66OS0000-01-2019-000035-66 Дело № 3а-191/2019

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

город Екатеринбург 17 мая 2019 года

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Старкова М.В.,

при секретаре Заболотских А.А.,

с участием прокурора Булатовой Людмилы Владимировны,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Контрольного органа Малышевского городского округа о признании нормативного правового акта недействующим,

УСТАНОВИЛ:

28 марта 2013 года Дума Малышевского городского округа приняла решение № 88 «О денежном содержании лиц, замещающих должности муниципальной службы в Контрольном органе Малышевского городского округа» (далее – решение № 88).

25 октября 2018 года Дума Малышевского городского округа приняла решение № 151 «О внесении изменений в решение Думы Малышевского городского округа от 28 марта 2013 года № 88 «О денежном содержании лиц, замещающих должности муниципальной службы в Контрольном органе Малышевского городского округа» (далее – решение № 151).

Контрольный орган Малышевского городского округа обратился в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и просит признать недействующим вышеназванное решение Думы Малышевского городского округа № 151. В обоснование своих требований административный истец, утверждая о нарушении своих прав и законных интересов, ссылается на несоответствие принятого решения № 151 различным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Настаивает, что произведённое решением № 151 снижение ежемесячной надбавки за особые условия муниципальной службы с десяти до четырёх должностных окладов является незаконным.

В судебном заседании председатель Контрольного органа Малышевского городского округа Созинова Л.П., также как и представитель административного истца – ФИО1, заявленные требования поддержали, настаивая на рассмотрении и разрешении заявленных требований по существу, просили удовлетворить административное исковое заявление.

Представитель Думы Малышевского городского округа возражала относительно заявленных требований, просила отказать в удовлетворении административного иска по доводам и основаниям, изложенным в письменных возражениях, которые поддержаны представителем в судебном заседании.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Булатовой Л.В., полагавшей, что требования административного искового заявления подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим. Исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами (статья 42 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Представительному органу муниципального образования предоставлено право создать контрольно-счётный орган муниципального образования. Порядок организации и деятельности контрольно-счётного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 07 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», настоящим Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации (статья 38 вышеназванного Федерального закона).

Права, обязанности и ответственность работников контрольно-счётных органов определяются Федеральным законом от 07 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», законодательством о государственной гражданской службе, законодательством о муниципальной службе, трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права (часть 9 статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»).

Федеральный закон от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» вступил в силу с 01 июня 2007 года. Согласно части 1 статьи 3 названного федерального закона правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, а также настоящий федеральный закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Пунктом 3 части 1 статьи 11 указанного федерального закона закреплено, что муниципальный служащий имеет право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом).

Оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих. Размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (статья 22 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»).

Особенности муниципальной службы на территории Свердловской области регулирует Закон Свердловской области от 29 октября 2007 года № 136-ОЗ «Об особенностях муниципальной службы на территории Свердловской области» (далее – Закон Свердловской области № 136-ОЗ).

В статье 6 этого закона предусмотрено, что органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, в пределах их компетенции в соответствии с федеральным законом устанавливают размер должностного оклада, размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления.

Из положений статьи 14 Закона Свердловской области № 136-ОЗ следует, что оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, предусмотренных в пункте 2 настоящей статьи, который, в свою очередь, предусматривает, что в денежное содержание муниципального служащего включается ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы. При этом, региональный законодатель в пункте 3 установил, что органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, в соответствии с федеральным законом самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих. Размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления в соответствии с федеральным законом устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Свердловской области.

Проанализировав вышеизложенные положения федерального и регионального законодательства, суд приходит к выводу, что муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования, самостоятельно устанавливаются (определяются) размер и условия оплаты труда муниципальных служащих. Такое полномочие муниципального законодателя, по мнению суда, предполагает и допускает также неразрывное и взаимосвязанное право органа местного самоуправления при наличии к тому оснований пересматривать и изменять ранее установленные порядок и условия оплаты труда муниципальных служащих, поскольку какого-либо прямого запрета на подобную нормотворческую деятельность не установлено. Применительно к рассматриваемому делу, изложенное означает, что представительный орган муниципального образования, осуществляя правовое регулирование данного вопроса, не лишён возможности и имеет право при наличии к тому соответствующего обоснования пересматривать, изменять (увеличивать или уменьшать) ранее установленный размер ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия муниципальной службы в своём муниципальном образовании. Недопустимым же в такой ситуации может быть признано лишь произвольное и ничем не мотивированное внесение подобных изменений в существующее правовое регулирование.

22 сентября 2010 года в Единый государственный реестр юридических лиц внесена запись о создании юридического лица – Контрольного органа Малышевского городского округа (ОГРН 

<

***>).

Законом Свердловской области от 12 октября 2004 года № 98-ОЗ «Об установлении границ муниципального образования рабочий посёлок Малышева и наделении его статусом городского округа» муниципальное образование рабочий посёлок Малышева наделено статусом городского округа.

