Дело № 3а-12/2017

Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

29 марта 2017 годагород Ульяновск

Ульяновский областной суд в составе:

судьи Нефёдова О.Н.,

при секретаре Скала П.А.,

с участием прокурора Колгановой Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки муниципального образования «город Ульяновск», утвержденных решением Ульяновской Городской Думы от 13 октября 2004 г. № 90,

У С Т А Н О В И Л :

Решением Ульяновской Городской Думы от 13 октября 2004 г. № 90 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования «город Ульяновск».

Статьей 20 указанных Правил устанавливаются зоны действия ограничений по условиям охраны окружающей среды.

ФИО1, получившая отказ в предварительном согласовании предоставления земельного участка в кадастровом квартале ***, ориентировочным местоположением: Ульяновская область, г. Ульяновск, ***, восточнее земельного участка № *** по ул. *** обратилась в суд с административным исковым заявлением об оспаривании Карты зон действия ограничений по условиям охраны окружающей среды, установленной статьей 20 Правил землепользования и застройки муниципального образования «город Ульяновск», ссылаясь на её несоответствие положениям нормативных правовых актов, которые имеют большую юридическую силу, – постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 г. № 74 «О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Полагает, что в части установления зон действия ограничений по условиям охраны окружающей среды Правила землепользования и застройки приняты административным ответчиком с нарушением полномочий. Установленные ограничения считает необоснованными, поскольку согласно представленной Управлением Роспотребнадзора по Ульяновской области информации вблизи испрашивавшегося земельного участка предприятия и организации, оказывающие вредное и негативное воздействие на среду обитания, не значатся, выдача санитарно-эпидемиологических заключений на проект санитарно-защитной зоны предприятиям не производилась.

С учетом уточнения требований просила признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу утвержденные решением Ульяновской Городской Думы от 13 октября 2004 г. № 90 Правила землепользования и застройки муниципального образования «город Ульяновск» в части установления на Карте зон действия ограничений по условиям охраны окружающей среды (статья 20) санитарно-защитной зоны в кадастровом квартале ***.

В качестве заинтересованных лиц к участию в деле привлечены администрация города Ульяновска и Управление архитектуры и градостроительства администрации города Ульяновска.

Представитель административного истца ФИО2 в судебном заседании поддержал требования, дав пояснения, аналогичным изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель Ульяновской Городской Думы ФИО3 просил в удовлетворении административного иска отказать, поскольку оспариваемое решение было принято Ульяновской Городской Думой в соответствии с полномочиями, предусмотренными Градостроительным кодексом Российской Федерации, с соблюдением установленных законом процедур принятия, включая проведение публичных слушаний, и опубликования. Считает, что нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца Правилами землепользования и застройки муниципального образования «город Ульяновск» не имеется, поскольку у Департамента государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области предусмотренных подпунктом 2 пункта 1 статьи 3918 Земельного кодекса Российской Федерации оснований для отказа в удовлетворении заявления ФИО1 о предварительном согласовании предоставления земельного участка не имелось.

Представитель заинтересованных лиц – администрации города Ульяновска и Управления архитектуры и градостроительства администрации города Ульяновска ФИО4 возражала против удовлетворения требований административного истца, дав пояснения, аналогичные пояснениям представителя административного ответчика. Поддерживая позицию о неправомерности отказа в предоставлении ФИО1 земельного участка в кадастровом квартале ***, сослалась на рекомендательный характер СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов». Полагает, что, поскольку нахождение земельного участка в санитарно-защитной зоне не является препятствием для его предоставления заявителю, отсутствует причинно-следственная связь между установлением в отношении участка такой зоны и нарушением прав и законных интересов ФИО1 Решением Ленинского районного суда г. Ульяновска от 3 марта 2017 г. отказ Департамента государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области в предварительном согласовании ФИО1 схемы расположения участка признан незаконным.

С учетом положений статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) суд полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившейся в судебное заседание ФИО1, извещенной о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом.

Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора отдела прокуратуры Ульяновской области Колгановой Е.А., полагавшей административное исковое заявление подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона № 131-ФЗ).

Согласно пунктам 6, 7 статьи 1 ГрК РФ в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов осуществляется зонирование территорий.

Документом градостроительного зонирования являются утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Муниципальное образование «город Ульяновск» является муниципальным образованием со статусом городского округа (статья 1 Устава муниципального образования «город Ульяновск» (далее – Устав).

Согласно статьям 24, 28 Устава и статье 30 Регламента Ульяновской Городской Думы, утвержденного решением Ульяновской Городской Думы от 19 октября 2001 г. № 155, Ульяновская Городская Дума является представительным органом муниципального образования и к её полномочиям относится утверждение правил землепользования и застройки.

Решением Ульяновской Городской Думы от 13 октября 2004 г. № 90 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования «город Ульяновск» (далее – Правила землепользования и застройки).

Решением Ульяновской Городской Думы от 26 марта 2008 г. № 31 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки в городе Ульяновске, утвержденные решением Ульяновской Городской Думы от 13.10.2004 г. № 90 с изменениями» Правила землепользования и застройки были изложены в новой редакции.

Статьей 20 Правил землепользования и застройки в указанной редакции утверждена «Карта зон действия ограничений по условиям охраны окружающей среды», отображающая: 1) особо охраняемые природные территории; 2) озелененные территории; 3) водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы водных объектов, размеры которых определены в соответствии со статьей 65 Водного кодекса Российской Федерации; 4) санитарно-защитные зоны предприятий, сооружений, границы которых определены в соответствии с Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами (СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03); 5) предприятия, сооружения и иные объекты, являющиеся источником воздействия на окружающую среду; 6) шумовые зоны аэродромов; 7) зоны воздушного подхода к аэродромам; 8) зону ограничения строительства запретного района в соответствии с постановлением Правительства РФ от 17 февраля 2000 г. № 135; 9) зоны санитарной охраны источников хозяйственно-питьевого водоснабжения; 10) границу оползневых зон и допустимой застройки, определенных на основании «Отчета по определению границ оползневой зоны г. Ульяновска», выполненного ОАО «Ульяновск ТИСИз» в 2004 году.

Решениями Ульяновской Городской Думы от 7 июня 2010 г. № 66, от 29 июня 2011 г. № 69 и от 23 июля 2014 г. № 91 в Правила землепользования и застройки были внесены изменения, в том числе изложены в новой редакции картографические изображения (карты) статьи 20.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 ГрК РФ, которая включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (части 5, 6 статьи 31 ГрК РФ), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 ГрК РФ), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 ГрК РФ), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31 ГрК РФ), проведение комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 ГрК РФ), внесение комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31 ГрК РФ), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31 ГрК РФ).

Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 ГрК РФ и часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления и подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте городского округа в сети «Интернет» (часть 13 статьи 24 ГрК РФ, части 1 - 3 статьи 32 ГрК РФ).

В силу статьи 31 Устава муниципального образования «город Ульяновск», утвержденного решением Ульяновской Городской Думы от 30 июня 2010 г. № 67 и действовавшего на момент утверждения Правил землепользования и застройки муниципального образования «город Ульяновск» и внесения в них изменений, устанавливающих действующую редакцию статьи 20 (решение Ульяновской Городской Думы от 23 июля 2014 г. № 91), решения Ульяновской Городской Думы, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования «город Ульяновск», принимались большинством голосов от установленной численности депутатов Ульяновской Городской Думы.

Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу через 30 дней со дня их официального опубликования (обнародования) в газете «Ульяновск сегодня», если иное не установлено муниципальным правовым актом. Официальное опубликование должно быть не позднее семи дней после принятия правового акта (статья 10 Устава муниципального образования «город Ульяновск», утвержденного решением Ульяновской Городской Думы от 30 июня 2010 г. № 67).

