вышеуказанных земельных участках общего пользования, расположенных на территории Ленинского района города Саратова, локальных несанкционированных свалок отходов производства и потребления свидетельствует о неисполнении администрацией Ленинского района требований по предотвращению захламления и загрязнения земель отходами производства и потребления.

Администрация Ленинского района не предоставила каких - либо доказательств, что ею были предприняты все зависящие от нее меры по недопущению организации несанкционированных свалок отходов на спорных земельных участках.

Более того, на обследованных земельных участках, занятых локальными несанкционированными свалками отходов производства и потребления, отсутствуют контейнеры для сбора ТБО, аншлаги, запрещающие размещение мусора и отходов, ограждения либо иные сооружения, ограничивающие свободный доступ (проход, проезд) на них неограниченного круга лиц, тогда как основные задачи и полномочия.

Выполнение органом местного самоуправления, в том числе администрацией Ленинского района, полномочий по организации сбора ею вывоза отходов, предусмотренные законодательными и нормативно-правовыми актами, не ставится в зависимость от того, являются ли места размещения отходов, подлежащих вывозу, санкционированными или несанкционированными.

Учитывая изложенное, прихожу к выводу, что администрация Ленинского района является субъектом ответственности по части 2 статьи 8.7 КоАП РФ в соответствии с возложенными законодательством обязанностями, в рамках осуществления которых имела возможность заключить со сторонней организацией муниципальный контракт по сбору и вывозу отходов с территории района, осуществив перераспределение плановых бюджетных ассигнований в пределах бюджетной сметы либо самостоятельно организовать вывоз отходов с несанкционированной свалки собственной специализированной техникой.

Пунктом 3.1.1 Положения предусмотрено, что администрация Ленинского района в сфере формирования, исполнения бюджета города и контроля за исполнением бюджета города осуществляет функции главного распорядителя средств бюджета города; осуществляет функции главного администратора по видам доходов, предусмотренные решением о бюджете города; осуществляет функции муниципального заказчика в соответствии с законодательством и принимаемыми в соответствии с ним решениями городской Думы. В соответствии с муниципальными правовыми актами администрация является держателем объектов имущественной части муниципальной казны (3.1.2 Положения).

Отсутствие или недостаточность бюджетного финансирования не освобождает ее от ответственности за несвоевременное и ненадлежащее исполнение возложенных законодательством полномочий.

Ссылка в жалобе на то, что в соответствии в постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 13 февраля 2015 года № 320 ответственным за целевое использование субсидий на возмещение затрат в связи с вывозом и утилизацией отходов с несанкционированных мест на территории города является комитет по жилищно-коммунальному хозяйству администрации муниципального образования «Город Саратов» правового значения не имеет. В частности, субвенции выделяются по уже свершившемуся факту осуществления таких работ с целью возмещения затрат в связи с вывозом и утилизацией отходов с несанкционированных мест на территории МО «Город Саратов», не находящихся в собственности, владении и(или) пользовании хозяйствующих субъектов. Комитет по ЖКХ администрации муниципального образования «Город Саратов» в течение 5 рабочих дней со дня получения документов, подтверждающих выполнение указанных работ, проводит их проверку, определяет получателя субсидии, заключает с ним соглашение опредоставлении субсидии.

Доводы жалобы о том, что субъектами административной ответственности по части 2 статьи 8.7 КоАП РФ должны выступать министерство природных ресурсов и экологии Саратовской области либо сектор по охране окружающей среды администрации муниципального образования «Город Саратов» не могут быть приняты во внимание. Нормами КоАП РФ не предусмотрена проверка наличия вины и ответственности иных лиц по делу об административном правонарушении, возбужденном в отношении конкретного лица.

Административное наказание назначено администрации Ленинского района с в соответствии с требованиями статей 4.1-4.3 КоАП РФ с учетом имущественного и финансового положения с применением пунктов 3.2, 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ в размере половины минимального размера административного штрафа, предусмотренного санкцией части 2 статьи 8.7 КоАП РФ, что соразмерно характеру совершенного административного правонарушения.

Утверждение защитника администрации Ленинского района ФИО4 о наличии обстоятельства, исключающего производство по делу, которым является истечение 02 марта 2017 г. срока давности привлечения его к административной ответственности, основано на ошибочном толковании норм права.

Установленный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности не распространяется на период рассмотрения жалобы на постановление о назначении административного наказания, решение по результатам рассмотрения жалобы. Исходя из смысла данной правовой нормы и пункта 3 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ, истечение сроков привлечения к административной ответственности на время пересмотра постановления не влечет за собой его отмену и прекращение производства по делу, если для этого отсутствуют иные основания.

Каких-либо процессуальных нарушений должностным лицом и судьей районного суда при рассмотрении дела не допущено, в связи с чем оснований для отмены или изменения постановленных по делу актов не имеется.

Руководствуясь статьями 30.7, 30.9 КоАП РФ, судья

определил:

решение судьи Ленинского района города Саратова от 18 января 2017 года оставить без изменения, жалобу администрации Ленинского района муниципального образования «Город Саратов» - без удовлетворения.

Судья Г.А. Желонкина