Дело № 3а-27/2018

Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

04 декабря 2018 года город Южно-Сахалинск

Сахалинский областной суд в составе:

председательствующего судьи Неволиной Е.В.,

при секретаре Бичиковой Е.Ю.,

с участием прокурора Сущенко Е.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К об оспаривании распоряжения Правительства Сахалинской области от 23 сентября 2016 года № 486-р «Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, в Сахалинской области», 

у с т а н о в и л :

23 сентября 2016 года распоряжением Правительства Сахалинской области № 486-р утверждена Территориальная схема обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, в Сахалинской области (далее – Территориальная схема обращения с отходами, Территориальная схема).

Распоряжением Правительства Сахалинской области от 26 марта 2018 года № 189-р в Территориальную схему обращения с отходами внесены изменения, она изложена в новой редакции, согласно приложению к настоящему распоряжению.

10 августа 2018 года распоряжением Правительства Сахалинской области № 449-р в распоряжение Правительства Сахалинской области № 486-р внесены изменения (изложена в новой редакции Таблица А.6 «Данные о местах сбора твердых коммунальных отходов на территории Сахалинской области» к Территориальной схеме обращения с отходами).

Территориальная схема обращения с отходами с приложением размещена на официальном сайте Губернатора и Правительства Сахалинской области (www.admsakhalin.ru).

Также названная схема опубликована в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальном сайте Правительства Сахалинской области https://sakhalin.gov.ru/index.php?id=799.

05 сентября 2018 года К обратился в Сахалинский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений от 17 сентября 2018 года, просил признать недействующей Территориальную схему обращения с отходами в той части, в которой она не содержит сведений, предусмотренных пунктом 3 статьи 13.3 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», в редакции закона от 31 декабря 2017 года, и обязать Правительство Сахалинской области привести названную схему в соответствие с названным законом в срок не более 60 дней с момента вынесения решения, включив в ее состав данные, предусмотренные пунктом 3 статьи 13.3 закона. 

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что в связи с изменениями, внесенными Федеральным законом от 31 декабря 2017 года № 503-ФЗ в Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», территориальная схема обращения с отходами с января 2018 года должна включать в себя сведения, указанные в пункте 3 статьи 13.3 закона. Между тем, Территориальная схема обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, в Сахалинской области таких данных не содержит. Тем самым нарушается его право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, и на возмещение вреда окружающей среде.

18 октября 2018 года и 24 октября 2018 года К дополнил административный иск. Просил признать оспариваемую Территориальную схему недействующей ввиду нарушения порядка ее принятия – непрохождения процедуры общественного обсуждения. 

12 ноября 2018 года К представил еще одно дополнение к административному иску, в котором полагал, что региональный оператор не может осуществлять вывоз, сортировку, утилизацию и захоронение отходов от многоквартирного дома по адресу

<

адрес>, в котором он проживает, поскольку в Территориальной схеме не указаны контейнеры для сбора мусора у данного дома. Кроме того станция сортировки твердых коммунальных отходов, отображенная в схеме на ул. Железнодорожной, фактически не существует; полигон твердых коммунальных отходов в Известковом не внесен в государственный реестр объектов размещения отходов (ГРОРО). 

Правительство Сахалинской области в письменных возражениях просит отказать в удовлетворении заявленных К требований, ссылаясь на то, что оспариваемое распоряжение не противоречит федеральному законодательству, принято в установленном законом порядке и не нарушает права и законные интересы административного истца.

Представитель заинтересованного лица – Росприроднадзора по доверенности З. в письменных возражениях полагает административный иск не подлежащим удовлетворению.

В судебном заседании административный истец К и его представитель С. поддержали административный иск в полном объеме по основаниям, изложенным в административном иске и дополнениях к нему. 

Представитель Правительства Сахалинской 

<

адрес> С.В. заявленные К требования не признал по доводам представленных письменных возражений. Отметил, что оспариваемая административным истцом Территориальная схема содержит все необходимые сведения, предусмотренные законом, принята уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий. Отметил, что общественные обсуждения при внесении изменений в Территориальную схему не проводились, поскольку изменения в нее вносились до принятия постановления Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2018 года № 1130, которым утверждены Правила разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления.

Представитель заинтересованного лица – Росприроднадзора У полагала, что административный иск не подлежит удовлетворению по доводам, изложенным в письменных возражениях на иск.

Выслушав объяснения сторон, представителя заинтересованного лица, пояснения специалиста – первого заместителя министра природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области – Ч, специалиста О, исследовав письменные доказательства по делу, заслушав заключение прокурора Сущенко Е.П., полагавшего, что заявленные требования удовлетворению не подлежат, суд приходит к следующему.

