Дело № 3а-441/2018

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

18 октября 2018 года г. Ростов-на-Дону

Ростовский областной суд 

в составе судьи Абрамова Д.М.

при секретаре Третьякове И.А.

с участием прокурора Емелиной Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административное дело по административному иску ФИО1 об оспаривании отдельных положений пункта 15 раздела 4 «Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону», утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 года № 398,

у с т а н о в и л :

24 октября 2017 года Ростовской-на-Дону городской Думой шестого созыва принято решение № 398 «Об утверждении «Правил благоустройства на территории города Ростова-на-Дону» в новой редакции». Текст Правил благоустройства на территории города Ростова-на-Дону (далее – Правила благоустройства) приведен в приложении к указанному решению и является его неотъемлемой частью.

В силу абзаца 18 пункта 15 раздела 4 Правил на территории города запрещается размещать объекты торговли, временные и сезонные сооружения (кроме предназначенных для обеспечения пассажирских перевозок) на тротуарах, газонной части улиц, скверов, парковой и лесной зоны без согласования в установленном порядке.

ФИО1, являющийся индивидуальным предпринимателем, обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании абзаца 18 пункта 15 раздела 4 Правил, поскольку он в результате применения этой правовой нормы привлечен к административной ответственности за размещение нестационарных торговых объектов (квас) без согласования в установленном порядке постановлениями административной комиссии Советского района г.Ростова-на-Дону от 30 мая 2018 года на основании статьи 5.1 Областного закона Ростовской области «Об административных правонарушениях» (невыполнение или ненадлежащее выполнение требований, установленных правилами благоустройства территорий поселений и городских округов, утвержденными органами местного самоуправления поселений и городских округов).

После уточнения требований в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации ФИО1 просил признать недействующим абзац восемнадцатый пункта 15 раздела 4 Правил благоустройства в части запрета размещать на территории города «объекты торговли, временные и сезонные сооружения на тротуарах». 

Административный истец утверждает, что оспариваемое положение нормативного правового акта, нарушение которого влечет применение административной ответственности за нарушение Правил благоустройства, противоречит п.1 ст.39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, принято с превышением полномочий городской Думы в рамках части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Нормы и правила размещения объектов торговли, в том числе нестационарных торговых объектов, как в рассматриваемом случае, установлены статьями 3,10 Федерального закона №381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

В судебное заседание ФИО1 не явился, представив заявление о рассмотрении дела в своё отсутствие. Суд признал возможным рассмотрение дела в отсутствие административного истца, учитывая наличие доказательств его надлежащего извещения о времени и месте судебного разбирательства.

Представитель ФИО1 - адвокат Ширшова К.А., действующая на основании ордера и доверенности, в судебном заседании поддержала уточненные требования.

Представитель Ростовской-на-Дону городской Думы - ФИО2, действующий на основании доверенности, в судебном заседании возражал против удовлетворения административного иска, поддержав доводы письменных объяснений.

Представитель Администрации г.Ростова-на-Дону – ФИО3, действующая по доверенности, представила письменные возражения и просила отказать в удовлетворении административного иска.

Представитель Департамента имущественно-земельных отношений г.Ростова-на-Дону – ФИО4, действующая по доверенности, представила письменные возражения и просила отказать в удовлетворении административного иска.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, заслушав заключение прокурора, участвующего в деле, Емелиной Е.А., полагавшей необходимым удовлетворить заявленные требования в части запрета на размещение объектов торговли на тротуарах, суд приходит к следующим выводам. 

Судом установлено, что постановлениями административной комиссии при администрации Советского района г. Ростова-на-Дону от 30 мая 2018 года №№444,445,446,483 ФИО1 назначено административное наказание в виде штрафа за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 5.1 Областного закона Ростовской области от 25 октября 2002 года № 273-ЗС «Об административных правонарушениях» (л.д.187-212 т.1). 

В постановлениях указано, что ИП ФИО1 «самовольно без правоустанавливающих документов установил нестационарный торговый объект (квас)» в 

<

...> чем нарушил пункт 15 раздела 4 Правил благоустройства.

