КАЛИНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Дело № 3а-242/2024

УИД: 39ОS0000-01-2024-000280-86

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

11 октября 2024 года г. Калининград

Калининградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Шубина Д.В. 

при секретаре Керимовой С.Д.к., 

с участием прокурора Чернышовой К.И., 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ФИО1 к Губернатору Калининградской области, Законодательному собранию Калининградской области об оспаривании нормативного акта Закона Калининградской области от 27 апреля 2015 года №420,

УСТАНОВИЛ:

ФИО1 обратился с административным иском в суд, указав, что 16 апреля 2015 года Калининградской областной думой был принят Закон Калининградской области от 27.04.2015 г. №420 «Об объединении поселений, входящих в состав муниципального образования «Зеленоградский район», и организации местного самоуправления на объединенной территории», текст Закона опубликован в сети Интернет на портале «Официальное опубликование правовых актов» 05 мая 2015 года, номер опубликования 3900201505050004. В соответствии с этим законом объединить территории МО «Зеленоградское городское поселение», МО «Ковровское сельское поселение», МО «Красноторовское сельское поселение», «Переславское сельское поселение», МО «Сельское поселение Куршская коса» без изменения границ общей территории МО «Зеленоградский район». В результате объединения поселений с 1 января 2016 года прекращаются полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления каждого из объединяемых поселений. Поселения утрачивают статус муниципальных образований, и в состав территории муниципального образования «Зеленоградский район»входят один город и территории сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Городское поселение, образованное путем вышеуказанного изменения состава территории муниципального образования «Зеленоградский район», наделено статусом городского округа. На основании данного нормативного акта решениями районного Совета депутатов МО «Зеленоградский район» от 30 сентября 2015 г. №283 «О принятии Устава муниципального образования «Зеленоградский городской округ», от 05 октября 2015 г. №290 «О переименовании органов местного самоуправления «Зеленоградский район» на территории бывшего муниципального образования «Зеленоградский район» образовано муниципальное образование «Зеленоградский городской округ», которое в последующем переименовано в муниципальное образование «Зеленоградский муниципальный округ». По смыслу приведённых выше положений действующего законодательства в их взаимосвязи правопреемником муниципального образования «Зеленоградское городское поселение» является муниципальное образование «Зеленоградский муниципальный округ», а правомочия собственника муниципального имущества от его имени осуществляет администрация муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ» - правопреемник администрации муниципального образования «Зеленоградское городское поселение». Административный истец неоднократно обращался в суд с иском к администрации МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области», администрации МО «Зеленоградское городское поселение» о признании действующим трудового договора, взыскании денежных средств и понуждения к исполнению обязанностей работодателя, просил признать бессрочный трудовой договор №45/08 от 11 декабря 2008 года, заключенный ФИО1 с и.о. главы администрации МО «Зеленоградское городское поселение» ФИО2 на основании Устава муниципального образования о назначении истца на должность и.о. директора МУП «ЖЭУ» действующим, и взыскать по этому трудовому договору с казны его правопреемника МО «Зеленоградский муниципальный округ» денежные средства согласно вступившего в законную силу определения Зеленоградского районного суда от 06 июня 2011 года по делу №2-298/2011. В удовлетворении исковых требований ФИО1 суды отказывали, в том числе, и по мотиву того, что администрация МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» является правопреемником администрации МО «Зеленоградский район», но не администрации МО «Зеленоградское городское поселение» в соответствии с Законом Калининградской области от 27.04.2014 №420. Из Постановления Тринадцатого Арбитражного апелляционного суда от 29 июня 2021 года по делу № А21-14139/2009 следует, что «Согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц по состоянию на 25 февраля 2021 года, администрация МО «Зеленоградское городское поселение» находится в стадии ликвидации, запись о прекращении деятельности отсутствует. Из решения Зеленоградского районного суда Калининградской области от 27 июля 2023 года по гражданскому делу №2-447/23 следует, что «Определением Арбитражного суда Калининградской области от 04 марта 2021 года, оставленным без изменения Постановлением Тринадцатого Арбитражного апелляционного суда от 29 июня 2021 года, отказано в установлении правопреемства ответчика администрации МО «Зеленоградское городское поселение» на его правопреемника администрацию МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области», в том числе в связи с тем, что администрация МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» является правопреемником администрации МО «Зеленоградский район», но не администрации МО «Зеленоградское городское поселение» в соответствии с Законом Калининградской области от 27.04.2014 №420 «Об объединении поселений, входящих в состав муниципального образования «Зеленоградский район». Таким образом, ст.ст. 1 и 4 Закона №420 не отвечают критериям точности, ясности и недвусмысленности, то есть не являются достаточными определенными по своему содержанию, в связи с чем возникает коллизия при их толковании судами. Просит признать недействующими с даты принятия ст.ст. 1 и 4 Закона Калининградской области от 27 апреля 2015 года №420 «Об объединении поселений, входящих в состав муниципального образования «Зеленоградский район», и организации местного самоуправления на объединенной территории» в той мере, в которой они являются неопределенными по своему содержанию, и возложить на административных ответчиков обязанность принять заменяющий правовой акт, в котором будет указано, что органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований являются правопреемниками органов местного самоуправления и должностных лиц, осуществлявших на территориях указанных муниципальных образований полномочия по решению вопросов местного значения, с даты, начиная с которой указанные органы местного самоуправления приступают к исполнению своих полномочий.