В силу статей 208 - 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, лица, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются их права, свободы и законные интересы гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснить, нарушены ли права и законные интересы административных истцов, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, в том числе порядок введения в действие и опубликования, соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечение таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяются Федеральным законом от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон об отходах производства и потребления, Закон № 89-ФЗ).

Согласно статье 6 названного Закона к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относится разработка и утверждение территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами.

В соответствии с пунктом 1 статьи 13.3 Закона об отходах производства и потребления в целях организации и осуществления деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению отходов уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации утверждается территориальная схема в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами (далее - территориальная схема обращения с отходами).

В силу пункта 4 статьи 13.3 названного закона (в редакции, действовавшей на момент утверждения оспариваемой схемы) территориальная схема обращения с отходами подлежала согласованию с соответствующими территориальными органами уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти.

Таким уполномоченным органом являлась Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), которая согласовывала через свои территориальные органы территориальные схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами.

Пунктом 6 статьи 13.3 Закона № 89-ФЗ предусмотрено, что территориальная схема обращения с отходами должна быть опубликована в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальном сайте субъекта Российской Федерации для всеобщего и бесплатного доступа.

Согласно статье 29 Устава Сахалинской области Правительство Сахалинской области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Сахалинской области, возглавляющим систему органов исполнительной власти Сахалинской области.

Правительство Сахалинской области обеспечивает на территории Сахалинской области исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Сахалинской области, законов и иных нормативных правовых актов Сахалинской области (часть 1 статьи 30 Устава Сахалинской области), а также в соответствии с федеральными законами и законами Сахалинской области осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами (пункт 24 части 2 статьи 30 Устава).

В силу части 2 статьи 35 Устава Сахалинской области Правительство Сахалинской области по вопросам, входящим в его компетенцию, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава Сахалинской области и законов Сахалинской области, указов Губернатора Сахалинской области издает постановления и распоряжения. Акты, носящие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Сахалинской области. Акты, носящие ненормативный характер, издаются в форме распоряжений Правительства Сахалинской области.

С учетом изложенного, утверждение территориальной схемы обращения с отходами входит в полномочия Правительства Сахалинской области. 

Как следует из материалов дела, оспариваемая Территориальная схема согласована с Управлением Росприроднадзора по Сахалинской области, доведена до сведения населения Сахалинской области путем ее размещения на официальном сайте Губернатора и Правительства Сахалинской области и публикации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальном сайте Правительства Сахалинской области, что соответствует требованиям Закона № 89-ФЗ.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий административного ответчика – Правительства Сахалинской области, его вид, порядок согласования и опубликования соответствуют установленным требованиям.

Довод административного ответчика о том, что Территориальная схема нормативным правовым актом не является, отвергается как несостоятельный, поскольку из ее содержания следует, что схема обладает всеми признаками нормативного правового акта.

Так, в Территориальной схеме обращения с отходами содержатся обязательные для неопределенного круга лиц правовые нормы, рассчитанные на неоднократное применение, она является одним из базовых нормативных документов, на основе которого предусматривается стратегическое планирование деятельности по обращению с отходами, устанавливаются предельные тарифы в области обращения с твердыми коммунальными отходами, разрабатываются мероприятия по предотвращению, снижению вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду.

Оценивая довод административного истца о несоответствии формы оспариваемого нормативного акта установленным требованиям (распоряжение вместо постановления), суд исходит из следующего.

Как следует из разъяснений пункта 10 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» наименование нормативного правового акта (за исключением акта, принятого в форме закона) не является определяющим фактором при решении вопроса о соответствии его законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации требования об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части подлежат удовлетворению только в том случае, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Таким образом, ненадлежащая форма (вид) нормативного правового акта (наименование нормативного правового акта) может повлечь признание его не действующим только при условии противоречия имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту.

Разрешая вопрос о соответствии оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Согласно пункту 3 статьи 13.3 Закона об отходах производства и потребления, в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемой Территориальной схемы обращения с отходами, территориальная схема должна включать в себя:

данные о нахождении источников образования отходов на территории субъекта Российской Федерации (с нанесением источников их образования на карту субъекта Российской Федерации);

данные о количестве образующихся отходов на территории субъекта Российской Федерации с разбивкой по видам и классам опасности отходов;

данные о целевых показателях по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов, установленных в субъекте Российской Федерации (с разбивкой по годам);

данные о нахождении мест накопления отходов на территории субъекта Российской Федерации;

данные о месте нахождения объектов по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов, в том числе твердых коммунальных отходов;

баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

схему потоков отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, от источников их образования до объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, которая включает в себя графические обозначения мест, количество образующихся отходов, количество объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов.

