Дело №3а-763/2020

НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

город Нижний Новгород 24 сентября 2020 года

Нижегородский областной суд в составе председательствующего судьи Беловой А.В.

при секретаре судебного заседания Семенюк Ю.С.

с участием: прокурора отдела прокуратуры Смурова С.Н., представителя административного истца ФИО1, представителей городской Думы города Нижнего Новгорода ФИО2 и ФИО3, представителя администрации города Нижнего Новгорода ФИО4,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению депутата городской Думы города Нижнего Новгорода шестого созыва по одномандатному избирательному округу №30 ФИО5 о признании незаконным решения городской Думы города Нижнего Новгорода от 23 июня 2020 года № 117 «О структуре администрации города Нижнего Новгорода»

установил:

23 июня 2020 года городской Думой города Нижнего принято решение №117 «О структуре администрации города Нижнего Новгорода» (далее также - решение городской Думы города Нижнего Новгорода «О структуре администрации города Нижнего Новгорода»).

Решение городской Думы города Нижнего Новгорода «О структуре администрации города Нижнего Новгорода» опубликовано в газете «День города. Нижний Новгород» № 51 (1561), 26 июня 2020 года, и размещено на официальном сайте городской Думы города Нижнего Новгорода (http://www.gorduma.nnov.ru) 26 июня 2020 года.

Депутат городской Думы города Нижнего Новгорода шестого созыва по одномандатному избирательному округу № 30 ФИО5 (далее также – депутат ФИО5) обратился в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать незаконным решение городской Думы города Нижнего Новгорода «О структуре администрации города Нижнего Новгорода».

В обоснование административного искового заявления депутат ФИО5 указывает на то, что решение городской Думы города Нижнего Новгорода «О структуре администрации города Нижнего Новгорода» незаконно по мотивам нарушения части 8 статьи 37 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), пункта 8 статьи 41 Устава города Нижнего Новгорода от 23 ноября 2005 года № 91 (далее - Устав города Нижнего Новгорода) при его принятии, поскольку проект решения городской Думы города Нижнего Новгорода «О структуре администрации города Нижнего Новгорода» был внесен в городскую Думу города Нижнего Новгорода неуполномоченным субъектом, а именно: исполняющим обязанности руководителя аппарата главы города Нижнего Новгорода ФИО6. В пакете документов к проекту решения городской Думы города Нижнего Новгорода «О структуре администрации города Нижнего Новгорода» отсутствует представление исполняющего полномочия главы города Нижнего Новгорода ФИО7 на основании распоряжения главы города Нижнего Новгорода от 07 мая 2020 года № 19-рг «Об исполнении полномочий главы города Нижнего Новгорода».

Также решением городской Думы города Нижнего Новгорода «О структуре администрации города Нижнего Новгорода» предусмотрено две должности первого заместителя главы города Нижнего Новгорода, что противоречит Уставу Нижнего Новгорода и, по мнению административного истца, создает правовую неопределенность - кто из этих первых заместителей будет исполнять полномочия главы города Нижнего Новгорода в период его временного или постоянного отсутствия и в каком порядке он будет наделяться этими полномочиями? В связи этим Решение городской Думы города Нижнего Новгорода «О структуре администрации города Нижнего Новгорода» могло быть принято только после внесения изменений в пункты 3, 4 статьи 39 Устава Нижнего Новгорода, которыми должны быть предусмотрены процедуры определения исполняющего полномочия главы города Нижнего Новгорода при наличии двух или нескольких первых заместителей главы города Нижнего Новгорода.

Кроме того, необходимость внесения соответствующих изменений в Устав Нижнего Новгорода должна была быть отражена в перечне правовых актов органов местного самоуправления Нижнего Новгорода, подлежащих отмене, изменению или принятию в связи с принятием проекта решения городской Думы города Нижнего Новгорода «О структуре администрации города Нижнего Новгорода», прилагаемом к проекту указанного решения.

В судебном заседании представитель ФИО5 – ФИО1 просил административное исковое заявление удовлетворить по изложенным в нем основаниям, указав также, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушаются права ФИО5, как депутата.

В судебном заседании представители городской Думы города Нижнего Новгорода ФИО2 и ФИО3, представитель администрации города Нижнего Новгорода ФИО4 указали на отсутствие оснований для удовлетворения административного искового заявления, поскольку оспариваемое административным истцом решение городской Думы не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, принято городской Думой в пределах своей компетенции, в соответствии с положениями Регламента, прав и свобод административного истца не нарушает.

Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, заключение прокурора Смурова С.Н., полагавшего заявленные требования административного истца неподлежащими удовлетворению, обсудив доводы административного искового заявления и возражений на него, исследовав материалы дела, установив юридически значимые обстоятельства, оценив доводы административного искового заявления во взаимосвязи с представленными в материалы административного дела доказательствами по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд приходит к выводу о том, что административное исковое заявление не подлежит удовлетворению в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Частью 8 указанной статьи предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

В соответствии с частью 8 статьи 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Подпунктом 43 пункта 6 статьи 29 Устава города Нижнего Новгорода установлено, что к компетенции городской Думы города Нижнего Новгорода относится утверждение структуры администрации города Нижнего Новгорода.

Согласно пункту 8 статьи 41 Устава города Нижнего Новгорода структура администрации города Нижнего Новгорода утверждается городской Думой города Нижнего Новгорода по представлению главы города Нижнего Новгорода. В структуру администрации города Нижнего Новгорода могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации города Нижнего Новгорода.

Судом установлено, что 23 июня 2020 года городской Думой города Нижнего Новгорода принято решение № 117 «О структуре администрации города Нижнего Новгорода».

В соответствии с пунктом 3 статьи 29 Устава города Нижнего Новгорода городская Дума города Нижнего Новгорода состоит из 47 депутатов.

Согласно выписке из протокола пятьдесят девятого заседания городской Думы города Нижнего Новгорода шестого созыва от 23 июня 2020 года № 74 на заседании городской Думы города Нижнего Новгорода присутствовало 42 депутата, вторым вопросом повестки заседания значился вопрос о структуре администрации города Нижнего Новгорода, докладчик – исполняющий обязанности руководителя аппарата главы города, директор департамента кадровой политики администрации города Нижнего Новгорода - ФИО6 По указанному вопросу также выступили председатель постоянной комиссии городской Думы города Нижнего Новгорода по местному самоуправлению ФИО8, исполняющий полномочия главы города Шалабаев Ю.В., директор департамента правового обеспечения администрации ФИО9, депутаты городской Думы ФИО10, ФИО5, ФИО8, ФИО11, ФИО12, ФИО13

Согласно указанной выписки из протокола «за» принятие проекта решения в первом чтении проголосовали 38 депутатов, «за» принятие поправки от 23 июня 2020 года проголосовали 37 депутатов, «за» принятие проекта решения во втором чтении проголосовали 37 депутатов, то есть большинство от установленной численности депутатов.

Исходя из изложенного, материалами административного дела подтверждено, что вопрос о принятии решения городской Думы города Нижнего Новгорода от 23 июня 2020 года № 117 «О структуре администрации города Нижнего Новгорода» рассмотрен на очередном заседании городской Думы города Нижнего Новгорода при наличии необходимого кворума, за принятие нормативного правового акта проголосовало большинство от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

При таком положении суд приходит к выводу о соблюдении административным ответчиком процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, соответствующей требованиям Устава города Нижнего Новгорода и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии с пунктом 1 статьи 55 Устава города Нижнего Новгорода муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном настоящим Уставом, за исключением правовых актов городской Думы города Нижнего Новгорода о налогах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Согласно пункта 2 статьи 55 Устава города Нижнего Новгорода официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в официальном печатном средстве массовой информации - газете «День города. Нижний Новгород» (далее - печатное средство массовой информации).

Опубликование (обнародование) муниципальных нормативных правовых актов главы города Нижнего Новгорода, городской Думы города Нижнего Новгорода, администрации города Нижнего Новгорода также осуществляется на официальном сайте администрации города Нижнего Новгорода в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.нижнийновгород.рф).

Опубликование (обнародование) муниципальных нормативных правовых актов городской Думы города Нижнего Новгорода, председателя городской Думы города Нижнего Новгорода также осуществляется на официальном сайте городской Думы города Нижнего Новгорода в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.gordumannov.ru).

Согласно пункта 3 статьи 55 Устава города Нижнего Новгорода опубликование (обнародование) муниципальных нормативных правовых актов главы города Нижнего Новгорода, городской Думы города Нижнего Новгорода, администрации города Нижнего Новгорода осуществляется в печатном средстве массовой информации, на сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.dengoroda-nn.ru) и на официальном сайте администрации города Нижнего Новгорода в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.нижнийновгород.рф) осуществляется главой города Нижнего Новгорода.