Административный истец ФИО1 в судебном заседании административные исковые требования поддержал по изложенным обстоятельствам, настаивая на том, что отсутствие в Законе №420 конкретных указаний о правопреемстве муниципальных образований привело к произвольному толкованию судами этого вопроса и в итоге – к отказу в удовлетворении его исков. 

Представитель административного ответчика Законодательного Собрания Калининградской области ФИО3 относительно заявленных требований возражала. Согласно данным ей пояснениям и письменным возражениям, оспариваемые нормы Закона Калининградской области № 420 приняты в пределах предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не противоречат положениям федерального законодательства, регламентирующего организацию местного самоуправления, и не нарушают прав и законных интересов административного истца. Законом Калининградской области №420 урегулированы вопросы организации местного самоуправления в границах общей территории муниципального образования. При разрешении судами гражданских дел по заявленным ранее заявителем требованиям применялись нормы гражданского и трудового законодательства. Вопросы правопреемства регламентируются нормами гражданского законодательства Российской Федерации и не являются предметом регулирования оспариваемого Закона Калининградской области. Заявляя требование о признании недействующим Закона Калининградской области №420, административный истец фактически выражает несогласие с ранее принятыми судебными решениями. Вместе с тем, обжалование судебных актов осуществляется в ином установленном судебном порядке. Из доводов иска не усматривается наличие неопределенности оспариваемых норм Закона Калининградской области №420. Административный истец, воспроизводя в тексте жалобы судебные постановления по другим делам, приводит довод об отсутствии единства правоприменительной практики по причине правовой неопределенности норм Закона Калининградской области № 420. При этом ни одним судебным актом, указанным в заявлении, не сделаны взаимно противоположные выводы в части трактования норм Закона Калининградской области №420, свидетельствующие о неопределенности его правовых предписаний.

Представитель административного ответчика Губернатора Калининградской области ФИО4 относительно заявленных административных исковых требований возражала. Как следует из данных ей пояснений и письменного отзыва, оспариваемый в части Закон Калининградской области №420 принят в пределах полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации и предусмотренных Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не противоречит положениям федерального законодательства, регламентирующего организацию местного самоуправления и не нарушает прав и законных интересов ФИО1 Его ссылка на несоответствие оспариваемых норм Закона Калининградской области №420 Конституции Российской Федерации (ст.-12,19,32, 46, 55, 71, 72, 130-133) не может быть принята во внимание, поскольку дела о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к совместному ведению органов государственной власти Российской Федераций и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, разрешает Конституционный Суд Российской Федерации. Оспариваемые положения Закона Калининградской области №420 не нарушают прав и законных интересов ФИО1, последний фактически выражает несогласие с судебными актами, ссылки на которые приведены в описательной части административного искового заявлений; оспаривание судебных актов производится в ином порядке, регулируемом соответствующими нормами действующего законодательства. Несогласие с вынесенными судебными актами не свидетельствует о недействительности оспариваемых норм Закона Калининградской области №420 и не может являться основанием для удовлетворения требований ФИО1 Законом Калининградской области №420 урегулированы вопросы организации местного самоуправления в границах общей территории муниципального образования. 

Вопросы правопреемства регламентируются нормами гражданского законодательства Российской Федерации и не являются предметом регулирования оспариваемого Закона Калининградской области №420. До урегулирования муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования вопросов правопреемства в отношении органов местных администраций, муниципальных учреждений, предприятий и организаций, ранее созданных органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, или с их участием, соответствующие органы местных администраций, муниципальные учреждения, предприятия и организации продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы. Из административного иска не усматривается неопределенности оспариваемых норм Закона Калининградской области № 420.

