Федеральный судья Кафоева З.Р. Дело № 12-40/2020

РЕШЕНИЕ

09 июня 2020 года г. Нальчик 

Судья Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики Бабугоева Л.М. при секретаре Кажаровой А.М., с участием ФИО2, рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу временно исполняющего обязанности руководителя Управления Министерства культуры Российской Федерации по Южному и Северо-Кавказскому федеральным округам ФИО3 на постановление судьи Нальчикского городского суда Кабардино-Балкарской Республики от 10 декабря 2019 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, возбужденном в отношении должностного лица – консультанта отдела государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия Управления по государственной охране объектов культурного наследия Кабардино-Балкарской Республики ФИО2,

УСТАНОВИЛ:

Распоряжением исполняющего обязанности руководителя Управления Министерства культуры Российской Федерации по Южному и Северо-Кавказскому федеральным округам (далее Управление Минкультуры России по ЮФО и СКФО) ФИО3 от 31 июля 2019 №-р была назначена внеплановой документарная выездная проверка эффективности деятельности Управления по государственной охране объектов культурного наследия Кабардино-Балкарской Республики (далее Управление по охране объектов культурного наследия КБР) по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации в сфере охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также проверки исполнения предписания Управления Министерства культуры Российской Федерации по Южному и Северо-Кавказскому федеральным округам от 28 августа 2018 года № ( л.д.43-48).

По результатам проверки, проведенной в период с 05 по 30 августа 2019 года, консультантами Управления Минкультуры России по ЮФО и СКФО ФИО4 и ФИО5 30 августа 2019 года был составлен Акт проверки № (л.д.52-97).

На основании указанного Акта проверки 16 октября 2019 года консультантом отдела государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия Управления Минкультуры России по ЮФО и СКФО ФИО4 в отношении должностного лица – консультанта отдела государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия Управления по охране объектов культурного наследия КБР ФИО2 был составлен протокол № об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее протокол №).

Как следует из протокола, в результате проведенной в Управлении по охране объектов культурного наследия КБР проверки выявлены нарушения требований Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее Федеральный закон №). 

Постановлением Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 01 марта 2016 года №-ПП утверждено Положение об Управлении по охране объектов культурного наследия КБР, согласно которому данное Управление является исполнительным органом государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, осуществляющим функции в сфере охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), оказания государственных услуг в пределах полномочий и компетенции Управления. Раздел II пункт 4 Положения определяет функции Управления по охране объектов культурного наследия КБР, в том числе по утверждению зон охраны, установлению (изменению) границ территорий, утверждению охранных обязательств собственника (пользователя) объектов культурного наследия федерального значения, а также осуществлению федерального государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия.

Приказом Управления по охране объектов культурного наследия КБР от 15 декабря 2017 №/пс ФИО2 назначен на должность государственной гражданской службы Кабардино-Балкарской Республики консультанта отдела государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия Управления по охране объектов культурного наследия КБР.

Как указано в протоколе №, полномочия по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения, переданные для осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации, предусмотренные статьей 9.1 Федерального закона Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» возложены на консультанта отдела государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия ФИО2 и главного специалиста-эксперта государственной охраны объектов культурного наследия ФИО6

Согласно Должностного регламента государственного гражданского служащего, замещающего должность консультанта отдела государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия Управления по охране объектов культурного наследия КБР, он осуществляет федеральный государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального и регионального значения, перечень которых устанавливается в соответствии с федеральным законодательством) за соблюдением требований к содержанию, использованию, сохранению объекта культурного наследия и обеспечению доступа к объекту культурного наследия, к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия либо особого режима использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия; градостроительных регламентов в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия, в границах территории достопримечательного места, в границах территории исторического поселения и установленных для этих территорий особых режимов использования земель, требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места (пункт 3.2.4);

осуществляет контроль за состоянием и использованием объектов культурного наследия федерального значения, в том числе путем:

- визуального обследование объектов;

- фото-фиксации объекта культурного наследия федерального значения (или части его помещений), фиксирующих наличие элементов объекта, послуживших основаниями для отнесения его к объектам культурного наследия федерального значения и подлежащих обязательному сохранению (предмет охраны);

- составления актов осмотра объекта культурного (археологического) наследия и выявленного объекта культурного наследия;

- участия в составлении актов технического состояния объекта культурного наследия, с определением перечня первоочередных ремонтно-реставрационных работ (пункт 3.2.5.);

организует и проводит мероприятия по государственному контролю за соблюдением собственниками и пользователями объектов культурного наследия федерального и регионального значения законодательства в сфере сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия, режима их содержания и использования в соответствии с действующим законодательством (пункт 3.2.6,).

