3а-370/2018

Р Е Ш Е Н И Е

именем Российской Федерации

9 июля 2018 г. город Ростов-на-Дону

Ростовский областной суд в составе судьи Рудневой О.А.,

при секретаре Борозненко Л.Р.,

с участием прокурора Емелиной Е.А.,

административного истца ФИО1,

представителя административного ответчика Правительства Ростовской области ФИО2,

представителя заинтересованного лица Министерства сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области ФИО3,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административное дело по административному иску ФИО1 об оспаривании подпункта 7.5 пункта 7 приложения № 4 к Положению о порядке предоставления субсидии на содействие достижению целевых показателей региональных программ развития агропромышленного комплекса, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 14 февраля 2017 г. № 83 (в части),

у с т а н о в и л :

Постановлением Правительства Ростовской области от 14 февраля 2017 г. № 83 «О порядке предоставления субсидии на содействие достижению целевых показателей региональных программ развития агропромышленного комплекса» утверждено Положение о порядке предоставления субсидии на содействие достижению целевых показателей региональных программ развития агропромышленного комплекса (приложение № 1 к постановлению, далее по тексту – Положение).

Приложением № 4 к Положению установлены особенности порядка предоставления субсидии по направлению, указанному в подпункте 1.3.11 пункта 1.3 раздела 1 Положения (гранты на поддержку начинающих фермеров).

Пунктом 7 названного приложения к участникам конкурсного отбора на предоставление субсидии начинающему фермеру в виде гранта установлен ряд дополнительных требований. 

В частности, подпунктом 7.5 пункта 7 предусмотрено: «Участник конкурсного отбора постоянно проживает или обязуется переехать на постоянное место жительства в муниципальное образование по месту нахождения и регистрации хозяйства, главой которого он является, и данное хозяйство является единственным местом трудоустройства начинающего фермера».

ФИО1, являющийся главой крестьянского (фермерского) хозяйства, обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании указанной выше нормы в части требования к начинающему фермеру иметь единственное место трудоустройства в соответствующем хозяйстве, полагая, что она противоречит нормам трудового законодательства, гарантирующим право на работу по совместительству (статьям 60.1, 60.2, 282 Трудового кодекса Российской Федерации).

В судебном заседании ФИО1, имеющий высшее юридическое образование и участвовавший в судебном разбирательстве без представителя, поддержал заявленные требования, уточнив, что просит признать недействующим подпункт 7.5 пункта 7 приложения № 4 к Положению в части слов «и данное хозяйство является единственным местом трудоустройства начинающего фермера».

Представитель административного ответчика Правительства Ростовской области ФИО2 не признала административный иск.

Представитель привлеченного к участию в деле в качестве заинтересованного лица Министерства сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области ФИО3 возражала против удовлетворения требований административного истца.

Выслушав доводы указанных лиц, исследовав и оценив представленные письменные доказательства, заслушав заключение прокурора Емелиной Е.А. об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска, суд приходит к следующим выводам.

Судом установлено, что Положение и приложения к нему являются неотъемлемой частью постановления Правительства Ростовской области от 14 февраля 2017 г. № 83, определяющего порядок предоставления мер государственной поддержки в области сельскохозяйственного производства, то есть направленного на урегулирование публичных правоотношений, устанавливающего правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение. Изложенные признаки позволяют отнести названный акт к числу нормативных правовых актов.

Постановление от 14 февраля 2017 г. № 83 принято правительством области в форме, предусмотренной областным законодательством, подписано уполномоченным на то должностным лицом - Губернатором Ростовской области (статьи 54, 60, 61 Устава Ростовской области – Областного закона Ростовской области от 29 мая 1996 г. № 19-ЗС с последующими изменениями и дополнениями). 

Текст постановления Правительства Ростовской области от 14 февраля 2017 г. № 83 с приложениями официально опубликован с соблюдением требований, закрепленных в статье 4 Областного закона Ростовской области от 29 декабря 2003 г. № 85-ЗС «О порядке опубликования и вступления в силу Устава Ростовской области, областных законов, постановлений Законодательного Собрания Ростовской области, правовых актов Губернатора Ростовской области и органов исполнительной власти Ростовской области», 17 февраля 2017 г. на официальном Интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru), номер опубликования 6100201702170017.

Нормативный правовой акт вступил в силу со дня его официального опубликования (часть 2 статьи 15 Областного закона № 85-ЗС, пункт 4 постановления Правительства Ростовской области от 14 февраля 2017 г. № 83).

