Дело № 3а-529/2025

УИД № 26OS0000-04-2025-000458-34

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

город Ставрополь 16 сентября 2025 года

Ставропольский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Черниговской И.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Барсегян Л.Б.,

с участием представителя административного ответчика Думы Ставропольского края – ФИО1, действующей на основании доверенности,

представителя заинтересованного лица Губернатора Ставропольского края – ФИО2, действующей на основании доверенности,

представителя Ставропольской краевой прокуратуры – прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Тумасяна С.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ФИО3 к Думе Ставропольского края об оспаривании нормативно-правового акта, 

установила:

ФИО3 обратился в Ставропольский краевой суд с уточненным в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административным исковым заявлением к Думе Ставропольского края об оспаривании нормативно-правового акта, в котором просит признать недействующей статью 2.12 Закона Ставропольского края от 10.04.2008 №20-КЗ «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае», как противоречащую Конституции Российской Федерации.

Административный истец указал, что является уличным музыкантом и осуществляет творческую деятельность на территории общего пользования Ставропольского края. Полагает, что положения статьи 2.12 Закона Ставропольского края от 10.04.2008 №20-КЗ «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае», устанавливающие административную ответственность (предупреждение или штраф) за проведение творческих уличных выступлений без согласования с органами местного самоуправления, не соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также ограничивают свободу творческой деятельности граждан. Оспариваемая норма противоречит принципам разграничения полномочий между уровнями публичной власти и существу правового регулирования, установленному Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ, и сменившим его Федеральным законом от 20.03.2025№33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», а также положениям статьи 44 Конституции Российской Федерации, гарантирующей свободу творчества. При этом административный истец в своей деятельности соблюдает общественный порядок, не препятствует движению пешеходов и транспортных средств, не нарушает санитарные, этические и иные нормы и правила (л.д.5-7). 

Определением Ставропольского краевого суда от 31.07.2025 к участию в деле для дачи заключения привлечен прокурор Ставропольского края (л.д.2).

Определением Ставропольского краевого суда от 19.08.2025 к участию в деле на основании абзаца 2 пункта 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» привлечен Губернатор Ставропольского края, как высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, обнародовавшее оспариваемый акт, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации

Явившийся в зал судебного заседания административный истец ФИО3 не допущен к участию в административном деле на основании части 9 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) и пункта 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» ввиду отсутствия у него высшего юридического образования и отказа от ведения данного дела через представителя, имеющего высшее юридическое образование. 

Представителями административного ответчика Думы Ставропольского края – ФИО1 и заинтересованного лица Губернатора Ставропольского края – ФИО2 представлены письменные возражения, в которых они просят в административном иске отказать в полном объеме, указывая на соответствие оспариваемой нормы, как полномочиям принявшего её органа, так и действующему законодательству, а также не направленной на ограничение конституционного права граждан на свободу творчества. При этом просили учесть, что организация досуга органами местного самоуправления подразумевает также и упорядочение определенной деятельности по его организации. Сама по себе оспариваемая административным истцом норма не содержит никаких запретов. Процедура согласования предусмотрена порядками, принятыми городами-курортами, а ст. 2.12 Закона от 10.04.2008 № 20-КЗ предусматривает лишь ответственность за их нарушение и несоблюдение установленных требований. Понятие открытой площадки регулируется муниципальным нормативно-правовым актом. При этом согласовывать творческое выступление нужно только на определенных общественных территориях, предусмотренных указанными порядками. Положение примечания к оспариваемой статье в данной части является отсылочным. 

Выслушав позицию лиц, участвующих в деле, а также заключение прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Ставропольского края Тумасяна С.П., полагавшего административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, изучив материалы настоящего административного дела, суд приходит к выводу о том, что заявленные ФИО3 административные исковые требования удовлетворению не подлежат по следующим основаниям.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании положений главы 21 КАС РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью либо в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Из материалов административного дела следует, что Закон Ставропольского края от 10.04.2008 №20-кз «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае» (далее также – Закон) в первоначальной редакции принят постановлением Думы Ставропольского края от 27.03.2008 №393-IV ГДСК.

