Дело № 12-196/2024

РЕШЕНИЕ

г. Тверь 26 июня 2024 года 

Судья Заволжского районного суда г. Твери Зварич Е.А.,

с участием старшего помощника прокурора Центрального района г. Твери Шубиной А.И.,

представителя Министерства Тверской области по обеспечению контрольных функций ФИО1

рассмотрев протест прокурора Центрального района города Твери Гагариной М.А. на решение Министра Тверской области по обеспечению контрольных функций ФИО2, изложенного в письме от 11.12.2023 №02/3-02/9626-МК, о возвращении без рассмотрения материалов дела об административном правонарушении, предусмотренном ч.4 ст. 15.15.6 КоАП РФ, в отношении начальника департамента управления имуществом и земельными ресурсами Администрации города Твери ФИО3,

установил:

Постановлением первого заместителя прокурора Центрального района города Твери Горячева В.А. от 25.09.2023 года в отношении начальника департамента управления имуществом и земельными ресурсами Администрации города Твери ФИО3 возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 4 ст. 15.15.6 КоАП РФ.

Материалы дела об административном правонарушении направлены для рассмотрения в Министерство Тверской области по обеспечению контрольных функций.

Решением Министра Тверской области по обеспечению контрольных функций ФИО2 от 11.12.2023, изложенным в письме от 11.12.2023 №02/3-02/9626-МК, материалы дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 4 ст. 15.15.6 КоАП РФ, в отношении начальника департамента управления имуществом и земельными ресурсами Администрации города Твери ФИО3 возвращены прокурору Центрального района города Твери без рассмотрения.

Не согласившись с данным решением, прокурором Центрального района города Твери принесен протест в Центральный районный суд города Твери.

Решением судьи Центрального районного суда города Твери от 06.03.2024 решение Министра Тверской области по обеспечению контрольных функций ФИО2 от 11.12.2023, изложенным в письме от 11.12.2023 №02/3-02/9626-МК, отменено, материалы дела об административном правонарушении направлены на рассмотрение в Министерство Тверской области по обеспечению контрольных функций. 

Не согласившись с данным решением, начальник департамента управления имущества и земельными ресурсами Администрации города Твери ФИО3 подал жалобу в Тверской областной суд.

Решением Тверского областного суда от 15.05.2024 указанное решение Центрального районного суда города Твери от 06.03.2024 отменено и дело направлено на рассмотрение по подведомственности в Заволжский районный суд города Твери. 

В поданном в суд протесте прокурор просит решение Министерства Тверской области по обеспечению контрольных функций о возвращении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ст.15.15.6 КоАП РФ в отношении начальника департамента управления имуществом и земельными ресурсами Администрации г. Твери ФИО3 отменить, направить дело и другие материалы на рассмотрение в Министерство Тверской области по обеспечению контрольных функций. В обоснование протеста прокурором указано, что в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ 30.03.2021 № 9-П действующее правовое регулирование не препятствует оспорить (обжаловать) отказ в возбуждении дела об административном правонарушении, вынесенный уполномоченным должностным не в форме мотивированного определения, как того требует ч.5 ст.28.1 КоАП РФ, а в иной форме, - в порядке, предусмотренном для оспаривания (обжалования) определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, т.е. по правилам главы 30 КоАП РФ. Полагает, что данная позиция применима к рассматриваемому случаю, поскольку решение Министерства препятствует дальнейшему рассмотрению дела по существу. Доводы Министерства об отсутствии у него полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.15.6 КоАП РФ, связанных с исполнением местного бюджета в связи с тем, что Министерство осуществляет контроль за использованием средств областного бюджета Тверской области, прокурор считает необоснованными. Министерство является исполнительным органом Тверской области, осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность на территории Тверской области в сфере государственного контроля и надзора в сфере бюджетных правоотношений на территории Тверской области (п.п.1, 1.1 Положения о Министерстве Тверской области по обеспечению контрольных функций, утвержденного постановлением Правительства Тверской области от 18.10.2011 №95-пп). Исходя из положений ст.ст.28, 29, 31, 265, 266.1 Бюджетного кодекса РФ, органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контрольные функции в отношении средств бюджета соответствующего уровня. В соответствии с п.11 названного Положения Министерство осуществляет контроль и надзор в финансовобюджетной сфере и рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ. Считает, что исходя из анализа норм названного Положения, п.6 ч.1 ст.22.1, ч.1 ст.23.7.1 КоАП РФ, дела об административных правонарушениях данной категории уполномочены рассматривать в пределах своей компетенции органы исполнительной власти Тверской области, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (в пределах своих полномочий), к которым относится Министерство.

Должностное лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, начальник департамента управления имуществом и земельными ресурсами администрации города Твери ФИО3, в судебное заседание при надлежащем извещении не явился.

