<

 > 

Дело № 2-145/2020

УИД 35RS0001-02-2019-005661-34

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации 

22 января 2020 года город Череповец

Череповецкий городской суд Вологодской области в составе:

председательствующего судьи Ярынкиной М.А.

при секретаре Феофановой А.А.,

с участием административного истца ФИО1, ст. помощника прокурора Камашиной И.Н., представителя административного ответчика ФИО2, 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по иску ФИО1 к мэрии города Череповца о признании недействующим в части нормативного правового акта, компенсации морального вреда,

у с т а н о в и л:

ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением, в обоснование которого изложил, что 07 декабря 1998 года был принят закон Вологодской области № 311-03 «Об обращениях граждан». В нарушение требований Конституции РФ и ФЗ №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», мэрией г. Череповца было издано постановление от 14.01.2014 № 185 «Об утверждении Порядка организации рассмотрения обращений в мэрии города Череповца» (далее - Порядок) (в ред. от 10.02.2014 г. № 771), которым затрагивалось право граждан на обращение, в том числе связанные с ним обязанности, поскольку раздел 5 Порядка носит не только организационный, но и правоустанавливающий характер, поскольку им, в нарушение требования ст.1,3 ФЗ №59-ФЗ, устанавливается порядок личного приема граждан, отличный от того, который установлен ст.13 ФЗ № 59-ФЗ. Мэрией города было издано постановление от 19.06.2018 г. № 2732, которым было внесено изменение в оспариваемое постановление мэрии, которым Порядок был изложен в новой редакции.

По многим моментам данный Порядок не соответствует ФЗ №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ». Так, из новой редакции Порядка исчез запрет о направлении обращения в орган или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых, обжалуется, который присутствовал в п. 2.19. прежней редакции. В прежней редакции п. 5.8. Порядка содержался перечень лиц, пользующихся первоочередным правом записи на прием к должностным лицам мэрии города, однако, в новой редакции Порядка указанный перечень отсутствует. Раздел 5. «Организация приема заявителей» по нескольким позициям противоречит ст. 13 «Личный прием граждан» ФЗ №59-ФЗ, а именно: п. 5.3., 5.4. установлен порядок и требование о предварительной записи граждан на личный прием к мэру города, его первым заместителям и заместителям, не установлен срок, в течение которого, руководитель или должностное лицо обязано принять гражданина или отказать заявителю в личном приеме, заведующий сектором по личным обращениям граждан наделен правом определять, к какому именно должностному лицу необходимо записать заявителя на личный прием. А согласно ст. 13 ФЗ, личный прием граждан ведется в порядке «живой очереди», гражданин сам определяет, к какому именно руководителю (или уполномоченному должностному лицу) он хочет попасть на личный прием. Ранее, ч. 4 ст. 7 Закона ВО №311-ОЗ «Об обращениях граждан», ныне не действующего, были установлены предельные сроки (15 и 30 дней) принятия различных категорий граждан, со дня регистрации заявления об их личном приеме.

Применением указанного Порядка должностными лицами мэрии было нарушено его право на личное обращение к руководству мэрии, нарушались его конституционные неимущественные права на обращение в органы местного самоуправления, на судебную защиту, чем ему был причинен моральный вред (нравственные и физические страдания и переживания), подлежащие возмещению за счет казны муниципального образования.

В административном исковом заявлении ФИО1 просил суд признать недействующим в части, со дня принятия, как не соответствующего нормам ст. 1,3,13 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», раздел 5. «Организация приема заявителей» «Порядка организации рассмотрения обращений в мэрии города Череповца», утвержденного постановлением мэрии города Череповца Вологодской области от 14.01.2014 № 185, в редакции постановления мэрии от 10.02.2014 № 771, в редакции постановления мэрии от 19.06.2018 № 2732, которым «Порядок...» был изложен в новой редакции, и был опубликован 21 июня 2018 года в газете 

<

 > №; поскольку выявлена недостаточная правовая урегулированность публичных отношений в сфере защиты права граждан на обращение, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, возложить на Законодательное Собрание Вологодской области, обязанность, в течение срока, установленного судом, рассмотреть вопрос о принятии, в новой редакции, Закона Вологодской области «Об обращениях граждан» (или иного НПА области); опубликовать судебное решение или сообщение о его принятии в газете 

<

 > взыскать с мэрии города Череповца в его пользу компенсацию морального вреда в размере 100 000 рублей и судебные расходы; в пользу местного бюджета взыскать суммы государственных пошлин по делу.