Закон Ставропольского края от 26.04.2025 №27-кз «О внесении изменений в Закон Ставропольского края «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае», содержащий положения оспариваемой административным истцом статьи, принят Думой Ставропольского края 24.04.2025 №1475-VII ДСК.

Так, Законом Ставропольского края от 26.04.2025 №27-кз в Закон Ставропольского края внесена статья 2.12 «Нарушение требований муниципальных правовых актов к порядку проведения уличных творческих выступлений на территориях общего пользования муниципального образования», согласно положениям которой «проведение уличных творческих выступлений на территориях общего пользования муниципального образования без согласования с уполномоченным органом местного самоуправления, а равно нарушение условий проведения таких выступлений, согласованных с уполномоченным органом местного самоуправления, - влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

Примечание. Для целей применения настоящей статьи под уличным творческим выступлением понимается сольное или коллективное исполнение музыкальных, литературных, танцевальных и иных творческих номеров, публичное представление, в том числе костюмированное, выставка, которые проводятся на территориях общего пользования муниципального образования в целях организации досуга, развлечения, реализации права на творческую деятельность и удовлетворения потребности в творческом самовыражении, требуют согласования с уполномоченным органом местного самоуправления в порядке, установленном муниципальным правовым актом, и не подпадают под действие Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»; понятие «территории общего пользования» используется в том же значении, что и в пункте 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации». 

Из административного дела усматривается, что административный истец ФИО3 зарегистрирован и проживает в 

<

...>, имеет музыкальное образование, квалификацию - артист оркестра, ансамбля, преподаватель игры на инструменте, концертмейстер, а также - звукорежиссер по специальности - «музыкальная звукорежиссура», что подтверждается соответствующими дипломами о получении специализированного образования (л.д.79-80). 

Обращаясь в суд с настоящим административным иском, ФИО3 указал, что положения оспариваемой статьи нарушают не только его права, но и права всех граждан, осуществляющих публичное самовыражение в форме музыкальной уличной деятельности, а потому статья 2.12 Закона от 10.04.2008 №20-кз подлежит признанию недействующей.

При этом, утверждения истца о том, что он выезжает в город-курорт Железноводск и иные города Ставропольского края и играет на музыкальных инструментах (баян и металлофон) на открытых площадках, сторонами спора не опровергнуты, что свидетельствует о том, что административный истец является субъектом регулируемых положениями статьи 2.12 Закона Ставропольского края от 10.04.2008 №20-кз «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае» правоотношений, а потому вправе обжаловать указанные положения Закона, затрагивающие его права и интересы.

Проверяя соблюдение нормативных положений при принятии оспариваемой статьи 2.12 Закона Ставропольского края от 10.04.2008 №20-кз «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае», суд исходит из следующего.

На основании Федерального закона от 21.12.2021 №414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» и в соответствии с Законом Ставропольского края от 30.05.2022 №42-кз «О Думе Ставропольского края» Дума Ставропольского края является высшим и единственным органом законодательной власти Ставропольского края и осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава (Основного Закона) Ставропольского края, законов Ставропольского края и правовых актов Думы Ставропольского края.

В соответствии с Законом Ставропольского края от 30.05.2022 №42-кз «О Думе Ставропольского края» по предметам ведения Ставропольского края и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Дума Ставропольского края в пределах своих полномочий принимает Устав (Основной Закон) Ставропольского края, законы Ставропольского края и постановления Думы Ставропольского края.

До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Дума Ставропольского края вправе принимать по указанным вопросам законы Ставропольского края.

По наиболее значимым вопросам государственного, экономического и социального развития Ставропольского края Дума Ставропольского края принимает законы Ставропольского края, составляющие основу правовой системы Ставропольского края, на основании Устава (Основного Закона) Ставропольского края и федерального законодательства.

Законы Ставропольского края принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законом и настоящим Законом.