Решениями Арбитражного суда Ростовской области от 31 июля и от 13 августа 2018 года вышеназванные постановления административной комиссии изменены в части назначения административного наказания, вместо штрафа применено предупреждение (л.д.136-158 т.1). В мотивировочных частях решений указано на нарушение ФИО1 схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории г.Ростова-на-Дону, утвержденной постановлением Администрации г.Ростова-на-Дону от 31.12.2015 №1379.

Учитывая формулировку, использованную в постановлении при описании объективной стороны правонарушения, суд исходит из того, что нормативный правовой акт применен в отношении административного истца в части, касающейся запрета на размещение объектов торговли на тротуаре, что дает ФИО1 право оспаривать Правила благоустройства на территории города Ростова-на-Дону в примененной к нему части.

Согласно статье 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

На основании статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования входят в систему муниципальных правовых актов. 

Город Ростов-на-Дону - муниципальное образование - городской округ, в пределах которого осуществляется местное (городское) самоуправление.

Представительным органом местного самоуправления в городе Ростове-на-Дону является Ростовская-на-Дону городская Дума (статья 36 Устава города Ростова-на-Дону, принятого решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 9 апреля 1996 года № 211, с последующими изменениями и дополнениями). 

В силу статей 35, 43, 47 Федерального закона № 131-ФЗ, статьи 41 Устава городская Дума принимает по вопросам своего ведения нормативные правовые акты в форме решений, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории города. Решения городской Думы принимаются большинством голосов присутствующих депутатов при условии участия в заседании не менее двух третей от установленного числа депутатов. Председатель городской Думы – глава города Ростова-на-Дону подписывает решения городской Думы и обнародует их путем официального опубликования в течение 10 дней. Решения городской Думы нормативного характера вступают в силу со дня их официального опубликования, если иное не указано в самом решении. Официальным опубликованием решения городской Думы признается дата его публикации в газете «Ростов официальный».

Решение городской Думы от 24 октября 2017 года № 398 относится к числу нормативных правовых актов, поскольку устанавливает обязательные для исполнения правила поведения и требования, действует в отношении неограниченного круга лиц, рассчитано на неоднократное применение, направлено на урегулирование общественных отношений. 

Оспариваемый нормативный правовой акт принят представительным органом местного самоуправления в форме решения, подписан председателем городской Думы, что соответствует положениям Федерального закона № 131-ФЗ, Областного закона от 28 декабря 2005 года № 436-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области», Устава города Ростова-на-Дону. 

Процедурные требования, предусмотренные упомянутыми нормами Федерального закона № 131-ФЗ, Устава города, Регламента городской Думы, при принятии указанного решения соблюдены. Вопрос о его принятии рассмотрен на заседании представительного органа местного самоуправления, проведенном при наличии кворума. Как следует из протокола заседания городской Думы, решение принято большинством голосов депутатов. 

Названное решение, включая приложение к нему, в установленном порядке официально опубликовано в печатном издании «Ростов официальный» 1 ноября 2017 года № 44 (1197), вступило в силу со дня официального опубликования (пункт 3 решения).

Правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления его в силу, не нарушены.

Пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции, действовавшей в период принятия оспариваемого нормативного правового акта, предусматривал, что к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа.

Названный вопрос предусмотрен в числе вопросов местного значения и в пункте 25 части 1 статьи 21 Устава города, а также отнесен к компетенции городской Думы согласно пункту 2.12 части 2 статьи 39 Устава города.

Таким образом, городская Дума, исходя из полномочий, закрепленных в статье 35 Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции, действовавшей в соответствующий период), наделена полномочиями по утверждению правил благоустройства территории города. 

В оспариваемом абзаце пункта 15 раздела 4 Правил благоустройства содержатся запреты на размещение двух категорий объектов - объектов торговли, а также временных и сезонных сооружений на тротуарах, газонной части улиц, скверов, парковой и лесной зоны без согласования в установленном порядке.