Как следует из материалов дела, этапы процедуры подготовки проекта Правил землепользования и застройки и проектов вносимых изменений в Правила землепользования и застройки и их утверждения соблюдены. Упомянутые муниципальные правовые акты опубликованы в газете «Ульяновск сегодня» и размещены на официальном сайте администрации города Ульяновска в сети «Интернет».

Таким образом, оспариваемый муниципальный правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением формы и порядка принятия нормативных правовых актов, официального опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

29 июня 2016 г. ФИО1 обратилась в Департамент государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области с заявлением о предварительном согласовании в соответствии со статьей 3918 Земельного кодекса Российской Федерации предоставления земельного участка в кадастровом квартале ***, ориентировочным местоположением: Ульяновская область, г. Ульяновск, ***.

В предоставлении указанного земельного участка Департаментом государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области было отказано со ссылкой на то, что в соответствии с Картой зон действия ограничений по условиям охраны окружающей среды испрашиваемый земельный участок находится в границах санитарно-защитных зон, а согласно пункту 5.1. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» в санитарно-защитной зоне не допускается размещать жилую застройку, включая отдельные жилые дома.

Рассматривая доводы административного истца о несоответствии Правил землепользования и застройки в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

Согласно статье 20 «Карта зон действия ограничений по условиям охраны окружающей среды» Правил землепользования и застройки кадастровый квартал *** находится в границах санитарно-защитной зоны.

Пунктом 4 статьи 1 ГрК РФ определено, что зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 3 статьи 16 Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», пункту 3 статьи 42, пункту 2 статьи 52 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в целях охраны атмосферного воздуха в местах проживания населения и охраны окружающей среды городских и сельских поселений, а также в целях охраны условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов вокруг промышленных зон и объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны. Размеры таких санитарно-защитных зон определяются на основе расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и в соответствии с санитарной классификацией организаций.

При этом статьей 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» установлено, что при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. № 74 введена в действие новая редакция санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (далее – Санитарные правила).

Санитарные правила определяют, в частности, класс опасности промышленных объектов и производств, требования к размеру санитарно-защитных зон, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и/или их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству.

В силу пункта 2.1 Санитарных правил в целях обеспечения безопасности населения и в соответствии с Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования (санитарно-защитная зона), размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II класса опасности – как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения. По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.

Размер санитарно-защитной зоны и рекомендуемые минимальные разрывы устанавливаются в соответствии с главой VII и приложениями 1 - 6 к данным Санитарным правилам. Для объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания, для которых санитарными правилами не установлены размеры санитарно-защитной зоны и рекомендуемые разрывы, а также для объектов I - III классов опасности разрабатывается проект ориентировочного размера санитарно-защитной зоны.

Ориентировочный размер санитарно-защитной зоны должен быть обоснован проектом санитарно-защитной зоны с расчетами ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха (с учетом фона) и уровней физического воздействия на атмосферный воздух и подтвержден результатами натурных исследований и измерений.

В обоснование необходимости установления санитарно-защитной зоны, охватывающей кадастровый квартал ***, представитель администрации г. Ульяновска и Управления архитектуры и градостроительства администрации города Ульяновска сослался на нахождение там производственных объектов и скотомогильников, сведениями о которых он не располагает, поскольку подготовкой проектов Правил землепользования и застройки и изменений в них на основании муниципальных контрактов занималось ООО «Симбирскпроект».

Названное юридическое лицо на запрос суда сообщило об отсутствии документов, на основании которых были обозначены границы спорной санитарно-защитной зоны.

Как следует из ответа Управления Росприроднадзора по Ульяновской области, в районе поселка Пригородный объектов размещения отходов, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, не имеется.

Согласно сообщению Управления Роспотребнадзора по Ульяновской области, в числе промышленных предприятий, находящихся на надзоре в Управлении, предприятия и организации, оказывающие вредное и негативное влияние на среду обитания, вблизи земельного участка в кадастровом квартале *** не значатся; выдача санитарно-эпидемиологических заключений на проект санитарно-защитной зоны для этой территории не производилась.