Проект закона Ставропольского края рассматривается Думой Ставропольского края не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона Ставропольского края, а также о принятии закона Ставропольского края оформляется постановлением Думы Ставропольского края.

Законы Ставропольского края, принятые Думой Ставропольского края, направляются для подписания и обнародования Губернатору Ставропольского края в семидневный срок.

Законы Ставропольского края и постановления Думы Ставропольского края о принятии законов Ставропольского края подлежат обязательному официальному опубликованию в газете «Ставропольская правда» и вступают в силу после их официального опубликования.

Из материалов административного дела усматривается, что Закон Ставропольского края от 10.04.2008 №20-кз «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае» в первоначальной редакции принят постановлением Думы Ставропольского края от 27.03.2008 №393-IV ГДСК, подписан Губернатором Ставропольского края 10.04.2008, зарегистрирован под №20-кз, опубликован в следующих источниках официального опубликования нормативных правовых актов Ставропольского края: 12.04.2008 в газете «Ставропольская правда» №77-78, а также 25.05.2008 в «Сборнике законов и других правовых актов Ставропольского края» №14, ст.7175.

Закон Ставропольского края от 26.04.2025 №27-кз «О внесении изменений в Закон Ставропольского края «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае» принят Думой Ставропольского края 24.04.2025 №1475-VII ДСК и направлен Губернатору Ставропольского края для подписания и обнародования, который 26.04.2025 подписан Губернатором Ставропольского края ФИО4 и 07.05.2025 в соответствии с требованиями Закона Ставропольского края от 18.06.2012 №56-кз «О порядке официального опубликования и вступления в законную силу правовых актов Ставропольского края» опубликован в газете «Ставропольская правда» №47, 05.05.2025 на официальных интернет-порталах правовой информации Ставропольского края www.pravo.stavregion.ru и http://www.pravo.gov.ru (л.д.97-110, 112). 

Приведенные норма свидетельствуют о том, что Дума Ставропольского края, как орган законодательной власти, является уполномоченным органом для принятия оспариваемого нормативно-правового акта. 

На основании вышеизложенного, Ставропольский краевой суд приходит к выводу о том, что Законы Ставропольского края от 10.04.2008 №20-кз «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае» и от 26.04.2025 №27-кз «О внесении изменений в Закон Ставропольского края «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае» приняты Думой Ставропольского края с соблюдением процедуры принятия законов Ставропольского края, предусмотренной Законом Ставропольского края от 24.06.2002 №24-кз «О порядке принятия законов Ставропольского края», в надлежащей форме, уполномоченным органом в пределах своей компетенции и опубликованы в соответствующие сроки на официальных правовых порталах и в газетах.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Одной из основ федеративного устройства Российской Федерации, как демократического правового государства с республиканской формой правления, является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (часть 1 статьи 1, часть 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации). 

Определение оснований и условий привлечения к административной ответственности относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов и осуществляется посредством издания федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (пункт "к" части 1 статьи 72, часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации). 

В соответствии с частью 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и пунктом 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 №5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» к законодательству об административных правонарушениях, которым следует руководствоваться при рассмотрении данной категории дел, относится Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, который определяет условия и основания административной ответственности, виды административных наказаний, порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе подведомственность и подсудность этих дел, а также законы субъектов Российской Федерации, принимаемые в соответствии с КоАП РФ по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов Российской Федерации.

Аналогичные положения содержатся в пункте 54 статьи 44 Федерального закона от 21.12.2021 №414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», согласно которому к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Применению подлежат только те законы субъектов Российской Федерации, которые приняты с учетом положений статьи 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации, а также статьи 1.3.1 КоАП РФ, определяющих предметы ведения субъектов Российской Федерации.

В частности, законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами Российской Федерации. В качестве мер административного наказания могут быть предусмотрены предупреждение и административный штраф в размере, установленном абзацем первым части 3 статьи 3.5 КоАП РФ. 