Заслушав участвующих в деле лиц, заключение прокурора, полагавшего необходимым в удовлетворении заявленных административных исковых требований отказать, суд приходит к следующему. 

На основании части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно ч. 8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В силу п. 2 ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», действовавшего на момент принятия оспариваемого нормативного акта, законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом. Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (ч. 4).

Согласно Уставному закону Калининградской области от 04 мая 2010 года №439 (в редакции, действовавшей по состоянию на 16 апреля 2015 года) Областная Дума осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Калининградской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий Калининградской области (пп. 2 п. 1 ст. 7); устанавливает административно-территориальное устройство Калининградской области и порядок его изменения (пп. 28); регулирует вопросы организации местного самоуправления в случаях и в порядке, установленных федеральным законодательством (пп. 40). Аналогичное положение содержится в Уставе (Основного Закона) Калининградской области (принят Калининградской областной Думой 28 декабря 1995 года). 

В силу п. 1 ст. 19 Уставного закона Калининградской области от 04 мая 2010 года №439 Законы Калининградской области, принятые областной Думой, направляются Губернатору Калининградской области для обнародования, удостоверяемого путем подписания в срок, установленный законом Калининградской области.

Согласно ст. 30 Устава (Основного Закона) Калининградской области (принят Калининградской областной Думой 28 декабря 1995 года) Губернатор обнародует законы Калининградской области, удостоверив обнародование закона Калининградской области путем его подписания, либо отклоняет законы Калининградской области, принятые Калининградской областной Думой. 

В силу ч.ч. 1, 2 ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» преобразование муниципальных образований, в том числе объединение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа, осуществляется законами субъектов Российской Федерации. 

Согласно ч. 8 ст. 13 преобразование муниципальных образований влечет создание вновь образованных муниципальных образований в случаях, предусмотренных частями 3, 3.1-1, 3.2, 3.3, 4 - 6.1 настоящей статьи.

Как указано в ст. 34 этого же закона, органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования.

Установлено, что 16 апреля 2015 года Калининградской областной Думой пятого созыва принят Закон Калининградской области от 27 апреля 2015 №420 «Об объединении поселений, входящих в состав муниципального образования «Зеленоградский район», и организации местного самоуправления на объединенной территории». 

Согласно ст. 1 указанного закона объединены территории МО «Зеленоградское городское поселение», МО «Ковровское сельское поселение», МО «Красноторовское сельское поселение», МО «Переславское сельское поселение», МО «Сельское поселение Куршская коса» без изменения границ общей территории муниципального образования «Зеленоградский район». В результате объединения поселений с 1 января 2016 года прекращены полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления каждого из объединяемых поселений. Поселения утрачивают статус муниципальных образований, и в состав территории муниципального образования «Зеленоградский район» входят один город и территории сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Городское поселение, образованное путем вышеуказанного изменения состава территории муниципального образования «Зеленоградский район», наделено статусом городского округа (далее - Зеленоградский городской округ).

В соответствии со ст. 4 этого же закона вопросы перехода права собственности на имущество МО «Зеленоградское городское поселение», МО «Ковровское сельское поселение», МО «Красноторовское сельское поселение», МО «Переславское сельское поселение», МО «Сельское поселение Куршская коса» к муниципальному образованию «Зеленоградский городской округ» регулируются в соответствии с федеральным законодательством.

Закон Калининградской области от 27 апреля 2015 года №420 опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 05 мая 2015 года.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным региональным органом власти и опубликован в установленном порядке. 

В силу статьи 5 Закона №420 признан утратившим силу Закон Калининградской области от 18 февраля 2005 года №501 «О наделении муниципального образования «Зеленоградский район» статусом муниципального района и об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований, находящихся на его территории». 

Как следует из ст. 2 Закона Калининградской области от 18 февраля 2005 года №501, статусом городского поселения в составе муниципального района «Зеленоградский район» было наделено муниципальное образование «Зеленоградское городское поселение».

Законом Калининградской области Калининградской области от 27 декабря 2019 года №378 «О регулировании отдельных вопросов, связанных с наделением статусом муниципального округа отдельных городских округов Калининградской области» Зеленоградский городской округ наделен статусом муниципального округа. 