Консультант в соответствии со своей компетенцией обязан участвовать в подготовке (обсуждении) проектов нормативных правовых актов:

в) об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, в том числе границы объединенной зоны охраны объектов культурного наследия федерального значения (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), особых режимов использования земель в границах территорий данных зон и требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон; утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, в том числе границы объединенной зоны охраны объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, особых режимов использования земель в границах территорий данных зон и требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон (пункт 5.2.2.).

Между тем, указано в протоколе №, в результате проверки должностными лицами Управления Минкультуры России по ЮФО и СКФО (Акт проверки №) выявлены нарушения требований Федерального закона № 73-ФЗ, выразившиеся в неэффективной деятельности Управления по охране объектов культурного наследия КБР по охране и использованию объектов культурного наследия (в части исполнения переданных полномочий), ненадлежащему государственному контролю за состоянием объектов культурного наследия федерального значения.

Согласно сведений из Единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - Единый государственный реестр объектов культурного наследия, Единый Реестр) на территории Кабардино-Балкарской Республики расположены 114 объектов культурного наследия федерального значения, по которым Управление по охране объектов культурного наследия КБР осуществляет переданные полномочия.

Из 114 объектов культурного наследия федерального значения 86 - объекты археологического наследия, 28 - памятники истории, искусства, градостроительства и архитектуры. 

Согласно пункта 1 статьи 34 Федерального закона № 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

Как указано в Протоколе №, в Управлении по охране объектов культурного наследия КБР:

- в нарушение статьи 9.1, пункта 6 части 2 статьи 3 и статьи 34 Федерального закона № 73-ФЗ, Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года №, не проведена работа по обеспечению зонами охраны 111 объектов культурного наследия федерального значения (97,37 %) из 114 объектов, расположенных на территории Кабардино-Балкарской Республики;

-в нарушение статьи 47.6 Федерального закона № 73-ФЗ не обеспечено оформление охранных обязательств на 74 объекта культурного наследия федерального значения (64,92 %) из 114.

Согласно пункта 1, 7 Приложения № к Приказу Минкультуры России от 01 июля 2015 года № «О реализации отдельных положений статьи 47.6 Федерального закона № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры)» лицо, указанное в пункте 11 статьи 47.6 Федерального закона № 73-ФЗ, ежегодно представляет в орган охраны объектов культурного наследия, утвердивший охранное обязательство собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия, уведомление о выполнении требований охранного обязательства в отношении принадлежащего ему объекта культурного наследия, включенного в Единый государственный реестр объектов культурного наследия, земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, либо их части. Уведомление направляется в орган охраны объектов культурного наследия в срок не позднее 1 июля года, следующего за отчетным.

В ходе проверки установлено, что всего Управлением по охране объектов культурного наследия КБР было выдано 40 охранных обязательств. Однако указанные выше Уведомления от собственников объектов культурного наследия представлены не были.

В нарушение требований статей 47.3, 47.6 Федерального закона № 73-ФЗ Управлением по охране объектов культурного наследия КБР не ведется работа по понуждению собственника (пользователя) по содержанию и использованию объектов культурного наследия, включенного в Единый реестр, в целях поддержания в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического состояния и (или) изменения предмета охраны данного объекта культурного наследия, что влечет к ухудшению физического состояния объекта.

В ходе проверки также установлено, что Управлением по охране объектов культурного наследия КБР представлены материалы, подтверждающие проведение работ по сохранению объекта культурного наследия федерального значения «Дом, в котором в марте 1918 г. была провозглашена советская власть и в 1921 г. было принято решение об образовании Кабардинской автономной области» (далее Дом, Дом провозглашения Советской власти). 

Указанное здание находится в оперативном управлении Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Кабардино-Балкарский государственный университет им. Х.М. Бербекова» (далее Университет, Кабардино-Балкарский Госуниверситет). 

Управлением по охране объектов культурного наследия КБР представлено Разрешение на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия «Дом, в котором в марте 1918 года была провозглашена советская власть» от 29 июля 2019 года №, сроком до 19 января 2020 года (далее – Разрешение на проведение работ), оформленное на основании Заявления Университета от 27 ноября 2018 года № (далее – Заявление Университета).