Опубликование (обнародование) муниципальных нормативных правовых актов городской Думы города Нижнего Новгорода, председателя городской Думы города Нижнего Новгорода осуществляется на официальном сайте городской Думы города Нижнего Новгорода в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.gordumannov.ru) председателем городской Думы города Нижнего Новгорода.

Судом установлено, что решение городской Думы города Нижнего Новгорода от 23 июня 2020 года № 117 «О структуре администрации города Нижнего Новгорода» опубликовано в газете «День города. Нижний Новгород» № 51 (1561), 26 июня 2020 года, размещено на сайте городской Думы города Нижнего Новгорода 26 июня 2020 года, на сайте НижнийНовгород.рф - 26 июня 2020 года, что соответствует требованиям пункта 6 части 1 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 2 статьи 51 и пункта 1 статьи 55 Устава города Нижнего Новгорода

Таким образом, оспариваемое решение городской Думы города Нижнего Новгорода «О структуре администрации города Нижнего Новгорода» вступило в силу после его официального опубликования. При этом суд находит, что оспариваемое административным истцом решение городской Думы города Нижнего Новгорода «О структуре администрации города Нижнего Новгорода» введено в действие и опубликовано в установленном порядке.

Довод административного истца о том, что проект решения городской Думы города Нижнего Новгорода «О структуре администрации города Нижнего Новгорода» был внесен в городскую Думу города Нижнего Новгорода неуполномоченным субъектом, а именно, исполняющим обязанности руководителя аппарата главы города Нижнего Новгорода ФИО6, не состоятелен в силу следующего.

В соответствии с пунктом 2 статьи 15 Регламента городской Думы города Нижнего Новгорода, право внесения проектов правовых актов на рассмотрение городской Думы принадлежит группам граждан, депутатам городской Думы, председателю городской Думы, главе города Нижнего Новгорода, постоянным комиссиям городской Думы, фракциям, контрольно-счетной палате города Нижнего Новгорода, органам территориального общественного самоуправления, прокурору города Нижнего Новгорода, старосте сельского населенного пункта, Комиссии по подготовке проекта Устава города Нижнего Новгорода, проектов решений о внесении изменений в Устав города Нижнего Новгорода, Комиссии по подготовке проекта Регламента городской Думы города Нижнего Новгорода, проектов решений о внесении изменений в Регламент городской Думы города Нижнего Новгорода.

Проект решения городской Думы города Нижнего Новгорода «О структуре администрации города Нижнего Новгорода», согласно имеющимся в материалах дела документов, был внесен в городскую Думу города Нижнего Новгорода исполняющим обязанности главы города Нижнего Новгорода ФИО7, то есть уполномоченным на то лицом. При этом, согласно Выписки из протокола пятьдесят девятого заседания городской Думы города Нижнего Новгорода шестого созыва от 23 июня 2020 года № 74, ФИО6, являющийся исполняющим обязанности руководителя аппарата главы города Нижнего Новгорода, являлся лишь докладчиком по вопросу № 2 «О структуре администрации города Нижнего Новгорода». 

Доводы административного истца, согласно которых оспариваемое решение городской Думы города Нижнего Новгорода «О структуре администрации города Нижнего Новгорода» создает правовую неопределенность, поскольку им предусмотрено две должности первого заместителя главы города Нижнего Новгорода, что противоречит Уставу Нижнего Новгорода, и которая заключается в том, что непонятно, кто из этих первых заместителей будет исполнять полномочия главы города в период его временного или постоянного отсутствия и в каком порядке он будет наделяться этими полномочиями, суд находит несостоятельными, поскольку они основаны на неверном толковании норм материального права.

Согласно пунктам 4 и 5 части 1 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Уставом муниципального образования должны определяться, помимо прочего, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.

В силу части 2 этой же статьи Уставом регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Из буквального толкования части 2 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» иные, прямо не предусмотренные положениями данной статьи вопросы, закрепляемые в уставе муниципального образования, не должны противоречить федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации.

Статьей 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Пунктом 1 статьи 26 Устава города Нижнего Новгорода установлено, что структуру органов местного самоуправления города Нижнего Новгорода составляют: 1) городская Дума города Нижнего Новгорода; 2) глава города Нижнего Новгорода; 3) администрация города Нижнего Новгорода; 4) контрольно-счетная палата города Нижнего Новгорода.