Анализ пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ позволяет сделать вывод о том, что диспозиция региональных норм об административной ответственности должна носить отсылочный характер, то есть содержать указание на те законы, нормативные правовые акты субъектов Федерации, нормативные акты органов местного самоуправления, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность. Такая отсылка должна быть обязательной, нормы субъектов Федерации об административной ответственности не могут содержать в своих диспозициях описание правомерного поведения, на которое совершается посягательство.

Согласно конструкции пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ диспозиция рассматриваемых норм должна содержаться в иных актах.

При этом диспозиция указанных норм должна содержать те правила поведения, нарушение которых не образует состав административных правонарушений, установленных КоАП РФ. То есть региональные нормы не должны предусматривать ответственность за посягательство на общественные отношения, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования, то есть субъект Российской Федерации обладает ограниченными полномочиями по правовому регулированию в сфере административной ответственности, которая может быть установлена региональным законодателем лишь в той части, в какой спорные отношения урегулированы нормами законодательства субъекта Российской Федерации или муниципальными правовыми актами. 

Следует отметить, что гипотеза (юридический факт) региональных норм об административной ответственности должна отвечать требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, то есть должна содержать описание конкретных деяний в форме действия или бездействия, образующих состав административного правонарушения. 

Следовательно, субъект Российской Федерации вправе установить административную ответственность за нарушение тех правил и норм, которые предусмотрены нормативными правовыми актами этого субъекта Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления этого субъекта, путем указания в диспозиции нормы конкретных противоправных действий, исключающих совпадение признаков объективной стороны состава административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с признаками объективной стороны состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена КоАП РФ.

Как следует из положений статьи 1.1 Закона Ставропольского края от 10.04.2008 №20-кз, настоящий Закон систематизирует нормы законодательства Ставропольского края об административных правонарушениях и регулирует административные правоотношения по вопросам, непосредственно не урегулированным Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации.

Положения настоящего Закона применяются, если иное не предусмотрено Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Правовое регулирование административной ответственности на территории Ставропольского края по вопросам, отнесенным федеральным законодательством к ведению субъектов Российской Федерации, осуществляется только настоящим Законом.

С учетом изложенного, Закон Ставропольского края от 10.04.2008 №20-кз, а также последующие изменения в него, приняты в пределах компетенции Ставропольского края по вопросам совместного ведения с Российской Федерацией, в рамках полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации, вышеназванными федеральными законами.

Суд полагает несостоятельным довод административного истца о том, что положения, содержащееся в статье 2.12 Закона Ставропольского края от 10.04.2008 №20-кз, противоречат Федеральному закону от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», который не наделяет органы местного самоуправления полномочиями ограничивать свободу творческой деятельности граждан. 

Так, Федеральный закон от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (действовавший на момент принятия оспариваемой нормы) (далее также - Федеральный закон №131-ФЗ) в настоящее время действует только в части главы 3, регулирующей вопросы местного значения. Остальные вопросы, касающиеся правового регулирования организации местного самоуправления, регулируются вступившим в законную силу 19.06.2025 Федеральным законом от 20.03.2025 №33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».

Согласно Федеральному закону от 21.12.2021 №414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» субъекты Российской Федерации вправе передавать органам местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий, осуществляемых субъектами Российской Федерации на территории соответствующих муниципальных образований, в соответствии с настоящим Федеральным законом и федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления, при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств. 

Из изложенного следует, что Закон №20-кз (в редакции Закона №27-кз) не регулирует вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями.

В соответствии с положениями Федерального закона №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского поселения и городского округа отнесены вопросы создания условий для организации досуга и обеспечения жителей муниципального, городского округа услугами организаций культуры (пункт 17 статьи 16). 

При этом согласно части 3 статьи 17 Федерального закона №131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления осуществляются органами местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно. 

В примечании к оспариваемой норме также указывается, что уличные творческие выступления проводятся, в том числе в целях организации досуга.