Вышеуказанное Разрешение содержит следующие виды работ:

- Ремонт внутренних штукатурок в подвале, на первом и втором этаже;

- Воссоздание окрасок интерьеров в подвале, на первом и втором этаже;

- Ремонт и замена полов в подвале, на первом и втором этаже;

- Ремонт инженерных коммуникаций в подвале, на первом и втором этаже. 

Согласно Журнала выдачи разрешений Управления по охране объектов культурного наследия КБР за 2019 год Разрешение на проведение работ от 29 июля 2019 года № заявителем Кабардино-Балкарским Госуниверситетом получено не было.

Управление по охране объектов культурного наследия КБР направило в адрес Университета письмо (уведомление) от 29 июля 2019 года № о выдаче разрешения на проведение ремонтных работ объекта культурного наследия федерального значения Дома провозглашения Советской власти, в котором указано, что выдача оригинала разрешения будет осуществлена по адресу: 

<

...>, в кабинете № с 10 до 12 часов. 

Согласно пункта 56.1 Приказа Минкультуры России от 30 июля 2012 года № 811 «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по выдаче задания и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими полномочия в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия» и пункта 9 Приказа Минкультуры России от 21 октября 2015 № факт выдачи разрешения заявителю (его уполномоченному представителю) регистрируется ответственным исполнителем или ответственным исполнителем за делопроизводство в Журнале учета выдачи разрешений.

Согласно пунктов 1, 4 статьи 45 Федерального закона № 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия, включенного в Единый реестр, или выявленного объекта культурного наследия проводятся на основании задания на проведение указанных работ, разрешения на проведение указанных работ, выданных органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2 настоящей статьи, проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, согласованной соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2 настоящей статьи, а также при условии осуществления технического, авторского надзора и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за их проведением.

В нарушение указанных норм, указано в протоколе №, установлен факт отсутствия оригинала Разрешения, выданного Кабардино-Балкарскому Госуниверситету на проведение ремонтных работ объекта культурного наследия федерального значения Дома провозглашения Советской власти, копия которого может быть заверена Университетом в установленном порядке и должна находиться на месте проведения работ.

Кроме того, приказом руководителя Управления по государственной охране объектов культурного наследия Кабардино-Балкарской Республики от 05 июля 2019 года №ВП-04/2019 была назначена внеплановая выездная проверка в отношении Кабардино-Балкарского Госуниверситета, по результатам которой 07 августа 2019 года консультантом отдела государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия Управления по охране объектов культурного наследия КБР ФИО2 был составлен Акт проверки № №ВП-04/2019 года, в соответствии с которым Кабардино-Балкарский Госуниверситет провел работы, изменяющие облик, объемно-планировочные и конструктивные решения и структуры, интерьер объекта культурного наследия федерального значения Дом провозглашения Советской власти, ухудшающие условия, необходимые для сохранения объекта культурного наследия. 

Вместе с тем, в акте проверки ФИО2 не отразил информацию о проведении Университетом работ в подвальном помещении объекта культурного наследия федерального значения Дом провозглашения Советской власти федерального значения, без разрешения на проведение указанных работ.

Как указано в протоколе об административном правонарушении от 16 октября 2019 года №, вышеприведенные обстоятельства свидетельствуют о том, что со стороны Управления по охране объектов культурного наследия КБР контроль за мероприятиями по сохранению объекта культурного наследия Дома провозглашения Советской власти осуществлялся неэффективно и указанные неэффективные мероприятия Управления проводились при непосредственном участии консультанта отдела государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия данного Управления ФИО2, осуществляющего переданные полномочия Российской Федерации.

Вышеперечисленные нарушения требований Федерального закона № 73-ФЗ, выразившиеся в неэффективной деятельности Управления охраны объектов культурного наследия КБР по охране и использованию объектов культурного наследия, ненадлежащему государственному контролю за состоянием объектов культурного наследия федерального значения, указано в Протоколе №, напрямую связаны с ненадлежащим исполнением ФИО2 его должностных обязанностей, предусмотренных пунктами 3.2 и 5.2 Должностного регламента консультанта отдела государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия Управления охраны объектов культурного наследия КБР. 