Уставом города Нижнего Новгорода также предусмотрены порядок формирования указанных органов, срок их полномочий, подотчетность, подконтрольность.

Доказательств того, что утвержденная оспариваемым нормативным правовым актом структура администрации не позволит этому органу выполнять задачи, возложенные на него Уставом города Нижнего Новгорода, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» суду не представлено, изложенное административным истцом является предположением и учтено судом быть не может.

С учетом изложенного, доводы административного истца о правовой неопределенности оспариваемого нормативного правового акта являются несостоятельными и не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

Иные доводы административного истца также отклоняются судом как безосновательные и неспособные повлиять на законность оспариваемого решения городской Думы города Нижнего Новгорода от 23 июня 2020 года № 117 «О структуре администрации города Нижнего Новгорода».

Проанализировав указанные положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Устава города Нижнего Новгорода, Регламента городской Дума города Нижнего Новгорода, оценив представленные в материалы дела доказательства, суд приходит к выводу о том, что решение городской Думы города Нижнего Новгорода от 23 июня 2020 года № 117 «О структуре администрации города Нижнего Новгорода» принято как в пределах полномочий, так и в соответствии с компетенцией городской Думы города Нижнего Новгорода, с соблюдением требований законодательства к ее форме и виду, процедуре принятия и правилам введения в действие.

Часть 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, гарантирует каждому заинтересованному лицу право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

При этом, как следует из положений пунктов 4, 5, 6 части 2, части 3 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правового акта должны быть указаны сведения о применении оспариваемого нормативного правового акта к административному истцу или о том, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых этим актом, сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, нарушены, или о том, что существует реальная угроза их нарушения, наименование и отдельные положения нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части. К административному исковому заявлению о признании нормативного правового акта недействующим прилагаются документы, подтверждающие сведения о применении оспариваемого нормативного правового акта к административному истцу или о том, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых этим актом.

Из приведенных положений административного процессуального закона во взаимосвязи с разъяснениями, данными в пункте 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При этом бремя доказывания данных обстоятельств возлагается на административного истца, предметом проверки доводов которого является помимо вышеизложенного соответствие оспариваемого нормативного правового акта исключительно законодательству, имеющему большую юридическую силу.

В судебном заседании представитель административного истца пояснил, что оспариваемым решением городской Думы города Нижнего Новгорода нарушаются права ФИО5, как депутата. 

Однако указанное не может повлечь удовлетворение административного искового заявления, поскольку доказательств того, что решение городской Думы города Нижнего Новгорода «О структуре администрации города Нижнего Новгорода» применено в отношении депутата ФИО5, что права, свободы и законные интересы депутата ФИО5 в результате принятия оспариваемого решения городской Думы города Нижнего Новгорода нарушены, административным истцом не представлено и в материалах дела не имеется.

Подача административного иска ФИО5, как депутатом, в связи с нарушением его прав как депутата не согласуется с приведенными процессуальными нормами, совокупность которых, исходя из предмета и основания заявленных требований, исключает возможность удовлетворения поданного им административного искового заявления.

При таких обстоятельствах, поскольку у депутата ФИО5, не представившего доказательств того, что в отношении него применялись положения оспариваемого нормативного правового акта, что он является субъектом регулируемых им правоотношений, что этим актом нарушаются его права, свободы и законные интересы в данной сфере правоотношений, применительно к обстоятельствам настоящего дела отсутствует право на обращение в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным решения городской Думы города Нижнего Новгорода «О структуре администрации города Нижнего Новгорода», при этом судом не установлено несоответствие оспариваемого решения городской Думы города Нижнего Новгорода нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, то в удовлетворении административного искового заявления суд полагает необходимым отказать.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 176, 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Нижегородский областной суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления депутата городской Думы города Нижнего Новгорода шестого созыва по одномандатному избирательному округу №30 ФИО5 о признании незаконным решения городской Думы города Нижнего Новгорода от 23 июня 2020 года № 117 «О структуре администрации города Нижнего Новгорода» - отказать.

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме через Нижегородский областной суд.

Судья областного суда А.В. Белова 

Решение в окончательной форме принято 28 сентября 2020 года

Судья областного суда А.В. Белова