Из приведенных законоположений следует, что органы местного самоуправления федеральным законодателем наделены полномочиями по урегулированию вопросов создания условий для организации досуга и обеспечения жителей муниципального, городского округа услугами организаций культуры, а субъект Российской Федерации - вправе установить административную ответственность за нарушение тех правил и норм, которые предусмотрены нормативными правовыми актами органов местного самоуправления этого субъекта, путем указания в диспозиции нормы конкретных противоправных действий, исключающих совпадение признаков объективной стороны состава административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с признаками объективной стороны состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена КоАП РФ.

Таким образом, Закон №20-кз (в редакции Закона 27-кз) принят в рамках компетенции субъекта Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях с целью установления административной ответственности за нарушения отдельных требований, в частности, статьей 2.12 установлена административная ответственность за проведение уличных творческих выступлений на территориях общего пользования муниципального образования без согласования с уполномоченным органом местного самоуправления, а равно нарушение условий проведения таких выступлений, согласованных с уполномоченным органом местного самоуправления.

Суд также признает несостоятельными доводы административного истца о том, что оспариваемая норма противоречит положениям статьи 44 Конституции Российской Федерации, гарантирующей свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания. 

Закон Российской Федерации от 09.10.1992 №3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» определяет творческую деятельность как создание культурных ценностей и их интерпретацию, то есть это деятельность лиц творческих профессий (художников, скульпторов, писателей, сценаристов, поэтов, журналистов, композиторов, исполнителей музыкальных произведений и хореографических постановок, ученых, изобретателей и других), направленная на создание интеллектуального результата (в частности, произведения литературы, искусства, науки) с правом обнародования созданного результата и получения вознаграждения за него, осуществляемая на свой страх и риск, под собственным контролем и без вступления в трудовые отношения с какой-либо организацией или индивидуальным предпринимателем (работодателем).

Свобода творческой деятельности гражданина, исходя из смысла статьи 44 Конституции Российской Федерации, подразумевает под собой право гражданина на самовыражение, не ограниченное какими-либо рамками и запретами. 

Административный истец, согласно данному принципу, имеет право на полную свободу в выборе вида своего творчества, темы, предметов для описания или создания, может использовать любые изобразительные и художественные средства, которые отвечают достижению избранного им творческого замысла. 

Суд полагает, что оспариваемая статья 2.12 Закона №20-кз (в редакции Закона 27-кз) не вмешивается в процесс творческой деятельности граждан. 

Статьей 2.12 Закона №20-кз (в редакции Закона 27-кз) только устанавливается административная ответственность за нарушение конкретизированных в данной статье требований к порядку обнародования созданного результата, установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в пределах предоставленных федеральным законодательством полномочий. 

Сама оспариваемая норма не содержит никаких запретов, в т.ч. направленных на ограничение свободы творчества, вмешательство в творческую деятельность. Согласование выступлений предусмотрено утвержденными органами местного самоуправления муниципалитетов Порядками организации творческих выступлений, не связанных с проведением массовых мероприятий на открытых площадках городов-курортов Ставропольского края, которые административным истцом не оспорены в установленном законом порядке.

Таким образом, оспариваемой нормой регулируются общественные отношения в сфере организации общественного порядка при проведении уличных творческих выступлений на территориях общего пользования муниципального образования, в диспозиции статьи конкретизированы условия проведения творческих выступлений, согласно которым проведение уличного творческого выступления подлежит согласованию с органом местного самоуправления, а равно согласованные органом местного самоуправления условия не должны нарушаться, в противном случае соответствующее лицо привлекается к административной ответственности в виде предупреждения или штрафа.

Исходя из изложенного, суд соглашается с позицией административного ответчика и заинтересованного лица о том, что оспариваемая статья 2.12 Закона №20-кз (в редакции Закона 27-кз) направлена на решение одной из задач административного законодательства - защиту и охрану установленного общественного порядка. 