Как указано в протоколе №, совершенное ФИО2 правонарушение заключается в нарушении им за период с 2018-2019 годы требований Федерального закона № 73-ФЗ, выразившихся в отсутствии организации: оформления охранных обязательств на объекты культурного наследия федерального значения; работы по обеспечению зонами охраны объектов культурного наследия федерального значения, расположенных на территории Кабардино-Балкарской Республики, в непринятии мер по понуждению собственников (пользователей) к содержанию и использованию объектов культурного наследия федерального значения, в целях поддержания их в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического состояния объекта и (или) изменения предмета охраны данного объекта, а также не исполнении эффективного контроля за мероприятиями по сохранению объекта культурного наследия Дома провозглашения Советской власти. 

Возбужденное в отношении ФИО2 дело об административном правонарушении было направлено в Нальчикский городской суд для рассмотрения по существу. 

Постановлением судьи Нальчикского городского суда от 10 декабря 2019 года производство по делу в отношении ФИО2 прекращено за отсутствием в его действиях состава правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (л.д.281-285). 

Как следует из постановления судьи, в судебном заседании установлено, что Управлением по охране объектов культурного наследия КБР по контролю объектов культурного наследия федерального значения в 2018 году проведено 29 мероприятий, что от общего числа в процентном соотношении составляет 20 %, в 2019 году по состоянию на 01 августа 2019 года - 18 мероприятий - 16% от общего числа в процентном соотношении и, что сведения, отраженные в протоколе об административном правонарушении №, в части неэффективности деятельности Управления, не соответствуют действительности.

Ссылаясь на то, что в нарушение требований части 2 статьи 9.1 Федерального закона № 73-ФЗ Управление по охране объектов культурного наследия КБР в 2018 году не получило средства на осуществление переданных в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи полномочий в виде субвенций из федерального бюджета, судья в постановлении указала при отсутствии финансирования у ФИО2 отсутствовала реальная возможность разработать и утвердить проекты зон охраны 111 объектов культурного наследия федерального значения из 114. Кроме того, указано в постановлении, из протокола об административном правонарушении, а так же представленных в суд материалов не следует, что именно ФИО2 не организовал оформление охранных обязательств на объекты культурного наследия федерального значения, не принял меры по понуждению собственника (пользователя) по содержанию и использованию объектов культурного наследия федерального значения или иное лицо, не установлен период времени и обстоятельства непринятия должных мер ФИО2, то есть при производстве по делу об административном правонарушении не выяснены обстоятельства, предусмотренные статьей 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

По поводу ремонтных работ, проводимых Университетом в Доме провозглашения Советской власти, судья указал, что эти работы проведены в соответствии с выданными разрешениями № от 01.11.2018 года №; № от 25.05.2018 года, № от 29.07.2019 года. 

ФИО1 при осуществлении четырех осмотров и внеплановой проверки указанного объекта актами осмотра зафиксировал нарушение норм Федерального закона № 73-ФЗ, оформил предписание №-ВП/2019 и протокол об административном правонарушении №-ВП/2019, по итогам рассмотрения которого постановлением Нальчикского городского суда от 18 октября 2019 года Кабардино-Балкарский Госуниверситет привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Копия постановления судьи от 10 декабря 2019 года была направлена в адрес Управления Минкультуры России по ЮФО и СКФО письмом от 06 февраля 2020 года и, согласно отчета с официального сайта «Почта России» (почтовый идентификатор 36000142404488), получена адресатом 12 февраля 2020 года. 

В апелляционной жалобе, поданной посредством фельдъегерской связи 21 февраля 2020 в Верховный Суд Кабардино-Балкарской Республике через Нальчикский городской суд, исполняющий обязанности руководителя Управления Минкультуры России по ЮФО и СКФО ФИО3 просит постановление судьи Нальчикского городского суда Кабардино-Балкарской Республики от 10 декабря 2019 года отменить за незаконностью и дело возвратить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В жалобе приводятся обстоятельства, изложенные в описательной части протокола об административном правонарушении № от 16 октября 2020 года.

Заявитель жалобы не согласен с выводами суда первой инстанции об отсутствии у ФИО2 состава инкриминированного правонарушения. 

Ссылаясь на статью 44 Конституции Российской Федерации, в силу которой каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, заявитель считает несостоятельной ссылку суда на недостаточное финансирование Управления по охране объектов культурного наследия КБР, приведшее к невозможности проведения в полном объеме мероприятий по обеспечению охраны объектов культурного наследия, предусмотренных Федеральным законом № 73-ФЗ.