Старший помощник прокурора Центрального района г.Твери Шубина А.И. в судебном заседании доводы протеста поддержала в полном объеме, просила его удовлетворить.

Представитель Министерства Тверской области по обеспечению контрольных функций ФИО1 возражала против протеста прокурора. Полагала, что дело подлежало рассмотрению мировым судьей.

Выслушав участника процесса, исследовав доводы протеста, прихожу к следующему.

Согласно ч.1 ст.23.7.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях указанной категории рассматривают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово - бюджетной сфере (в пределах своих полномочий).

Министерство, являясь органом внутреннего государственного финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений на территории Тверской области, в соответствии с п.11 Положения о Министерстве Тверской области по обеспечению контрольных функций, утвержденного постановлением Правительства Тверской области от 18.10.2011 № 95-пп «Об утверждении Положения о Министерстве Тверской области по обеспечению контрольных функций» осуществляет: контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе устанавливающих требования к бухгалтерскому учету и составлению и представлению бухгалтерской (финансовой) отчетности государственных учреждений; контроль за соблюдением положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из областного бюджета Тверской области, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из областного бюджета Тверской области, государственных (муниципальных) контрактов; контроль за соблюдением условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из областного бюджета Тверской области, а также в случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения государственных (муниципальных) контрактов; контроль за достоверностью отчетов о результатах предоставления и (или) использования бюджетных средств (средств, предоставленных из областного бюджета Тверской области), в том числе отчетов о реализации государственных программ Тверской области, отчетов об использовании государственных заданий, отчетов о достижении значений показателей результативности предоставления средств из бюджета; осуществление контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере; осуществление внутреннего государственного финансового контроля в отношении: главных распорядителей (распорядителей, получателей) средств областного бюджета Тверской области, главных администраторов (администраторов) доходов областного бюджета Тверской области, главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита областного бюджета Тверской области; Министерства финансов Тверской области, финансовых органов муниципальных образований Тверской области в случае предоставления соответствующим бюджетам межбюджетных субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджетных кредитов, Правительства Тверской области (местной администрации); государственных учреждений Тверской области; государственных унитарных предприятий Тверской области; хозяйственных товариществ и обществ с участием Тверской области в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах; юридических лиц (за исключением государственных учреждений Тверской области, государственных унитарных предприятий Тверской области, хозяйственных товариществ и обществ с участием Тверской области в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах), индивидуальных предпринимателей, физических лиц, являющихся: юридическими и физическими лицами, индивидуальными предпринимателями, получающими средства из областного бюджета Тверской области на основании договоров (соглашений) о предоставлении средств из областного бюджета Тверской области и (или) государственных (муниципальных) контрактов, кредиты, обеспеченные государственными и муниципальными гарантиями; исполнителями (поставщиками, подрядчиками) по договорам (соглашениям), заключенным в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из областного бюджета Тверской области и (или) государственных (муниципальных) контрактов, которым в соответствии с федеральными законами открыты лицевые счета в Управлении Федерального казначейства Тверской области; органов управления государственными внебюджетными фондами Тверской области; юридических лиц, получающих средства из бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Тверской области по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования; кредитных организаций, осуществляющих отдельные операции со средствами областного бюджета Тверской области, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из областного бюджета Тверской области; заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, осуществляющих действия, связанные с закупками товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Тверской области в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»; регионального оператора (в части использования средств областного бюджета Тверской области); рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и привлечение виновных юридических и должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан к административной ответственности в пределах компетенции Министерства.

Исходя из положений ст.ст.28, 29, 31, 265, 266.1 Бюджетного кодекса РФ, органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контрольные функции в отношении средств бюджета соответствующего уровня. Полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля установлены статьей 269.2 Бюджетного кодекса РФ. Из системного толкования положений ст.269.2 Бюджетного кодекса РФ и Положения Министерство осуществляет контроль за использованием средств областного бюджета Тверской области и достоверностью отчетности об их использовании.

Возбуждение в отношении начальника департамента управления имуществом и земельными ресурсами Администрации города Твери ФИО3 дела об административном правонарушении, предусмотренном ч.4 ст.15.15.6 КоАП РФ, осуществлено на основании информации, отраженной в отчете по результатам контрольного мероприятия «Проверка соблюдения законодательства при осуществлении бюджетного процесса, включая анализ формирования и управления муниципальным долгом, исполнения доходов и расходов бюджета города Твери», утвержденного Решением Коллегии Контрольно - счетной палаты Тверской области (протокол № 2 (356) от 19.07.2023).

Учитывая изложенное, и в соответствии с ч.1 ст.23.7.1 КоАП РФ, п.11 Положения к полномочиям Министерства не относится рассмотрение данного административного дела, в связи с чем Министерство возвратило материалы дела об административном правонарушении. Органы внутреннего государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации не наделены полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью 4 статьи 15.15.6 КоАП РФ, возбужденных прокурорами в отношении структурного подразделения администрации города.