В постановление № 83 вносились изменения постановлениями правительства области от 16 июня 2017 г. № 457 (опубликовано 19 июня 2017 г., номер опубликования 6100201706190027), от 2 октября 2017 г. № 666 (опубликовано 5 октября 2017 г., номер опубликования 6100201710050010), от 21 марта 2018 г. № 159 (опубликовано 23 марта 2018 г., номер опубликования 6100201803230014), от 25 апреля 2018 г. № 251 (опубликовано 26 апреля 2018 г., номер опубликования 6100201804260003). Редакцию оспариваемой нормы перечисленные постановления не изменили.

Таким образом, порядок опубликования нормативного правового акта и изменений к нему, вступления их в законную силу соблюден.

В силу подпункта 9 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами), разработки и реализации государственных программ (подпрограмм) субъекта Российской Федерации, содержащих мероприятия, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства, и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства.

Пунктом 3.1 статьи 26.3 названного Федерального закона предусмотрено, что по вопросам, указанным в пункте 2 этой статьи, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации.

Отношения, возникающие между сельскохозяйственными товаропроизводителями, иными гражданами, юридическими лицами, органами государственной власти в сфере развития сельского хозяйства регулируются Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» Положениями этого Федерального закона установлены правовые основы реализации государственной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства и содействия устойчивому развитию сельских территорий.

Наряду с упомянутым Федеральным законом правовое регулирование отношений в сфере развития сельского хозяйства, устойчивого развития сельских территорий осуществляется другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (статья 2 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства»).

Согласно пункту 1 статьи 6, части 2 статьи 7 Федерального закона № 264-ФЗ предоставление бюджетных средств сельскохозяйственным товаропроизводителям является одной из мер реализации государственной аграрной политики. Финансирование мероприятий по соответствующим направлениям государственной поддержки осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации. Средства федерального бюджета, предусмотренные федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, на поддержку развития сельского хозяйства предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субсидий в порядке, определенном Правительством Российской Федерации. 

Правительство Российской Федерации постановлением от 14 июля 2012 г. № 717 утвердило Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы. 

В соответствии с пунктами 3 и 8 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на содействие достижению целевых показателей региональных программ развития агропромышленного комплекса (приложение № 9 к Государственной программе, в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 1 марта 2018 г. № 214) субсидии предоставляются в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией региональных программ, в форме предоставления средств из бюджетов субъектов Российской Федерации сельскохозяйственным товаропроизводителям, организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим первичную и (или) последующую (промышленную) переработку сельскохозяйственной продукции, и сельскохозяйственным потребительским кооперативам и (или) в целях предоставления субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам для реализации муниципальных программ развития агропромышленного комплекса. Критериями отбора субъектов Российской Федерации для предоставления субсидии является, в том числе, наличие нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, устанавливающих порядок и условия предоставления средств на поддержку сельскохозяйственного производства, требования, предъявляемые к получателям средств, размеры ставок, перечень документов, необходимых для получения указанных средств.

В пункте 2 Правил (приложение № 9 к Государственной программе) под грантом на поддержку начинающего фермера понимаются средства, перечисляемые из бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета главе крестьянского (фермерского) хозяйства для софинансирования его затрат, не возмещаемых в рамках иных направлений государственной поддержки в соответствии с региональной программой, в целях создания и развития на сельских территориях субъекта Российской Федерации крестьянского (фермерского) хозяйства.

Согласно подпунктам 1 и 2 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пунктах 6 - 8 названной статьи), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из федерального бюджета в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации или актами уполномоченных им федеральных органов государственной власти (федеральных государственных органов); из бюджета субъекта Российской Федерации - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

С учетом требований пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормативные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий перечисленным лицам должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и определять категории и (или) критерии отбора лиц, имеющих право на получение субсидий, цели, условия и порядок предоставления субсидий.

Статьей 5 Областного закона Ростовской области от 26 декабря 2016 г. № 836-ЗС «Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» установлены категории получателей субсидий из областного бюджета и предусмотрено, что субсидии сельскохозяйственным производителям предоставляются в соответствии с нормативными правовыми актами Правительства Ростовской области.

Таким образом, нормы, регулирующие порядок предоставления субсидии на содействие достижению целевых показателей региональных программ развития агропромышленного комплекса, в том числе особенности и условий предоставления субсидии начинающему фермеру в виде гранта, приняты Правительством Ростовской области в пределах имеющихся у него полномочий. 