Целью введения оспариваемой статьей административного наказания в виде предупреждения и административного штрафа за несоблюдение установленных органами местного самоуправления требований является соблюдение установленного правопорядка в области общественных отношений, культуры и досуга, обеспечение правомерного поведения граждан и юридических лиц.

Суд не находит правовых оснований согласиться с доводом административного истца о том, что оспариваемая норма позволяет вводить чрезмерные запреты и административные барьеры, не предусмотренные федеральным законодательством и нарушающие принцип правовой определенности, поскольку она устанавливает административную ответственность за неисполнение незаконного и неисполнимого требования, основанного на полномочиях, отсутствующих у органов местного самоуправления; противоречит ст.ст. 44 и 45 Конституции РФ, вводя не предусмотренное федеральным законом ограничение свободы творчества; является избыточной мерой регулирования, несоразмерно ограничивающей конституционные права граждан.

Так, введение Законом Ставропольского края от 26.04.2025 № 27-кз «О внесении изменений в Закон Ставропольского края «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае» административной ответственности за проведение уличных творческих выступлений без согласования с органом местного самоуправления, заявителем расценивается как норма, принятая с превышением полномочий, и позволяющая в отсутствие легитимной цели вводить цензуру, ограничивающую конституционные права граждан на свободу творчества, в т.ч. на свободное использование своих способностей для предпринимательской и иной экономической деятельности, а также на участие в культурной жизни и свободу выражения мнения и распространения информации. 

Оснований согласиться с доводами административного истца судом не установлено ввиду следующего. 

Как было изложено выше в соответствии с частью 3 статьи 17 Федерального закона №131-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют свои полномочия. 

При этом согласно статье 6 Федерального закона № 414-ФЗ осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Введение административной ответственности, как было изложено выше, направлено на предупреждение субъекта административной ответственности об угрозе наступления неблагоприятных последствий в случае несоблюдения установленных правил и направляет его поведение на их соблюдение под страхом понести наказание.

Согласно статье 7 Федерального закона от 31.07.2020 №247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» под принципом правовой определенности понимается ясное, логичное изложение норм, содержание которых понятно как правоприменителю, так и иным лицам, которое не должно приводить к противоречиям при их применении, а также должно быть согласованным с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом.

В составе административного правонарушения, предусмотренного оспариваемой статьей, детально конкретизируется в чем выражается нарушение требований к порядку проведения уличных творческих выступлений – необходимость их согласования и соблюдение условий проведения после согласования. 

Диспозиция оспариваемой нормы содержит конкретные признаки действий (бездействия), определяет объективную сторону и объект правонарушения, устанавливает конкретные действия (бездействие), которые образуют состав административного правонарушения, не содержит неоднозначных формулировок и терминов, свидетельствующих о правовой неопределенности, не регулируют вопросы, которые регламентированы федеральным законодательством.

Оспариваемые положения статьи 2.12 Закона от 10.04.2008 №20-кз подробно описывают признаки нарушения, характеризуют объективную сторону и объект правонарушения, устанавливают чёткий перечень деяний, образующих административный проступок, не допуская неясности формулировок и терминов. Рассматриваемая норма соответствует принципу правовой определённости, ясна и однозначно трактуется.

Судом также установлено, что в Ставропольском крае администрациями городов-курортов Пятигорска (№ 1839 от 26.05.2025), Кисловодска (№ 704 от 28.07.2023) и Железноводска (№ 853 от 24.11.2021) на основании положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставов муниципальных образований указанных городов-курортов, в целях реализации прав граждан на творческую деятельность в соответствии со статьей 10 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации от 9 октября 1992 г. N 3612-1, а также упорядочения проведения уличных творческих выступлений на открытых площадках данных городов-курортов, вынесены постановления, утвердившие Порядок организации уличных творческих выступлений, не связанных с проведением массовых мероприятий, на открытых площадках данных городов-курортов (далее - Порядок организации уличных творческих выступлений) вместе со схемой мест проведения уличных творческих выступлений, не связанных с проведением массовых мероприятий, в них. Данными порядками предусмотрены права и обязанности заявителя и участников творческих выступлений, порядок их проведения, порядок согласования и основания отказа в согласовании творческого выступления, не связанные с цензурой.

