УИД: 14OS0000-01-2025-000097-15

Дело № 3а-27/2025

Решение

 

именем Российской Федерации

город Якутск 24 апреля 2025 года 

Верховный Суд Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего судьи Смирниковой В.Г., при секретаре Алексеевой М.Г. с участием прокурора Докторовой Л.Ю., административного истца ФИО1, его представителя по доверенности ФИО2, представителя административного ответчика по доверенности ФИО3, представителя заинтересованного лица Окружной администрации города Якутска по доверенности ФИО4,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ФИО1 об оспаривании Правил землепользования и застройки городского округа «город Якутск», утвержденных решением Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года №РЯГД-5-9, в части,

установил:

решением Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года №РЯГД-5-9 принят нормативный правовой акт от 25 декабря 2013 года №169-НПА «Правила землепользования и застройки городского округа «город Якутск» (далее также - Правила землепользования и застройки, Правила). 

ФИО1 обратился в Верховный Суд Республики Саха (Якутия) с административным иском о признании противоречащими федеральному законодательству и не действующими с момента вступления решения суда в законную силу Правил землепользования и застройки в части отнесения в Приложении №1 «Карта градостроительного зонирования городского округа «город Якутск» к территориальной зоне «Ж-6» земельного участка с кадастровым № ..., расположенного по адресу: .........., проекта планировки территории квартала «117» городского округа «Якутск», утвержденного распоряжением первого заместителя главы городского округа «город Якутск» от 23 декабря 2011 года №6159/1зр. 

В обоснование административного иска указано, что административный истец является сособственником земельного участка с кадастровым № ..., расположенного по адресу: .........., с видом разрешенного использования для индивидуальной жилой застройки. Оспариваемым нормативным правовым актом данный земельный участок отнесен к территориальной зоне «Ж-6.2» - зоне застройки многоэтажными многоквартирными жилыми домами высотой от девяти и не более шестнадцати надземных этажей на территории центральной части города Якутска.

Ссылаясь на нарушение положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, просит признать недействующими Правила землепользования и застройки в части расположение земельного участка в территориальной зоне «Ж-6.2», проекта планировки территории квартала «117» городского округа «Якутск», утвержденного распоряжением первого заместителя главы городского округа «город Якутск» от 23 декабря 2011 года №6159/1зр. 

Определением суда от 20 марта 2025 года административное исковое заявление ФИО1 в части оспаривания проекта планировки территории квартала «117» городского округа «город Якутск», утвержденного распоряжением первого заместителя главы городского округа «город Якутск» от 23 декабря 2011 года №6159/1 зр, возвращено. 

В суд заинтересованное лицо ФИО5 не явился, извещен о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, заявлений и ходатайств не поступило. При указанных обстоятельствах, учитывая положения статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд определил рассмотреть дело в отсутствие указанного лица.

В отзыве на административный иск представитель Якутской городской Думы просит в удовлетворении административного иска отказать, указав, что порядок принятия Правил землепользования и застройки не нарушен

В отзыве представитель заинтересованного лица Окружной администрации города Якутска просит в удовлетворении административного иска отказать, мотивируя тем, что права и законные интересы административного истца оспариваемым нормативным правовым актом не нарушены. 

В судебном заседании административный истец и его представитель административный иск поддержали, просили удовлетворить по доводам, изложенным в административном иске, пояснив, что территориальная зона «Ж-6.2» установлена с нарушением градостроительного законодательства, административный истец не может продать земельный участок, так как он не соответствует линиям градостроительного регулирования (красные лини). 

Представители административного ответчика, заинтересованного лица просили отказать в удовлетворении административного иска по доводам, изложенным в отзывах на административный иск. 

В заключении прокурор просит удовлетворить административный иск частично, поскольку Правила землепользования и застройки в части не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в части нахождения спорного земельного участка в двух территориальных зонах. Расположение земельного участка в территориальной зоне «Ж-6.2» соответствует Генеральному плану городского округа «город Якутск». 

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

В силу статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Положениями статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона Российской Федерации от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктами 1 и 3 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 24 и частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки, генерального плана относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Муниципальное образование «город Якутск» наделено статусом городского округа (статья 2 Закона Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 года 174-З №355-III «Об установлении границ территорий и наделении статусом городского округа муниципальных образований Республики Саха (Якутия)»).

Решением Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года №РЯГД-5-9 принят нормативный правовой акт №169-НПА «Правила землепользования и застройки городского округа «город Якутск». Правила включают Карту градостроительного зонирования городского округа «город Якутск».

Данный нормативный правовой акт вступил в законную силу со дня его официального опубликования в печатном издании «Эхо Столицы» от 31 декабря 2013 года №108 (с Приложениями №1 - 2.6), 14 января 2014 года №3, 16 сентября 2016 года №68, 30 июня 2017 года №47. Правила размещены на официальном портале Якутской городской Думы (http://www.yktgorduma.ru).

Таким образом, Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением правил официального опубликования. 

Частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы. 

Субъектами градостроительных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица (часть 1 статьи 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Согласно пункту 2 части 2, части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, содержащая границы территориальных зон. 

В силу пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований. Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (часть 3 пункта 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны. 