Федеральным законом от 31 декабря 2017 года № 503-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения, в том числе в пункты 3 и 4 статьи 13.3 Федерального закона «Об отходах производства и потребления».

Так, пункт 3 статьи 13.3 Закона об отходах производства и потребления дополнен новыми абзацами, согласно которым территориальная схема обращения с отходами должна включать в себя помимо ранее указанных данных, также:

данные о месте нахождения объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов;

схему потоков отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов, объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов, которая включает в себя графические обозначения мест, количество образующихся отходов, количество объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов;

данные о планируемых строительстве, реконструкции, выведении из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов;

оценку объема соответствующих капитальных вложений в строительство, реконструкцию, выведение из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов;

прогнозные значения предельных тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, рассчитанные в соответствии с требованиями к составу и содержанию территориальных схем;

сведения о зонах деятельности регионального оператора;

электронную модель территориальной схемы обращения с отходами.

Пунктом 4 статьи 13.3 названного Закона предусмотрено, что территориальная схема обращения с отходами разрабатывается, проходит процедуру общественного обсуждения, включающую представление заинтересованными федеральными органами исполнительной власти предложений, замечаний к проекту этой территориальной схемы и подготовку органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по результатам рассмотрения таких предложений и замечаний соответствующего заключения, утверждается и корректируется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 статьи 10 Федерального закона от 31 декабря 2017 года № 503-ФЗ положения пункта 3 статьи 13.3 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в редакции настоящего Федерального закона) применяются при первой корректировке территориальных схем обращения с отходами после дня вступления в силу настоящего Федерального закона, но не позднее 1 января 2020 года.

Таким образом требования, определенные пунктом 3 статьи 13.3 Закона № 89-ФЗ, должны быть отражены в откорректированных территориальных схемах, подлежащих общественным обсуждениям в порядке установленном Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2018 года № 1130 утверждены Правила разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также о требованиях к составу и содержанию таких схем, которые начали действовать с 03 октября 2018 года.

Пунктом 2 названного постановления признано утратившим силу ранее действовавшее постановление Правительства Российской Федерации от 16 марта 2016 года № 197 «Об утверждении требований к составу и содержанию территориальных схем обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами».

Как следует из содержания оспариваемой Территориальной схемы обращения с отходами, она состоит из текстовой части, именуемой «Отчет о научно-исследовательской работе. Территориальная схема обращения с отходами, в том числе с ТКО, в Сахалинской области. 2-ОП/2016. Часть 1» (далее – текстовая часть) и Приложений - А, Б, В, Г, Д.

Проверяя содержание Территориальной схемы обращения с отходами на соответствие пункту 3 статьи 13.3 Закона об отходах производства и потребления, суд установил следующее.

В пунктах 4.1.1, 4.1.2 раздела 4 текстовой части Территориальной схемы содержатся данные о нахождении источников образования отходов на территории административно-территориальных единиц Сахалинской области. Реестры источников образования отходов, за исключением твердых коммунальных отходов (ТКО), сформированные по результатам сбора исходных данных, представлены в Приложении А, таблица А.3.

Данные о количестве образующихся отходов на территории Сахалинской области с разбивкой по видам и классам опасности отходов приведены в разделе 4 (пункты 4.1.2.1- 4.1.2.10) текстовой части схемы, а также в Приложении А, таблицы А.3-А.4.б.

Данные о целевых показателях по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов, установленных в Сахалинской области, отражены в разделе 5 текстовой части схемы.

Данные о нахождении мест накопления отходов на территории Сахалинской области приведены в пунктах 4.3, 4.3.1, 4.3.2 текстовой части схемы.

Данные о месте нахождения объектов по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов, в том числе твердых коммунальных отходов указаны в разделах 4.4, 4.5, 4.6, 4.7 Территориальной схемы. 

Кроме того в Приложении А.8 Приложения А к Территориальной схеме содержатся данные об объектах утилизации отходов на территории Сахалинской области; в Приложении А.9 имеются данные об объектах обезвреживания отходов на территории Сахалинской области; в Приложение А.10 включены данные об объектах обработки отходов I-IV класса опасности, за исключением твердых коммунальных отходов в Сахалинской области.

Баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, на территории Сахалинской области приведен в разделе 6 текстовой части Территориальной схемы. 

В разделах 7, 8 текстовой части Территориальной схемы отображены, в том числе Схема потоков ТКО в муниципальные образования Сахалинской области и Схемы потоков ТКО в каждом муниципальном образовании Сахалинской области, которые представлены на рисунках 8.7-8.21 с графическим обозначением мест, количеством объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов; количество образующихся отходов приведено в текстовой части названных разделов (станицы 134-172).