Решением Думы муниципального образования рабочий посёлок Малышева от 21 июня 2005 года № 83 принят Устав Малышевского городского округа. Структуру органов местного самоуправления городского округа (статья 21 Устава) составляют Дума городского округа, глава городского округа, администрация городского округа и контрольный орган городского округа, который в силу пункта 1 статьи 321 Устава является постоянно действующим органом местного самоуправления, осуществляющим внешний муниципальный финансовый контроль.

Из содержания статей 22, 45 – 47 Устава вытекает, что Дума городского округа, состоящая из 15 депутатов, является представительным органом муниципального образования, наделённым собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа. Основной формой деятельности Думы городского округа являются заседания; решения Думы городского округа входят в систему муниципальных правовых актов городского округа и принимаются на её заседаниях открытым, в том числе поимённым, или тайным голосованием. Принятый Думой городского округа нормативный правовой акт подписывается председателем Думы городского округа и в течение десяти дней со дня принятия направляется для подписания и обнародования главе городского округа. Муниципальные нормативные правовые акты вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) либо издания (подписания), если иной срок не оговорен в самом правовом акте. Решением Думы городского округа от 19 апреля 2012 года № 8 в качестве официального печатного средства для опубликования муниципальных правовых актов Малышевского городского округа утверждена газета «Асбестовский рабочий».

Решением Думы Малышевского городского округа от 23 апреля 2015 года № 220 утверждено Положение о контрольном органе Малышевского городского округа в новой редакции. Контрольный орган образуется в составе председателя и аппарата контрольного органа (пункт 4.1). Должности председателя и инспектора Контрольного органа Малышевского городского округа относятся к должностям муниципальной службы (пункт 4.2).

Учитывая вышеизложенное, ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы, в том числе, её размер (как обязательная составная часть оплаты труда муниципальных служащих – председателя и инспектора Контрольного органа Малышевского городского округа) устанавливается муниципальным правовым актом, издаваемым представительным органом муниципального образования.

Как видно из материалов рассматриваемого административного дела, решением Думы Малышевского городского округа от 26 мая 2011 года № 364 утверждено Положение об оплате труда выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих Малышевского городского округа и иных работников органов местного самоуправления Малышевского городского округа (далее – решение № 364, Положение об оплате труда).

В пункте 1.3 названного Положения об оплате труда установлено, что оно, помимо иных вопросов, определяет, в том числе, размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Свердловской области. При этом, следует отметить, что изначально с момента своего принятия Положение об оплате труда содержит непосредственно в тексте не только упоминание о Контрольном органе, но и устанавливает в соответствующем приложении размеры должностных окладов председателя и инспектора Контрольного органа Малышевского городского округа. Помимо этого, пункты 3.2 и 3.5.1 этого Положения устанавливают (регулируют), что размер ежемесячной надбавки за особые условия муниципальной службы, входящий в оплату труда муниципальных служащих, составляет до десяти должностных окладов.

То есть, нормы Положения об оплате труда, распространяя своё действие на правоотношения с 01 января 2011 года, определяли и размер и условия оплаты труда для муниципальных служащих Малышевского городского округа (в том числе, действовали в отношении и председателя и инспектора Контрольного органа Малышевского городского округа).

Несмотря на то, что действовало Положение об оплате труда, утверждённое решением № 364, Дума Малышевского городского округа 28 марта 2013 года приняла решение № 88, которое дублировало и повторно регулировало установление должностных окладов, а также ежемесячных и иных дополнительных выплат (в том числе, ежемесячной надбавки за особые условия муниципальной службы).

Дума Малышевского городского округа, на очередном заседании по результатам обсуждений единогласно проголосовав за принятие решения № 151, внесла изменения в решение № 88, снизив размер ежемесячной надбавки за особые условия муниципальной службы с десяти (то есть, с 83 % ежемесячно) до четырёх (до 40 % ежемесячно) должностных окладов. В пояснительной записке к решению № 151 мотивом такого снижения указано, что в 2017 году такая же ежемесячная надбавка только для главы округа установлена в размере – 83 %; у председателя Думы Малышевского городского округу размер этой надбавки составляет 40 %. Каких-либо иных обоснований снижения надбавки ни в пояснительной записке, ни в протоколах заседаний постоянных комиссий, ни в протоколе заседания представительного органа, не содержится.

Принятое представительным органом муниципального образования решение № 151 опубликовано 30 октября 2018 года в Малышевском вестнике.

Суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт (решение № 151) принят представительным органом местного самоуправления как уполномоченным органом и в надлежащем порядке доведён до всеобщего сведения; о несоблюдении процедуры принятия решения № 151, принятого единогласно на заседании представительного органа местного самоуправления при наличии необходимого кворума, также ничего не свидетельствует.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 27 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснил, что в случае оспаривания положений нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в положения другого нормативного правового акта (далее – основные нормативные положения), суд вправе предложить административному истцу, заявителю уточнить заявленные требования. Если после такого уточнения станет ясным, что административный истец, заявитель оспаривает положения нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в основные нормативные положения, но не оспаривает сами основные нормативные положения, суд проверяет законность положений, вносящих изменения в основные нормативные положения.