Оценивая соответствие оспариваемого положения нормативного правового акта актам, имеющим большую юридическую силу, суд отмечает следующее.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, является Министерство сельского хозяйства Российской Федерации.

На момент издания постановления Правительства Ростовской области от 14 февраля 2017 г. № 83, содержащего оспариваемую ФИО1 норму, действовал приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 22 марта 2012 г. № 197 (утратил силу с 5 июня 2017 года), в приложении № 2 к которому были изложены условия подачи гражданами Российской Федерации заявок в конкурсную комиссию субъекта Российской Федерации для признания их участниками региональной программы начинающих фермеров. Подпунктом 2.14 пункта 2 названных условий предусматривалось, что фермерское хозяйство, главой которого является заявитель, должно быть для него единственным местом трудоустройства.

Оспариваемая норма воспроизведена областным правительством в постановлении от 14 февраля 2017 г. № 83 в точном соответствии с действовавшим в соответствующий период актом уполномоченного федерального органа исполнительной власти. 

В действующих в настоящее время нормативных правовых актах федерального уровня подобное условие участия в конкурсном отборе на получение субсидии не предусмотрено. Однако в противоречие с каким-либо действующим актом, имеющим большую юридическую силу, оспариваемое ФИО1 нормативное положение не вступило. 

Вопреки позиции административного истца, оспариваемая им норма не регулирует трудовые правоотношения, не предусматривает ограничение свободной реализации права начинающего фермера на труд, в том числе на работу по совместительству или занятие иной оплачиваемой деятельностью, вытекающие из положений статьи 37 Конституции Российской Федерации, статей 60.1, 60.2, 282 Трудового кодекса Российской Федерации. Эта норма определяет лишь одно из условий, при которых начинающий фермер может являться участником конкурсного отбора на получение соответствующей меры государственной поддержки.

Установление таких условий, как отмечено выше, не выходит за рамки дискреционных полномочий высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

При изложенных выше обстоятельствах основания для признания оспариваемой нормы недействующей отсутствуют.

Целесообразность установлении ограничения возможности участвовать в конкурсном отборе на получении субсидии для начинающего фермера, имеющего иное место работы, предметом оценки суда не является, учитывая, что отсутствие таковой само по себе не может служить основанием для признания нормативного акта недействующим в судебном порядке.

Норма, аналогичная оспариваемой, ранее содержалась в пункте 6 приложения № 1 к Правилам предоставления начинающим фермерам грантов на создание и развитие крестьянского (фермерского) хозяйства и единовременной помощи на их бытовое обустройство, утвержденным постановлением Правительства Ростовской области от 1 июня 2012 г. № 480 (утратило силу в связи с введением в действие постановления от 14 февраля 2017 г. № 83).

В период действия этих Правил ФИО1, возглавляющий зарегистрированное 16 марта 2016 года крестьянское (фермерское) хозяйство, в июне 2016 г. на основании поданной им заявки на участие в конкурсном отборе, получил грант как начинающий фермер. Обстоятельства, связанные с невыполнением им условия о том, что хозяйство должно являться единственным местом трудоустройства, послужило основанием для изъятия неизрасходованной части средств гранта и предъявления гражданского иска о возмещении ущерба бюджету, привлечения его к уголовной ответственности (приговор не вступил в законную силу).

Принимая во внимание, что в постановление № 83 оспариваемая административным истцом норма включена в той же редакции, что и норма, содержавшаяся в постановлении № 480, ФИО1 является субъектом правоотношений, регулируемых нормативным правовым актом в оспариваемой части. Следовательно, имеет право требовать проверки соответствующей нормы в судебном порядке.

Вместе с тем, право ФИО1 на труд по совместительству данная норма не нарушает. Правильность её толкования и применения в конкретных правоотношениях предметом проверки суда в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта являться не может.

Руководствуясь ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

В удовлетворении требования ФИО1 о признании не действующим в части слов «и данное хозяйство является единственным местом трудоустройства начинающего фермера» подпункта 7.5 пункта 7 приложения № 4 к Положению о порядке предоставления субсидии на содействие достижению целевых показателей региональных программ развития агропромышленного комплекса, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 14 февраля 2017 г. № 83, отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Ростовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья О.А.Руднева

Решение в окончательной форме принято 16 июля 2018 года

Судья О.А.Руднева