При этом в частности Постановлением администрации города-курорта Кисловодска Ставропольского края от 28.07.2023 N 704 предусмотрено, что участники уличных творческих выступлений своими силами обеспечивают вывоз мусора, а также уборку места проведения уличного выступления, включая прилегающую территорию, если она была загрязнена в процессе проведения уличного выступления (п. 4.3). Участникам уличных творческих выступлений запрещается заниматься попрошайничеством или взимать обязательные платежи (побуждать к оплате) за результаты своей деятельности, а также осуществлять иную не связанную с творческим выступлением деятельность (п. 4.4). При проведении уличного творческого выступления не допускается: курение, распитие спиртосодержащих напитков, а также имитация их употребления, нахождение в состоянии алкогольного и иного опьянения; наносить повреждения муниципальному имуществу, а также имуществу третьих лиц, в том числе производить крепление оборудования к асфальтовому покрытию, наносить разметку, повреждать газоны и зеленые насаждения; размещать (устанавливать) любые конструкции без согласования с уполномоченными органами (п. 4.5). Действия участников уличных выступлений не должны нарушать общественный порядок, содержать политические, религиозные призывы или агитацию, ненормативную лексику, призывы к экстремизму, насилию, пропаганде войны, употреблению наркотиков, алкоголя, осуществлению иной противоправной и аморальной деятельности (п. 4.7). 

Одновременно соответствующим Отделам Министерства внутренних дел России рекомендовано обеспечить меры по поддержанию общественного порядка в общественных местах при выступлении участников уличных творческих выступлений в данных городах-курортах в соответствии с Порядком и Схемой. 

Изложенное свидетельствует, что вопреки доводам административного истца определение порядка творческого выступления в месте проведения уличных творческих выступлений – на открытой площадке, на территориях общего пользования, перечень которых утверждается администрацией городов-курортов не направлено на ограничение творчества, необоснованное вмешательство в его процесс или введение цензуры, а связано с необходимостью охраны правопорядка в ходе такого выступления в общественном месте, защитой прав иных участников общественных отношений, что также является обязанностью органов исполнительной власти. 

В конечном итоге достижение баланса между свободой творчества и самовыражения и защитой публичных интересов других членов общества, охраной правопорядка и соблюдением законности всеми членами общества – главная цель как законодательной, так и исполнительной власти государства. 

Более того, административным истцом не оспаривается, что не позднее чем с 2020 года он осуществляет публичную художественно-творческую деятельность на территории городов-курортов Ставропольского края, в т.ч. г. Железноводска, с соблюдением правил, установленных постановлением городской администрации Железноводска от 24.11.2020 №853, согласно которым предусмотрено обязательное согласование уличных мероприятий. При этом вышеуказанное постановление городской администрации заявителем ранее не оспаривалось.

Факт соблюдения им вышеуказанной процедуры согласования подтвержден представленным административным истом в материалы административного дела заявлением ФИО3 от 12.10.2020, направленного в адрес начальника Управления культуры города-курорта Железноводска Ставропольского края.

Вместе с тем отказ в согласовании творческой деятельности административного истца на Курортном бульваре г. Кисловодска ввиду отсутствия на это полномочий, выраженный в письме Комитета по культуре администрации города-курорта Кисловодска от 12.02.2020 (л.д. 30, 75), а также неполучение ответов из управления культуры администрации города-курорта Железноводска, комитета по культуре администрации горда-курорта Кисловодска на его заявления о согласовании выступления от 12.10.2020 (л.д. 59) и от 06.09.2023 (л.д. 64) соответственно – сами по себе не свидетельствует как о незаконности и неисполнимости оспариваемой нормы, так и об излишних, несоразмерных ограничениях его творческой деятельности, а могут при предоставлении соответствующих доказательств служить основанием для оспаривания действий/бездействия органов местного самоуправления при реализации положений Порядка организации уличных творческих выступлений, право на которое и было реализовано административным истцом согласно представленной копии иска об этом в Железноводский городской суд. 