В данном административном деле Контрольный орган Малышевского городского округа оспаривает именно положения нормативного правового акта – решения № 151, которыми вносились изменения в решение № 88.

13 мая 2019 года (в период рассмотрения данного дела в суде) Дума Малышевского городского округа приняла решение № 187, которым отменила решение Думы Малышевского городского округа от 28 марта 2013 года № 88 «О денежном содержании лиц, замещающих должности муниципальной службы в Контрольном органе Малышевского городского округа».

15 мая 2019 года это решение размещено на интернет сайте представительного органа муниципального образования; 16 мая 2019 года направлено главному редактору газеты «Асбестовский рабочий» для опубликования.

Поскольку муниципальные нормативные правовые акты вступают в силу после их официального опубликования, целью официального опубликования является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, суд считает, что самостоятельно отменённое Думой Малышевского городского округа решение № 88 прекратило своё действие с даты первого опубликования решения об его отмене – с 15 мая 2019 года.

Разрешая заявленные требования о признании недействующим решения № 151 (а именно на этом настаивает административный истец) суд исходит из того, что решение № 88, хоть и не является предметом проверки по данному делу, являлось тем самым нормативным правовым актом, в который оспариваемым решением № 151 вносились изменения.

То есть, начиная с 15 мая 2019 года никаких правовых последствий решение № 88, также как и решение № 151, не порождает, не применяется, никаких прав и законных интересов не нарушает.

В то же время, фактически единственным мотивом для самостоятельной отмены административным ответчиком решения № 88 послужило действовавшее излишнее правовое регулирование в отдельном нормативном правовом акте вопроса оплаты труда председателя и инспектора Контрольного органа, несмотря на существование Положения об оплате труда, утверждённого решением № 364. По сути, приняв решение № 88, представительный орган муниципального образования ввёл и установил в муниципальном образовании излишнее правовое регулирование выборочной направленности (в отношении одного органа местного самоуправления) и, по мнению суда, превысил тем самым пределы своей компетенции, не приняв во внимание, что этот вопрос и так урегулирован в установленном порядке. При этом, никаких оснований для изначального принятия решения № 88 не установлено, не усматривается, и необходимости в существовании такого отдельного (самостоятельного) нормативного правового акта не выявлено.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

При таких обстоятельствах суд констатирует, что Дума Малышевского городского округа реализовала своё право самостоятельно отменить принятое изначально с превышением компетенции решение № 88.

В то же время, решение № 151 Дума Малышевского городского округа не отменила. Несмотря на то, что на момент разрешения дела в суде первой инстанции ни решение № 88, ни решение № 151 никаких правовых последствий уже не порождает, суд полагает, что поскольку административный истец настаивает на разрешении требований по существу, и прекращение производства по делу в данном случае невозможно, то решение № 151 следует признать недействующим, исключив его из системы правового регулирования, по причине неразрывной взаимосвязи с решением № 88, которое и так самостоятельно отменено представительным органом муниципального образования.

Как установлено пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

Из разъяснений, содержащихся в вышеназванном постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации (пункт 38), вытекает общее правило: если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Решение № 151 применялось и на основании этого решения проводились начисления оплаты труда муниципальных служащих, поэтому, (по общему правилу) следовало бы признавать решение № 151 недействующим со дня вступления решения в законную силу. Однако, поскольку с 15 мая 2019 года применять решение № 151 и так невозможно в связи с отменой решения № 88, то суд считает, что и решение № 151 следует в данном случае признать недействующим с этой же даты – с 15 мая 2019 года. Признавать решение № 151 недействующим с любой иной более ранней даты, по мнению суда неправильно, исходя из вышеприведённого разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации. При этом, необходимо также отметить, что касательно защиты частных субъективных прав председателя и инспектора Контрольного органа Малышевского городского округа, поименованные лица не лишены возможности при рассмотрении и разрешении индивидуального спора в судебном порядке поставить вопрос о неприменении решения № 151. При рассмотрении дела в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд не разрешает вопросы, касающиеся оплаты труда индивидуальных муниципальных служащих.

В резолютивной части решения суда должно содержаться указание на опубликование в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт, сообщения о принятии решения суда, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу (часть 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление Контрольного органа Малышевского городского округа о признании нормативного правового акта недействующим удовлетворить.

Признать недействующим с 15 мая 2019 года решение Думы Малышевского городского округа от 25 октября 2018 года № 151 «О внесении изменений в решение Думы Малышевского городского округа от 28 марта 2013 года № 88 «О денежном содержании лиц, замещающих должности муниципальной службы в Контрольном органе Малышевского городского округа».

Сообщение о принятии данного решения суда подлежит в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу размещению в газетах «Асбестовский рабочий» и «Малышевский вестник», а также на официальном сайте Думы Малышевского городского округа.

Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня его принятия.

Мотивированное решение изготовлено 28 мая 2019 года.

Судья

М.В. Старков