В соответствии с пунктами 4.2, 4.3 Санитарных правил предусмотрено, что установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя.

С учетом нормативных предписаний приведенных выше норм, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в компетенцию соответствующих органов государственной власти в сфере санитарно-эпидемиологического надзора, и установление либо изменение существующих границ санитарно-защитных зон к полномочиям органов местного самоуправления не относится.

Санитарно-защитная зона в установленном порядке для территории кадастрового квартала *** не устанавливалась.

Доказательств того, что в границах оспариваемого фрагмента Карты зон действия ограничений по условиям охраны окружающей среды располагаются и ранее находились промышленные объекты и производства, объекты транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, опытно-экспериментальных производств, объекты коммунального назначения, спорта, торговли, общественного питания и другие, являющиеся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, на которые распространяются СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», административным ответчиком и заинтересованными лицами не предоставлено.

Таким образом, при разработке Правил землепользования и застройки Ульяновская Городска Дума вышла за пределы компетенции в части установления санитарно-защитной зоны, охватывающей кадастровый квартал ***, следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт в этой части принят в нарушение действующего федерального законодательства.

Доводы административного ответчика и заинтересованных лиц о том, что права административного истца оспариваемым нормативным правовым актом не нарушаются, подлежат отклонению.

Статья 56 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает возможность ограничения права на землю по основаниям, установленным данным Кодексом, федеральными законами. В частности, могут устанавливаться особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах.

Согласно пункту 5.1 Санитарных правил в санитарно-защитной зоне не допускается размещать: жилую застройку, включая отдельные жилые дома, ландшафтно-рекреационные зоны, зоны отдыха, территории курортов, санаториев и домов отдыха, территории садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, а также другие территории с нормируемыми показателями качества среды обитания; спортивные сооружения, детские площадки, образовательные и детские учреждения, лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения общего пользования.

Мнение представителя администрации города Ульяновска и Управления архитектуры и градостроительства администрации города Ульяновска относительно того, что указанные Санитарные правила носят рекомендательный характер, является ошибочным. В силу пункта 3 статьи 39 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

В этой связи признание судом незаконным отказа Департамента государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области в предварительном согласовании ФИО1 схемы расположения участка нарушения прав административного истца оспариваемыми Правилами землепользования и застройки не исключает, поскольку при предоставлении земельного участка градостроительный план на него будет выдан с ограничениями на строительство жилого дома в санитарно-защитной зоне.

Поскольку Правила землепользования и застройки муниципального образования «город Ульяновск», утвержденные решением Ульяновской Городской Думы от 13 октября 2004 г. № 90, применялись и были реализованы права граждан и организаций, то в соответствии со статьей 215 КАС РФ и с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», суд полагает, что указанный муниципальный нормативный правовой акт подлежит признанию не действующим в оспариваемой части со дня вступления решения в законную силу.

Согласно статье 111 КАС РФ с Ульяновской Городской Думы в пользу ФИО1 следует взыскать в счет возмещения расходов по уплате при подаче заявления в суд государственной пошлины 300 рублей.

Возврату ФИО1 подлежит излишне уплаченная государственная пошлина в размере 300 рублей.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

Административный иск ФИО1 удовлетворить.

Признать не действующими со дня вступления в законную силу решения суда Правила землепользования и застройки муниципального образования «город Ульяновск», утвержденные решением Ульяновской Городской Думы от 13 октября 2004 г. № 90, в части установления на Карте зон действия ограничений по условиям охраны окружающей среды (статья 20) санитарно-защитной зоны, охватывающей кадастровый квартал ***.

В течение месяца со дня вступления в силу решение подлежит опубликованию в газете «Ульяновск сегодня».

Взыскать с Ульяновской Городской Думы в счет возмещения расходов по оплате государственной пошлины в пользу ФИО1 300 рублей.

Возвратить ФИО1 излишне уплаченную государственную пошлину согласно чеку-ордеру от 1 февраля 2017 г. в размере 300 рублей.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Ульяновский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

СудьяНефёдов О.Н.