Как указано в жалобе, Управление по охране объектов культурного наследия КБР является исполнительным органом государственной власти, осуществляющим функции в сфере охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия КБР. 

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 января 2017 года №-р «О целевых моделях упрощения процедур ведения бизнеса и повышения инвестиционной привлекательности субъектов Российской Федерации» установлено, что проведение работ по определению границ территорий объектов культурного наследия, границ зон охраны таких объектов и включение в Единый государственный реестр недвижимости таких сведений, а также актуализация сведений об объектах культурного наследия в части определения их статуса принадлежности к объектам культурного наследия должно быть выполнено на 100 % до 01 января 2021 года, причем на 31 декабря 2018 данная работа должна быть выполнена на 35 %, а на 31 декабря 2019 года на 75 %.

Однако, как установлено в ходе проверки и отражено в протоколе об административном правонарушении № Управлением по охране объектов культурного наследия КБР работа по обеспечению объектов культурного наследия федерального значения зонами охраны проводилась не в полной мере, а именно в отношении 111 объектов культурного наследия федерального значения из 114 объектов культурного наследия федерального значения не установлены зоны охраны, что составляет 97% от общего количества объектов культурного наследия федерального значения.

Ссылаясь на часть 15 статьи 26 Федерального закона от 03августа 2018 года № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», в силу которой зоны охраны объектов культурного наследия, в отношении которых до дня официального опубликования настоящего Федерального закона установлены защитные зоны объектов культурного наследия, должны быть установлены в срок не позднее 01 января 2020 года, заявитель указывает, что у регионального органа охраны объектов культурного наследия нет права отказаться от исполнения переданных полномочий в области охраны объектов культурного наследия, а есть лишь обязанность по их исполнению. 

В жалобе указано, что утверждение предмета охраны объекта культурного наследия, зон охраны объектов культурного наследия, границ их территорий является обязанностью уполномоченного органа охраны субъекта федерации, предусмотренной законом, а отсутствие финансирования на осуществление этой работы не освобождает Управление по охране объектов культурного наследия КБР от исполнения требований закона.

По мнению заявителя, суд первой инстанции не дал оценку тому, что в нарушение требований статей 47.3, 47.6 Федерального закона № 73-ФЗ Управлением по охране объектов культурного наследия КБР не ведется работа, направленная на понуждение собственника (пользователя) на содержание и использование объектов культурного наследия, включенного в Единый реестр, в целях поддержания в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического и (или) изменения предмета охраны данного объекта, что ведет к ухудшению физического состояния объектов.

В частности, в ходе проверки установлен факт осуществления работ в подвальном помещении объекта культурного наследия федерального значения Дом провозглашения Советской власти, а ФИО2 в Акте проверки № №ВП-04/2019 года не отразил, информацию о проведении Университетом работ в подвальном помещении данного объекта. 

Будучи извещен о времени и месте рассмотрения жалобы, исполняющий обязанности руководителя Управления Минкультуры России по ЮФО и СКФО ФИО3 в ходатайстве, поступившем в Верховный Суд Кабардино-Балкарской Республики 08 июня 2020 года, поддерживает поданную жалобу в полном объеме, просит удовлетворить ее, рассмотрев дело в отсутствие представителя Управления Минкультуры России по ЮФО и СКФО. 

В судебном заседании ФИО2 просил жалобу отклонить, полагая обжалуемый судебный акт законным и обоснованным, ссылаясь на то, что он в силу занимаемой должности не может нести ответственность за неэффективность деятельности Управления по охране объектов культурного наследия КБР, что не полномочен выдавать разрешения на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, охранных обязательств, не может единолично принимать решения о проведении работ по обеспечению объектов культурного наследия зонами охраны.

Изучив материалы дела, проверив доводы жалобы, выслушав лиц, участвующих в деле, прихожу к следующему. 

В соответствии с частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, нарушение режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 данной статьи, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати тысяч до двухсот тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до четырехсот тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот тысяч до пяти миллионов рублей. 

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее – Федеральный закон N 73-ФЗ). 

Согласно пункта 1 статьи 33 данного Федерального закона, объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

На основании пункта 1 статьи 11 Федерального закона N 73-ФЗ под государственным надзором в области охраны объектов культурного наследия понимается деятельность уполномоченных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований, установленных действующим законодательством в области охраны объектов культурного наследия.