В ходе судебного разбирательства исковые требования были изменены, ФИО1 просил признать недействующим в части, со дня принятия, как не соответствующий нормам ст. ст. 15, 17, 19, 18, ч. 2 ст. 24, 33, ч. 4 ст. 29, ч. 3 ст. 55, п. «в» ст. 71, п. «б» ч. 1 ст. 72, 76 Конституции РФ, ст. 1, 3, 4, 5, 8, 9, 13 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», ч. 2 ст. 22 Устава Вологодской области, ст. 10 Устава г. Череповца, п. 1.2, 2.19, 2.22, 4.12, 5.2, абз. 2, 3 п. 5.4, абз. 2 п. 6.8, п. 6,9 Порядка организации рассмотрения обращений в мэрии города Череповца, в редакции постановления мэрии г. Череповца от 19.06.2018 N 2732, которым он был изложен в новой редакции и опубликован в газете 

<

 >

Определениями Череповецкого городского суда к участию в деле в качестве административных соответчиков привлечены муниципальное образование «Город Череповец» и Финансовое управление мэрии города Череповца, которые впоследствии исключены из числа ответчиков по ходатайству истца; процессуальный статус заинтересованного лица Законодательного собрания Вологодской области изменен на административного ответчика, производство по иску к которому прекращено, в связи с отказом истца от исковых требований о принятии нормативного правового акта.

В судебном заседании административный истец ФИО1 исковые требования поддержал в полном объеме, считает действующий и опубликованный Порядок организации рассмотрения обращений в мэрии города Череповца, не соответствующим требованиям закона, нарушающим его неимущественное конституционное право на обращение.

В судебном заседании представитель административного ответчика мэрии города Череповца по доверенности ФИО2 исковые требования не признала по доводам, изложенным в письменных возражениях на административное исковое заявление и дополнениях к ним. Пояснила, что оспариваемый истцом Порядок нормативно-правовым актом не является, поскольку определяет порядок делопроизводства в мэрии города, носит организационный и конкретизирующий характер.

Выслушав мнение сторон, а также ст. помощника прокурора Камашину И.Н., которая полагала требования подлежащими частичному удовлетворению, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В соответствии со ст. 46 (частями 1 и 2) Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Реализуя указанные конституционные предписания, ст. 218 Кодекса административного судопроизводства РФ, предоставляет гражданину, организации, иным лицам право обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу ч. 1 ст. 4 КАС РФ каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

По смыслу положений ст. 227 Кодекса административного судопроизводства РФ для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства РФ предусмотрено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из содержания вышеприведенных норм права следует, что обязательным условием для удовлетворения судом требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными является установление их противоправности и одновременно нарушение ими прав, свобод либо законных интересов административного истца.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Аналогичные положения закреплены в ст. 6 Устава Вологодской области от 18.10.2001 N 716-ОЗ и ст. 10 Устава города Череповца от 08.08.2005 N 84.

Законодательную основу регулирования правоотношений, связанных с реализацией гражданами Российской Федерации конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, образует Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 59-ФЗ), который определяет права и обязанности участников соответствующих отношений как на государственном, так и на муниципальном уровне, базовые гарантии, порядок и сроки рассмотрения обращений граждан. Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, могут регулироваться как данным Федеральным законом, так и иными федеральными законами.

Согласно ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 59-ФЗ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом.

В целях определения порядка работы с обращениями в мэрии города Череповца, в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" постановлением мэрии города Череповца от 14.01.2014 №185 утвержден Порядок организации рассмотрения обращений в мэрии г. Череповца, в который постановлением мэрии г. Череповца от 19.06.2018 N 2732 внесены изменения (далее - Порядок), и данное постановление опубликовано в газете 

<

 > №, ДД.ММ.ГГГГ. 

Из пункта 1.1 Порядка следует, что он разработан в целях реализации права граждан на обращение в органы местного самоуправления и повышения качества их рассмотрения в мэрии города и ее структурных подразделениях; определяет правила делопроизводства при поступлении в мэрию города обращений граждан, запросов, в том числе парламентских запросов, организации приема граждан, а также организацию контроля за рассмотрением обращений.

Организационную работу и делопроизводство по обращениям к мэру города и первому заместителю мэра города выполняют специалисты сектора по личным обращениям граждан управления по работе с общественностью мэрии города во взаимодействии с органами мэрии и муниципальными учреждениями, а организационную работу и делопроизводство по обращениям к заместителям мэра города, руководителям органов мэрии ведут специалисты приемных или специалисты, ответственные за работу с обращениями в органах мэрии (п. 1.4 Порядка).

Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны создавать гражданам все необходимые условия для реализации своего конституционного права на обращение. Прием обращений предполагает определенную организацию этого процесса, состояние которого отражает способность органов и должностных лиц местного самоуправления своевременно и правильно реагировать на запросы и нужды граждан. Обращения рассматриваются теми структурными подразделениями органов и теми должностными лицами местного самоуправления, к ведению которых относятся затрагиваемые в обращениях вопросы. Должностные лица также обязаны проводить личный прием граждан, который осуществляется в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы.