Финансирование деятельности департамента управления имуществом и земельными ресурсами администрации города Твери осуществляется за счет средств бюджета города, в соответствии с Положением о департаменте управления имуществом и земельными ресурсами Администрации города Твери, утвержденным постановлением Главы Администрации города Твери от 23.01.2007 №198.

В рассматриваемом случае положения ч.1.1 ст.23.1 КоАП РФ неприменимы, поскольку дело возбуждено прокурором. Вместе с тем, согласно абз.6 ч.3 ст.23.1 КоАП РФ в остальных случаях дела об административных правонарушениях, указанных в частях 1 - 2 настоящей статьи, рассматриваются мировыми судьями. Таким образом, настоящее дело об административном правонарушении подлежало рассмотрению мировым судьей.

В соответствии со ст.24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное выяснение всех обстоятельств дела, разрешение его в соответствии с законом.

Согласно п.3 ст.29.1 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении в числе прочих вопросов выясняют, правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные данным Кодексом, а также правильно ли оформлены иные материалы дела.

Из содержания п.4 ч.1 ст.29.4 КоАП РФ следует, что при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении в случае необходимости выносится определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, в случае составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела.

Согласно разъяснениям, содержащимся в п.4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 №5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», в том случае, когда протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом либо когда протокол или другие материалы оформлены неправильно, материалы представлены неполно, судье на основании пункта 4 части 1 статьи 29.4 КоАП РФ необходимо вынести определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган или должностному лицу, которыми составлен протокол. Определение судьи должно быть мотивированным, содержать указание на выявленные недостатки протокола и других материалов, требующие устранения.

Таким образом, из положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует, что решение о возвращении материалов дела в орган, должностному лицу, составившему протокол, в данном случае - прокурору, вынесшему постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, принимается в форме мотивированного определения, которое может быть опротестовано прокурором по правилам гл.30 КоАП РФ.

Несоблюдение должностными лицами Министерства Тверской области по обеспечению контрольных функций формы принятия обжалуемого решения не препятствует рассмотрению протеста прокурора, поданного в порядке главы 30 КоАП РФ.

В силу п.3 ч.4 ст.28.1 КоАП РФ, дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.

Согласно ч.2 ст.28.4 КоАП РФ, о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 настоящего Кодекса. Указанное постановление выносится в сроки, установленные статьей 28.5 настоящего Кодекса. 

Основанием для возвращения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении от 25.09.2023 и других материалов дела прокурору послужили изложенные в письме Министерства Тверской области по обеспечению контрольных функций от 11.12.2023 выводы о том, что рассмотрение материалов дела об административном правонарушении, предусмотренном ч.4 ст.15.15.6 КоАП РФ, в отношении начальника департамента управления имуществом и земельными ресурсами администрации города Твери ФИО3 не относятся к полномочиям Министерства.

Частью 4 ст.15.15.6 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за грубое нарушение требований к бюджетному (бухгалтерскому) учету, в том числе к составлению либо представлению бюджетной или бухгалтерской (финансовой) отчетности, либо грубое нарушение порядка составления (формирования) консолидированной бухгалтерской (финансовой) отчетности, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, в виде наложения административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

Как следует из постановления первого заместителя прокурора Центрального района г.Твери Горячева В.А. от 25.09.2023, при анализе результатов экспертно-аналитического мероприятия коллегии Контрольно-счётной палаты Тверской области и изучении акта проверки выявлено, что департаментом управления имуществом и земельными ресурсами Администрации г.Твери не был обеспечен учёт земельных участков, собственность на которые не разграничена, при их вовлечении в хозяйственный оборот, что повлекло искажение бухгалтерской (финансовой) отчётности за 2022 год. В связи с чем, в отношении должностного лица - начальника департамента управления имуществом и земельными ресурсами Администрации города Твери ФИО3 возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ч.4 ст.15.15.6 КоАП РФ.

В силу ч.1 ст.22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных названным кодексом, рассматриваются в пределах компетенции, установленной главой 23 названного кодекса, судьями (мировыми судьями) (пункт 1); органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими региональный государственный надзор либо переданные им полномочия в области федерального государственного надзора, указанными в главе 23 названного кодекса (пункт 6).

В частях 1, 2 ст.23.1 КоАП РФ к подведомственности судей (в том числе если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье), рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст.15.15.6 КоАП РФ не отнесено.

При этом, согласно ч.1.1 ст.23.1 КоАП РФ, дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст.15.14 - 15.15.16 (т.е. в том числе и ст.15.15.6) названного кодекса, рассматриваются судьями в случаях, если дело о таком административном правонарушении возбуждено инспектором Счетной палаты Российской Федерации, либо уполномоченным должностным лицом контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, либо уполномоченным должностным лицом органа муниципального финансового контроля.