Согласно судебным актам, в частности, апелляционному определению судебной коллегии по гражданским делам Калининградского областного суда №33-6244/2023 от 29 ноября 2023 года по гражданскому делу по исковому заявлению ФИО1 к администрации муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области», администрации муниципального образования «Зеленоградское городское поселение» о привлечении к субсидиарной ответственности, взыскании денежных средств, компенсации морального вреда, признании трудового договора действующим, взыскании невыплаченной заработной платы и других выплат, по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Зеленоградского районного суда Калининградской области от 27 июля 2023 года, вопрос правоопреемства МО «Зеленоградское городское поселение» ввиду его преобразования являлся предметом обсуждения. В этой связи суд приходит к выводу о том, что административный истец вправе обратиться с настоящим административным иском в суд. 

Относительно доводов административного иска о неопределенности оспариваемых положений Закона №420 суд приходит к следующему. 

Как разъяснено в п. 35 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения. Вместе с тем нормативный правовой акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускают придаваемое им при правоприменении толкование. Этот вывод должен быть обоснован в решении суда. При этом в решении суда указывается на надлежащее толкование.

Как изложено выше, МО «Зеленоградское городское поселение» до издания Закона №420 входило в состав МО «Зеленоградский район», наделенного статусом муниципального района. 

В соответствии с оспариваемым Законом Калининградской области от 27 апреля 2015 года №420 «Об объединении поселений, входящих в состав муниципального образования «Зеленоградский район», и организации местного самоуправления на объединенной территории» объединены территории муниципального образования «Зеленоградское городское поселение», муниципального образования «Ковровское сельское поселение», муниципального образования «Красноторовское сельское поселение», муниципального образования «Переславское сельское поселение», муниципального образования «Сельское поселение Куршская коса» без изменения границ общей территории муниципального образования «Зеленоградский район». Поселения утратили статус муниципальных образований, и в состав территории муниципального образования «Зеленоградский район» вошли один город и территории сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Городское поселение, образованное путем вышеуказанного изменения состава территории муниципального образования «Зеленоградский район», статусом городского округа. 

В результате издания данного нормативного акта сельские поселения, муниципальное образование «Зеленоградское городское поселение» утратили статус самостоятельных муниципальных образований и вошли в состав муниципального образования «Зеленоградский район», которое наделено статусом городского округа, то есть в результате изменений, внесенных Законом №420, образовано МО «Зеленоградский городской округ», включившее в свой состав территории Зеленоградского городского поселения, Ковровского сельского поселения, Красноторовского сельского поселение, Переславского сельского поселения, сельского поселения Куршская коса. 

В статье 4 Закон №420 урегулированы вопросы перехода права собственности на имущество преобразуемых муниципальных образований, при этом имеется отсылка к нормам федерального законодательства; вопросы действия муниципальных правовых актов этих муниципальных образований, муниципальных правовых актов о тарифах. 

Анализируя эти правовые нормы, суд приходит к выводу об отсутствии какой-либо неопределенности, позволяющей их неоднозначное толкование. Вопросы правопреемства при преобразовании муниципальных образований урегулированы федеральным законодательством (ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст.ст. 59-60, 61 ГК РФ), и к компетенции региональной власти не относятся. 

В этой связи нет оснований согласиться с доводом административного истца о неопределенности оспариваемого нормативного акта в части правопреемства преобразуемых муниципальных образований. 

Следует отметить, что, как следует из апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Калининградского областного суда №33-6244/2023 от 29 ноября 2023 года, в иске ФИО1 к администрации муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области», администрации муниципального образования «Зеленоградское городское поселение» о привлечении к субсидиарной ответственности, взыскании денежных средств, компенсации морального вреда, признании трудового договора действующим, взыскании невыплаченной заработной платы и других выплат отказано по иным основаниям, не имеющим отношения к оспариваемым нормам. 

В предмет рассмотрения по настоящему делу не входит оценка иных судебных актов и вопросы их исполнения. 

Поскольку оспариваемый Закон Калининградской области от 27 апреля 2015 года №420 «Об объединении поселений, входящих в состав муниципального образования «Зеленоградский район», и организации местного самоуправления на объединенной территории» не противоречит правовым нормам, имеющим большую юридическую силу, в удовлетворении административных исковых требований ФИО1 следует отказать. 

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении административных исковых требований ФИО1 - отказать. 

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца с даты составления мотивированного решения.

Мотивированное решение изготовлено 18 октября 2024 года. 

Судья Д.В. Шубин