Право граждан на обращение на личный прием закреплено в части 1 статьи 2 Федерального закона N 59-ФЗ. Частью 1 ст. 13 этого же закона установлено, что личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан. Аналогичные положения содержит и раздел 5 оспариваемого Порядка.

Конкретный порядок осуществления приема граждан Федеральным законом не установлен, проведение личного приема в порядке «живой очереди» законом не определено.

В судебном заседании установлено, что Порядок организации рассмотрения обращений в мэрии города Череповца доведен до сведения граждан путем его официального опубликования, данный документ доступен в общеправовых информационных системах и информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"; графики приема граждан, представителей организаций и общественных объединений мэром города, его заместителями и помощниками в соответствие с п. 5.2 Порядка размещены на информационных стендах в мэрии города, а также на официальном интернет-сайте 

<

 >

Оспариваемыми нормами Порядка не ограничиваются права граждан на личный прием, в том числе и мэром города, по предварительной записи, а следовательно, указанные в Порядке нормы не умаляют прав граждан по сравнению с тем, как они определены в федеральном законе.

Суд полагает, что препятствия для гражданина, желающего обратиться лично к должностному лицу в соответствии с графиком приема, очередностью или по предварительной записи и реализовать свое право на личный прием отсутствуют.

То обстоятельство, что абзацем 3 п. 5.4 Порядка определено право должностного лица мэрии – заведующего сектором по личным обращениям граждан при произведении записи на личный прием определять к какому должностному лицу необходимо записать заявителя, также не является препятствием личного обращения гражданина к конкретному должностному лицу, и никаких противоречий Федеральному закону N 59-ФЗ не содержит. Целью граждан, которые не всегда обладают необходимыми знаниями либо заблуждаются, является получение ответа на поставленные им вопросы, в связи с чем специалисты органа местного самоуправления рекомендуют им обратиться к должностному лицу, в компетенцию которого входит решение поставленных вопросов.

Оспариваемый ФИО1 Порядок определяет действия должностных лиц мэрии г. Череповца по организации рассмотрения обращений граждан в мэрии города Череповца, конкретизирует и дополняет Федеральный закон № 59-ФЗ в определенной части применительно к данному органу местного самоуправления и муниципальному образованию, и не противоречит ему. В любом случае, должностные лица при рассмотрении обращений граждан и личном приеме руководствуются в первую очередь Федеральным законом от 02.05.2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и иными нормативно-правовыми актами.

Отчасти положения оспариваемого Порядка воспроизводят аналогичные положения Федерального закона № 59-ФЗ. Регламентация правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан, федеральным законодательством (ч. 1 ст. 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации") не означает запрета на воспроизведение положений данного закона в актах органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

В целях сохранения логического смысла, ясности и определенности, достижения полноты регулирования административных процедур, направленных на эффективное осуществление государственной функции рассмотрения обращений граждан, мэрия города Череповца не была лишена возможности в контексте оспариваемого Порядка воспроизвести отдельные положения Федерального закона N 59-ФЗ.

Исключение из действующего Порядка запрета направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется, а также права на личный прием в первоочередном порядке, не нарушает права истца, так как данные положения установлены Федеральным законом № 59-ФЗ.

Кроме того, административным истцом заявлены требования об оспаривании Порядка, измененного Постановлением Мэрии г. Череповца от 19.06.2018 N 2732, который опубликован в установленном порядке в местном периодическом издании, и является действующим. 

Суд полагает, что процедура принятия муниципального правового акта соблюдена, порядок не нарушен.

Доказательств нарушения прав, свобод и законных интересов ФИО1 оспариваемым актом, суду не представлено.

Ссылки административного истца на неправомерность конкретных правоприменительных действий должностных лиц мэрии города Череповца, не могут служить основанием для признания не действующими заявленных им норм. Данные действия оспаривались ФИО1 в иных судебных процессах, по результатам которых вынесены судебные акты, вступившие в законную силу.

В силу статьи 151 Гражданского кодекса РФ, если гражданину причинен моральный вред (физические или нравственные страдания) действиями, нарушающими его личные неимущественные права либо посягающими на принадлежащие гражданину другие нематериальные блага, а также в других случаях, предусмотренных законом, суд может возложить на нарушителя обязанность денежной компенсации указанного вреда.

Поскольку оспариваемый акт муниципального образования не действующим, не соответствующим требованиям действующего законодательства не признан, нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца оспариваемым Порядком не установлено, оснований для удовлетворения требований ФИО1 о компенсации морального вреда, а также взыскания судебных расходов суд не усматривает.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

административное исковое заявление ФИО1 к мэрии города Череповца о признании недействующим в части нормативного правового акта, компенсации морального вреда – оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Вологодский областной суд через Череповецкий городской суд в течение одного месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Мотивированное решение составлено 24 января 2020 года.

Судья 

<

 > М.А. Ярынкина