Кроме того, в Территориальную схему включены данные о планируемых строительстве, реконструкции, выведении из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов (пункт 8.1.5). В пункте 9.1.2 текстовой части содержится расчет величины капитальных вложений в строительство, реконструкцию и модернизацию объектов по обращению с ТКО. 

Электронная модель Территориальной схемы размещена по адресу http://sakh.shemaothodov.ru/.

Таким образом, вопреки доводам административного истца в оспариваемой Территориальной схеме обращения с отходами отражены данные, указанные в пункте 3 статьи 13.3 Закона об отходах производства и потребления (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемой схемы), а состав и содержание схемы соответствуют требованиям постановления Правительства Российской Федерации от 16 марта 2016 года № 197 «Об утверждении требований к составу и содержанию территориальных схем обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами», действовавшего на момент ее принятия.

Довод административного истца о нарушении порядка принятия схемы ввиду непрохождения процедуры общественного обсуждения при внесении в нее изменений в марте 2018 года и в августе 2018 года, отклоняется как несостоятельный, поскольку возможность исполнить обязанность, связанную с прохождением процедуры общественного обсуждения при корректировке территориальной схемы, появилась у административного ответчика только после 03 октября 2018 года, то есть после вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2018 года № 1130, утвердившего Правила, определившие, в том числе порядок общественного обсуждения, корректировки территориальных схем в области обращения с отходами. Федеральным законодательством данный порядок до утверждения и вступления в силу названных Правил не был регламентирован, не были определены сроки общественного обсуждения корректировок территориальной схемы, заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, правомочные вносить предложения к проекту территориальной схемы, порядок рассмотрения и учета поступивших предложений и замечаний.

Утверждение административного истца о неотображении в оспариваемой им Территориальной схеме места расположения контейнерной площадки у дома по адресу: г

<

адрес>, в котором он проживает, также является несостоятельным, поскольку опровергается содержанием названного нормативного правового акта, из которого следует, что в Таблице А.7 «Сведения о местах накопления твердых коммунальных отходов на территории Сахалинской области», под номером 2210 указана контейнерная площадка по названному адресу, а также данные о количестве и вместимости контейнеров, информация о владельце места накопления отходов и организация, с которой заключен договор на вывоз отходов. 

При просмотре в судебном заседании электронной модели территориальной схемы обращения с отходами установлено, что на ней отображен маршрут вывоза ТКО от контейнерной площадки у дома по ул. Ленина 329Б до фактически действующей свалки твердых бытовых отходов, расположенной в западной части города Южно-Сахалинска.

Ссылка административного истца на то, что данная свалка не включена в государственный реестр объектов размещения отходов, не свидетельствует о незаконности оспариваемого нормативного правового акта, поскольку в силу приведенных выше законоположений у органа государственной власти субъекта имеется возможность не позднее 1 января 2020 года внести корректировку в Территориальную схему, включив в схему потоков отходов объекты размещения отходов, включенные в ГРОРО.

Как следует из Территориальной схемы и объяснений представителя административного ответчика, в городском округе «Город Южно-Сахалинск» ведется строительство нового полигона ТКО, место расположения которого отвечает требованиям природоохранного и санитарно-эпидемиологического законодательства. Объект находится в районе карьера «Известковый» на значительном удалении от населенных пунктов и после ввода его в эксплуатацию он будет включен в ГРОРО. 

Вопреки доводам административного истца, включение в Территориальную схему сведений о строящемся полигоне ТКО в районе карьера «Известковый», а также отображение в ней планируемой станции сортировки твердых коммунальных отходов на ул. Железнодорожной, не свидетельствуют о незаконности оспариваемого нормативного правового акта, поскольку именно на основании названной схемы разрабатываются и проводятся конкретные мероприятия по реконструкции и строительству объектов размещения, захоронения, хранения, обезвреживания отходов и иных объектов, необходимых в области обращения с отходами.

Принимая во внимание изложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемая Территориальная схема обращения с отходами в Сахалинской области, не противоречит федеральным законам или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и не нарушает прав административного истца, что в силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отказа в удовлетворении заявленного К требования.

Руководствуясь статьями 174-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

в удовлетворении административного искового заявления К о признании недействующим распоряжения Правительства Сахалинской области от 23 сентября 2016 года № 486-р «Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, в Сахалинской области» отказать.

Сообщение о принятии указанного решения подлежит опубликованию в официальном печатном издании Правительства Сахалинской области в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу. 

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья 

Сахалинского областного суда Е.В. Неволина

Мотивированное решение составлено 10 декабря 2018 года