Аналогичным образом, представленные административным истцом решение Ставропольского краевого суда от 29.10.2020 о признании недействующим абзаца 3 части 1 ст. 23 Правил благоустройства территории городского округа города-курорта Кисловодска, утвержденных решением Думы города-курорта Кисловодска от 27.02.2019 № 10-519 (л.д. 10-16), постановление о назначении административного наказания ФИО5 по ст. 2.12 Закона от 10.04.2020 № 20-КЗ (л.д. 17), решение Железноводского городского суда от 05.02.2021 об отмене постановления административной комиссии муниципального образования города-курорта от 02.12.2020 в отношении ФИО3 по ч. 3 ст. 2.5 Закона от 10.04.2020 № 20-КЗ (л.д. 76-78), не соотносимы с конкретным требованием административного истца об оспаривании нормативно-правового акта, доказательственного значения не имеют, поскольку обстоятельства дела по каждому спору устанавливаются судом самостоятельно, а иные, в т.ч. судебные постановления по другим делам в отсутствие оснований, указанных в статье 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, преюдициального значения, а равно иного доказательственного значения, для рассмотрения настоящего административного дела не имеют, и в своей совокупности не свидетельствуют о незаконности положений ст. 2.12 Закона от 10.04.2020 № 20-КЗ.

Относительно уточненных доводов административного истца о том, что предусмотренное оспариваемой статья 2.12 Закона от 10.04.2008 №20-кз деяние не содержит признаков общественной вредности и возможности посягательства на общественные отношения, суд полагает, что термин «общественная вредность» не является критерием административного правонарушения, которое характеризуется противоправностью и наказуемостью, регулируемой нормами КоАП РФ и региональных законов. Кроме того, рассматриваемый состав административного правонарушения является формальным, то есть не предусматривает материально-правовых последствий содеянного, само по себе отсутствие вредных последствий не подтверждает отсутствие существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Закон №27-кз был разработан именно для того, чтобы урегулировать порядок уличных выступлений, установив меру наказания за отсутствие согласования или ненадлежащее исполнение уже согласованного сценария. Норма сформулирована конкретно и чётко, она не запрещает творчество, а лишь устанавливает процедуру согласования его выражения в общественном месте. Целью такой нормы стало сохранение общественного порядка и создание условий для соблюдения всеми участниками общественных правоотношений законных прав и обязанностей. Ответственность за невыполнение местных норм предусмотрена законом и не противоречит общим положениям Конституции РФ и действующего законодательства.

Следует учесть также, что органы местной власти, действуя автономно в рамках положений Федерального закона №131-ФЗ, вправе устанавливать подобные ограничения. Контроль и регулирование исполнительной властью регионов муниципального уровня возможны лишь в строгих границах, определенных Конституцией РФ, иными федеральными законами и соответствующими региональными актами. Установление административной ответственности служит предупреждению нарушителей и стимулирует соблюдать установленный порядок, мотивируя их действиями боязнью наказания. В то время как законопослушное поведение административного истца на протяжении своей творческой деятельности не может само по себе служить доказательством невозможности нарушения общественного порядка и общественных отношений в указанной в административном иске сфере, в т.ч. иными лицами.

Принимая во внимание вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемая административным истцом норма принята уполномоченным органом государственной власти в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца в указанных им аспектах, в связи с чем административное исковое заявление не подлежит удовлетворению согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. 

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление ФИО3 к Думе Ставропольского края о признании недействующей со дня принятия статьи 2.12 Закона Ставропольского края от 10.04.2008 №20-КЗ «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае» (введенной Законом Ставропольского края от 26.04.2025 №27-кз) - оставить без удовлетворения. 

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в судебную коллегию по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции через Ставропольский краевой суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Мотивированное решение в окончательной форме изготовлено 29 сентября 2025 года.

Судья И.А. Черниговская