Согласно пункта 3 данной статьи и пункта 3 Порядка организации и осуществления регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения и выявленных объектов культурного наследия в Кабардино-Балкарской Республике, утвержденного Постановлением Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 31 октября 2016 года N 197-ПП, региональный государственный надзор осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти Кабардино-Балкарской Республики в сфере государственной охраны объектов культурного наследия. 

Согласно пункта 1 статьи 34 Федерального закона № 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

В соответствии с частью 1 статьи 40 Федерального закона № 73-ФЗ, под сохранением объекта культурного наследия понимаются меры, направленные на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности объекта культурного наследия, предусматривающие консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление объекта культурного наследия для современного использования и включающие в себя изыскательские, проектные и производственные работы.

В пункте 1 статьи 45 Федерального закона N 73-ФЗ определено, что работы по сохранению выявленного объекта культурного наследия проводятся на основании задания на проведение указанных работ, разрешения на проведение указанных работ, выданных органом охраны объектов культурного наследия, проектной документации на проведение работ по сохранению выявленного объекта культурного наследия, согласованной соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, а также при условии осуществления технического, авторского надзора и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за их проведением.

В силу подпунктов 1,2,4 пункта 1 статьи 47.3 Федерального закона N 73-ФЗ при содержании и использовании выявленного объекта культурного наследия в целях поддержания в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического состояния и (или) изменения предмета охраны данного объекта культурного наследия лица, которым объект принадлежит на праве собственности или ином вещном праве, обязаны осуществлять расходы на содержание объекта культурного наследия и поддержание его в надлежащем техническом, санитарном и противопожарном состоянии; не проводить работы, изменяющие предмет охраны объекта культурного наследия либо ухудшающие условия, необходимые для сохранности объекта культурного наследия; обеспечивать сохранность и неизменность облика выявленного объекта культурного наследия. 

Положениями статьи 15 Федерального закона N 73-ФЗ определено, что в Российской Федерации ведется Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, содержащий сведения об объектах культурного наследия ( пункт 1).

Реестр представляет собой государственную информационную систему, включающую в себя банк данных, единство и сопоставимость которых обеспечиваются за счет общих принципов формирования, методов и формы ведения реестра (пункт 2). 

В соответствии со статьей 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. 

В силу положений статьи 26.1 названного Кодекса в числе иных обстоятельств по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые данным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении.

Установление виновности предполагает доказывание вины лица в совершении противоправного действия (бездействия).

В соответствии со статьей 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Согласно статей 26.2, 26.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья устанавливает наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица в его совершении на основании доказательств, оценка которых производится на основании всестороннего, полного и объективного исследования всех обстоятельств дела в совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу.

Оценив представленные по делу доказательства, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии в действиях ФИО2, состава правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Вопреки доводам жалобы, ФИО2 не является должностным лицом, несущим ответственность за организацию работы Управления по охране объектов культурного наследия КБР по исполнению стоящих перед ним задач в сфере охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия, находящихся на территории Кабардино-Балкарской Республики, к которому по смыслу положений статьи 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, может быть применена административная ответственность.

Между тем, в протоколе № от 16 октября 2019 года о возбуждении дела об административном правонарушении по части 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях должностному лицу ФИО2, замещающему должность консультанта отдела государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия Управления по охране объектов культурного наследия КБР, вменяется в вину неэффективность деятельности всего Управления по охране объектов культурного наследия КБР, выразившееся: 

- в том, что из 114 объектов культурного наследия федерального значения, находящихся на территории Кабардино-Балкарской Республики, в нарушение требований статьи 9.1, пункта 6 части 2 статьи 3 и статьи 34 Федерального закона № 73-ФЗ не проведена работа по обеспечению зонами охраны 111 объектов;

-в нарушение статьи 47.6 Федерального закона № 73-ФЗ Управлением не обеспечено оформление охранных обязательств на 74 объектов культурного наследия федерального значения из указанных 114;

- в нарушение требований пункта 11 статьи 47.6 Федерального закона № 73-ФЗ о ежегодном представлении в орган охраны объектов культурного наследия, утвердивший охранное обязательство собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия, уведомления о выполнении требований охранного обязательства в отношении принадлежащего ему объекта культурного наследия, включенного в Единый государственный реестр объектов культурного наследия, Управлением не ведется работа по понуждению собственников (пользователей) по содержанию и использованию объектов культурного наследия, включенных в Единый реестр. Всего Управлением по охране объектов культурного наследия КБР было выдано 40 охранных обязательств. Однако указанные выше Уведомления от собственников объектов культурного наследия представлены не были; 