Несмотря на то, что при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении (ч.1 ст.28.4 КоАП РФ), в рассматриваемом случае положения ч.1.1 ст.23.1 КоАП РФ неприменимы и рассмотрение настоящего дела об административном правонарушении не отнесено к компетенции мирового судьи (соответствующая позиция отражена в Постановлении Верховного суда РФ от 23.09.2021 №78-АД21-11-К3).

Ссылка в письменных возражениях представителей Министерства Тверской области по обеспечению контрольных функций на отнесение рассмотрения административного дела к компетенции мирового судьи в силу абз.6 ч.3 ст.23.1 КоАП РФ необоснованна, поскольку рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст.15.15.6 КоАП РФ к компетенции судей частями 1 и 2 данной статьи не отнесено.

В соответствии с ч.1 ст.23.7.1 КоАП РФ органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, рассматривают, в том числе дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст.15.15.6 названного кодекса (в пределах своих полномочий).

Таким образом, дело об административном правонарушении, предусмотренном ч.4 ст.15.15.6 КоАП РФ, возбуждённое прокурором, подлежит рассмотрению органом исполнительной власти Тверской области, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

То обстоятельство, что возбуждённое прокурором дело связано с исполнением местного бюджета, на подведомственность его рассмотрения не влияет, как не влияет и то, что поводом к возбуждению дела послужила информация, отраженная в акте проверки по результатам экспертно-аналитического мероприятия коллегии Контрольно-счётной палаты Тверской области. Данное дело подлежало рассмотрению мировым судьёй только в случае его возбуждения (составления протокола об административном правонарушении) должностными лицами контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации либо органа муниципального финансового контроля.

Исходя из положений ст.ст.28, 29, 31, 265, 266.1 Бюджетного кодекса РФ, органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контрольные функции в отношении средств бюджета соответствующего уровня.

Постановлением Правительства Тверской области от 18.10.2011 № 95-пп утверждено Положение о Министерстве Тверской области по обеспечению контрольных функций, в соответствии с п.п.1, 1.1 которого Министерство Тверской области по обеспечению контрольных функций является исполнительным органом Тверской области, осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность на территории Тверской области в сфере государственного контроля и надзора. Министерство является органом внутреннего государственного финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений на территории Тверской области.

Пунктом 11 Положения к функциям Министерства, среди прочих, отнесены: осуществление контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере (пп. «в»); рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Законом Тверской области от 14.07.2003 №46-ЗО «Об административных правонарушениях», и привлечение виновных юридических и должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан к административной ответственности в пределах компетенции Министерства (пп. «я-2»).

Исходя из анализа норм названного Положения, п.6 ч.1 ст.22.1, ч.1 ст.23.7.1 КоАП РФ, дело об административном правонарушении в данном случае уполномочено рассматривать Министерство Тверской области по обеспечению контрольных функций как орган исполнительной власти Тверской области, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

В связи с изложенным, обжалуемое решение о возвращении материалов дела прокурору без рассмотрения, мотивированное тем, что к полномочиям Министерства не относится рассмотрение данного дела, требованиям действующего законодательство не отвечает.

Иных оснований для возвращения постановления и других материалов дела прокурору в обжалуемом решении не приведено.

Таким образом, у должностного лица Министерства Тверской области по обеспечению контрольных функций не имелось предусмотренных п.4 ч.1 ст.29.4 КоАП РФ оснований для возвращения постановления и других материалов дела прокурору.

При указанных обстоятельствах обжалуемое решение подлежит отмене с направлением материалов дела для рассмотрения в Министерство Тверской области по обеспечению контрольных функций.

При этом, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривает возможность обжалования решения, состоявшегося по жалобе (протесту) на определение о возвращении протокола об административном правонарушении (постановления о возбуждении дела об административном правонарушении) должностным лицом, вынесшим это определение. Вместе с тем, оно может быть обжаловано лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, поскольку затрагивает право указанного лица на судебную защиту, а также опротестовано прокурором.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.30.6-30.8 КоАП РФ,

решил:

Решение Министра Тверской области по обеспечению контрольных функций ФИО2, изложенное в письме от 11.12.2023 №02/3-02/9626-МК, о возвращении без рассмотрения материалов дела об административном правонарушении, предусмотренном ч.4 ст.15.15.6 КоАП РФ, в отношении начальника департамента управления имуществом и земельными ресурсами Администрации города Твери ФИО3 отменить, материалы дела направить в Министерство Тверской области по обеспечению контрольных функций для рассмотрения.

Решение может быть обжаловано в Тверской областной суд в течение 10 суток со дня вручения или получения копии определения лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или опротестовано прокурором.

Судья Е.А. Зварич