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования 

Таким образом, действующим законодательством закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Судом установлено и следует из материалов дела, что ФИО1 является сособственником земельного участка площадью 836 кв.м. с кадастровым № ..., расположенного по адресу: .........., с видом разрешенного использования для индивидуальной жилой застройки. 

В соответствии с Картой градостроительного зонирования городского округа «город Якутск», содержащейся в Приложении №1 к Правилам землепользования и застройки, земельный участок площадью 836 кв.м. с кадастровым № ... расположен в территориальных зонах «Ж6.2» - зона застройки многоэтажными многоквартирными жилыми домами высотой от девяти и не более шестнадцати надземных этажей на территории центральной части города Якутска и «Т-1» - зона улично-дорожной сети, межквартальные пространства. 

Согласно действующему генеральному плану городского округа «город Якутск», утвержденному постановлением городского Собрания депутатов города Якутска от 16 марта 2005 года ПГС № ..., в отношении земельного участка с кадастровым № ... установлена функциональная зона «зона застройки многоэтажными жилыми домами (9 этажей и более)».

Градостроительное законодательство определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам градостроительного зонирования относятся правила землепользования и застройки, которые утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя и в которых устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты; градостроительный регламент - это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения (пункты 7 и 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением установленных федеральным законом случаев, когда границы земельных участков могут пересекать границы территориальных зон (пункт 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (часть 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При этом действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования (пункт 2 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пунктам 11 и 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территории общего пользования - это территории, границы которых обозначены красными линиями, установленными в документации по планировке территории, и которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, в том числе улицы и проезды. Улица, проспект, переулок, проезд являются элементами улично-дорожной сети (постановление Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2014 года №1221 «Об утверждении Правил присвоения, изменения и аннулирования адресов»). Улично-дорожная сеть - это система объектов капитального строительства, включая улицы и дороги различных категорий и входящие в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемые с учетом перспективного роста интенсивности движения транспорта и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций. Границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. 

Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения (пункт 3.37 СП 42.13330.2016. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*, утвержденных приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 года №1034/пр).

Пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает, что земельные участки общего пользования могут включаться в состав различных территориальных зон.

Системный анализ приведенных нормативных положений земельного и градостроительного законодательства позволяет сделать вывод о том, что для территорий общего пользования самостоятельная территориальная зона может не определяться, градостроительный регламент для таких территорий не устанавливается и, таким образом, расположение земельного участка частично на территории общего пользования не свидетельствует о его расположении в двух территориальных зонах. 

При этом выделение в Правилах землепользования и застройки городского округа «город Якутск» зоны улично-дорожной сети, межквартальные пространства («Т-1») не изменяет режим территорий, отнесенных к этой зоне, как территории общего пользования, в отношении которой градостроительный регламент не устанавливается.

В данном случае граница зоны улично-дорожной сети («Т-1») соответствует красным линиям, установленным, в том числе проектом межевания территории квартала «117» городского округа «Якутск», утвержденным постановлением Окружной администрации города Якутска от 23 сентября 2014 года №1608р.

Таким образом, нахождение земельного участка согласно оспариваемым Правилам землепользования и застройки городского округа «город Якутск» одновременно в двух территориальных зонах, когда одна из зон фактически определяет границы территории общего пользования, не может повлечь неопределенности правового режима земельного участка, поскольку позволяет установить в отношении его одну территориальную зону и отобразить в ней территорию общего пользования, на которую действие градостроительного регламента не распространяется.

Такое градостроительное зонирование также не противоречит положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации. 

Доводы административного истца о том, что в нарушение требований статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при установлении на спорной территории территориальной зоны «Ж -6.2» не учтено существующее землепользования, несостоятельны.

Одним из факторов, которые учитываются при подготовке правил землепользования и застройки, является сложившаяся планировка территории и существующее землепользование (пункт 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации). 

Вместе с тем названную норму необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства.

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статья 49, глава VII.1 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В данном случае расположение земельного участка в территориальной зоне «Ж-6.2» соответствует функциональной зоне – зоне застройки многоэтажными жилыми домами (девять этажей и более), предусмотренной Генеральным планом городского округа «город Якутск». 

Установление иной территориальной зоны, не соответствующей генеральному плану, будет незаконным.

Утверждение представителя административного истца о том, что отнесение спорного земельного участка к территориальной зоне «Ж-6.2» не согласовано с ФИО1, основано на неправильном применении норм материального права. Ни градостроительным, ни земельным законодательством не предусмотрено согласование принятия правил землепользования и застройки с собственниками земельных участков.

Доводы административного истца о том, что при утверждении проекта планировки и проекта межевания не учтен вид разрешенного использования земельного участка, не могут быть приняты во внимание, поскольку распоряжение об утверждении проекта планировки и проекта межевания не является предметом спора по настоящему делу 

Таким образом, вопреки утверждениям административного истца отнесение спорного земельного участка к территориальным зонам «Ж-6.2» и «Т-1» требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации не противоречит и права административного истца не нарушает.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении административного иска. 

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

решил:

В удовлетворении административного искового заявления ФИО1 об оспаривании Правил землепользования и застройки городского округа «город Якутск», утвержденных решением Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года №РЯГД-5-9, в части отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья В.Г. Смирникова

Решение изготовлено в окончательной форме 25 апреля 2025 года.