- в нарушение положений пунктов 1, 4 статьи 45 Федерального закона № 73-ФЗ и пункта 56.1 Приказа Минкультуры России от 30 июля 2012 года № в ходе проверки Управлением по охране объектов культурного наследия КБР не представлен оригинал Разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия Дома провозглашения советской власти от 29 июля 2019 года №, сроком до 19 января 2020 года. Нет также сведений, подтверждающих получение заявителем Кабардино-Балкарским Госуниверситетом указанного Разрешения на проведение работ от 29 июля 2019 года № заявителем. 

Кроме того, в Акте проверки хода ремонтных работ, осуществляемых Кабардино-Балкарским Госуниверситетом в Доме провозглашения Советской власти №ВП-04/2019 года от 07 августа 2019 года, консультант отдела государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия Управления по охране объектов культурного наследия КБР ФИО2 не отразил, информацию о проведении Университетом не предусмотренных Разрешением на проведение работ от 29 июля 2019 года № работ в подвальном помещении объекта культурного наследия.

Вменение приведенных нарушений законодательства в деятельности Управления по охране объектов культурного наследия КБР в вину ФИО2 в протоколе об административном правонарушении № мотивировано тем, что он замещает должность консультанта отдела государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия Управления и допущенные Управлением нарушения напрямую связаны с ненадлежащим исполнением им должностных обязанностей, предусмотренных пунктами 3.2. и 5.2. Должностного регламента консультанта отдела государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия Управления по охране объектов культурного наследия КБР.

Между тем, согласно штатного расписания Управления по охране объектов культурного наследия КБР, в отделе государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия Управления предусмотрены должности начальника отдела и двух консультантов, действующих по одному и тому же должностному регламенту, утвержденному 04 мая 2018 года и из протокола непонятно, почему выявленные в ходе проверки нарушения в деятельности Управления признаны результатом бездействия только одного из сотрудников данного отдела - ФИО2

Кроме того, представленные в суд должностные регламенты других гражданских служащих Управления по охране объектов культурного наследия КБР предусматривают такие же обязанности указанных должностных лиц, как те, которые положены в основу обвинения ФИО2 в протоколе №: 

-осуществлять федеральный государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия за соблюдением требований к содержанию, использованию, сохранению объекта культурного наследия; осуществлять контроль за состоянием и использованием объектов культурного наследия федерального значения, в том числе путем визуального обследования объектов, фото-фиксации объекта культурного наследия федерального значения (или части его помещений), составления актов осмотра объекта культурного (археологического) наследия и выявленного объекта культурного наследия, участвовать в составлении актов технического состояния объекта культурного наследия, с определением перечня первоочередных ремонтно-реставрационных работ; организовать и проводить мероприятия по государственному контролю за соблюдением собственниками и пользователями объектов культурного наследия федерального и регионального значения законодательства в сфере сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия, режима их содержания и использования в соответствии с действующим законодательством; 

-в соответствии со своей компетенцией участвовать в подготовке (обсуждении) проектов нормативных правовых актов об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, в том числе границы объединенной зоны охраны объектов культурного наследия федерального значения (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), особых режимов использования земель в границах территорий данных зон и требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон; утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, в том числе границы объединенной зоны охраны объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, особых режимов использования земель в границах территорий данных зон и требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон (должностные регламенты: начальника отдела государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия пункты: 3.2.5., 3.2.6., 3,2.7., 5.2.2; начальника отдела государственной охраны объектов культурного наследия пункты: 3.2.6., 5.2.1., 5.2.2.; главного специалиста- эксперта отдела государственной охраны объектов культурного наследия пункты: 3.2.5., 5.2.1.).

Утверждая, что пунктами 3.2.4., 3.2.5., 3.2.6. и 5.2.2. Должностного регламента консультанта отдела государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия Управления по охране объектов культурного наследия КБР полномочия по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения, переданные для осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации и предусмотренные статьей 9.1 Федерального закона Федерального закона № 73-ФЗ, возложены именно на ФИО2, должностное лицо административного органа не представило доказательств в подтверждение данного утверждения и оставило без внимания пункт 4.1 данного Должностного регламента, в силу которого консультант отдела государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия Управления не вправе самостоятельно принимать управленческие решения.

Обвиняя ФИО2 в том, что он не провел работы по обеспечению зонами охраны 111 объектов культурного наследия федерального значения и оформлению охранных обязательств на 74 объекта культурного наследия федерального значения, что Управлением не ведется работа по оформлению охранных обязательств на 74 объекта культурного наследия федерального значения и понуждению 40 собственников (пользователей) объектов культурного наследия, получивших охранные обязательства, своевременно направлять в адрес Управления соответствующие уведомления, административный орган не учел, что указанные объекты были выявлены и взяты на учет в 60-70 годах прошлого века, не указал, когда должны были быть совершены действия по установлению в отношении них охранных зон, оформлению охранных обязательств, не раскрыл в протоколе № каким образом ФИО2, не наделенный правом самостоятельно принимать управленческие решения, должен был и мог принять меры по установлению зонами охраны 111 объектов культурного наследия федерального значения, оформлению охранных обязательств на 74 объекта культурного наследия федерального значения и понуждению 40 собственников (пользователей) объектов культурного наследия, получивших охранные обязательства, своевременно направлять в адрес Управления соответствующие уведомления.

Вместе с тем, в соответствии с Положением об Управлении по государственной охране объектов культурного наследия Кабардино-Балкарской Республики, утвержденном Постановлением Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 01 марта 2016 года N 23-ПП 4., Управление осуществляет функции, в том числе по разработке проекты нормативных правовых актов; принимает решения об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия; об установлении (изменении) границ территории объекта культурного наследия регионального значения, местного (муниципального) значения, включаемых (включенных) в Единый реестр, объекта культурного наследия федерального значения, включенного в Единый реестр; об утверждении охранного обязательства в отношении объектов культурного наследия федерального значения, регионального значения, местного (муниципального) значения, земельных участков, в границах которых располагается объект археологического наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения;3) осуществляет региональный и федеральный государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия, за соблюдением требований к содержанию, использованию, сохранению объекта культурного наследия и обеспечению доступа к объекту культурного наследия ( пункты 4-6 Положения). 

В силу пункта 7 Положения руководитель Управления по государственной охране объектов культурного наследия Кабардино-Балкарской Республики несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Управление полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности.

Что касается не представления в ходе проверки Управлением по охране объектов культурного наследия КБР оригинала Разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия Дома провозглашения Советской власти от 29 июля 2019 года №, сроком до 19 января 2020 года, то материалы дела, в том числе протокол об административном правонарушении, должностной регламент ФИО2 не содержат никаких сведений о том, что ФИО2 был правомочен выдать указанное разрешение и принимал такое решение. 

Довод апелляционной жалобы о том, что в Акте проверки №ВП-04/2019 от 07 августа 2019 года ФИО2 не отразил информацию о проведении Университетом работ в подвальном помещении Дома провозглашения Советской власти получил правильную оценку суда первой инстанции, вывод судьи не опровергается содержанием апелляционной жалобы. 

Пунктом 2 части 1 статьи 29.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении может быть вынесено постановление о прекращении производства по делу, в том числе в связи с тем, что имеется хотя бы одно из обстоятельств, исключающих производство по делу, предусмотренное статьей 24.5 настоящего Кодекса.

Согласно статье 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению, в том числе при отсутствии состава административного правонарушения.

В соответствии с частями 1, 4 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

С учетом изложенного вину ФИО2, привлекаемого к административной ответственности по части 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, установленной и доказанной признать нельзя. 

Обжалуемое постановление судьи Нальчикского городского суда является мотивированным, отвечает требованиям статьи 29.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, оснований не согласиться с его законностью и обоснованностью не имеется. 

Обстоятельств, которые в силу статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях могли бы повлечь изменение или отмену данного судебного акта, при рассмотрении настоящей жалобы не установлено. 

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 30.7, статьей 30.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики, 

РЕШИЛ:

Постановление судьи Нальчикского городского суда Кабардино-Балкарской Республики от 10 декабря 2019 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, возбужденном в отношении должностного лица – консультанта отдела государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия Управления по государственной охране объектов культурного наследия Кабардино-Балкарской Республики ФИО2, оставить без изменения, а жалобу временно исполняющего обязанности руководителя Управления Министерства культуры Российской Федерации по Южному и Северо-Кавказскому федеральным округам ФИО3 - без удовлетворения. 

Судья Л.М. Бабугоева