В разделе «Основные понятия» Правил не раскрывается содержание понятий «объекты торговли», «временные и сезонные сооружения», «согласование в установленном порядке». Вместе с тем приведены определения понятий «нестационарные объекты», включая нестационарные торговые объекты, иные объекты, не относящиеся к недвижимости в соответствии с федеральными законами (л.д.63 т.1), «объекты благоустройства», включая нестационарные торговые объекты (л.д.63-64 т.1). Таким образом, нестационарные торговые объекты отнесены к сфере регулирования благоустройства.

Федеральным законом 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" в пунктах 4 и 6 статьи 2 определено, что торговый объект - это здание или часть здания, строение или часть строения, сооружение или часть сооружения, специально оснащенные оборудованием, предназначенным и используемым для выкладки, демонстрации товаров, обслуживания покупателей и проведения денежных расчетов с покупателями при продаже товаров; нестационарный торговый объект - это торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение. 

Следовательно, в Правилах благоустройства использовано по существу понятие «торговый объект», раскрываемое в упомянутом Федеральном законе. Круг «временных и сезонных сооружений», по смыслу Правил, следует определять через перечисленные в иных понятиях объекты («нестационарные объекты» и «объекты благоустройства» за исключением нестационарных торговых объектов). 

Следует отметить, что рассматриваемый запрет охватывает любые объекты торговли (или торговые объекты в соответствии со статьёй 2 Федерального закона 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ).

Исходя из содержания протоколов об административных правонарушениях, постановлений административной комиссии, решений Арбитражного суда Ростовской области, следует заключить, что ФИО1 привлечен к административной ответственно за нарушение запрета на размещение объектов торговли на тротуарах без надлежащего согласования, то есть вопреки «Схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории г.Ростова-на-Дону», утвержденной постановлением Администрации г.Ростова-на-Дону от 31.12.2015 №1379. Нарушение запрета на размещение на тротуарах «временных и сезонных сооружений» вне связи с осуществлением торговой деятельности ФИО1 не вменялось, учитывая, что по смыслу Правил, эти сооружения не являются объектами торговли (в том числе нестационарными торговыми объектами), поэтому его права и свободы затрагивает лишь прямой запрет на размещение на тротуарах объектов торговли вне зависимости от их видов.

Под правилами благоустройства территории муниципального образования согласно статье 2 Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ) понимается муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения. 

Федеральным законом от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" введена статья 45.1, предусматривающая содержание правил благоустройства территории муниципального образования. 

Согласно положениям статьи 45.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правила благоустройства территории муниципального образования утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования и могут регулировать вопросы, приведенные в части 2 данной статьи, а также иные вопросы, предусмотренные законом субъекта Российской Федерации, регулируемые правилами благоустройства территории муниципального образования, исходя из природно-климатических, географических, социально-экономических и иных особенностей отдельных муниципальных образований. 

К числу регулируемых вопросов отнесены с точки зрения рассматриваемых правоотношений: содержание территорий общего пользования и порядок пользования такими территориями (п.1); проектирование, размещение, содержание и восстановление элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ (п.3); организация пешеходных коммуникаций, в том числе тротуаров, аллей, дорожек, тропинок (п.8). 

Согласно пункту 1 статьи 39.36 Земельного кодекса РФ размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации". 

В области государственного регулирования торговой деятельности полномочия Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти регламентированы положениями частей 1 и 2 статьи 5 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации - положениями части 1 статьи 6 этого же федерального закона. В соответствии с частью 3 статьи 3 и частью 2 статьи 6 данного федерального закона органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли. 

По вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты в случаях и в пределах, которые предусмотрены Федеральным законом "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации. 

В силу пунктов 1 и 2 части 3 статьи 17 указанного федерального закона в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли органы местного самоуправления предусматривают строительство, размещение торговых объектов в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки, а также разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. 

Таким образом, в области государственного регулирования торговой деятельности полномочия Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления разграничены. При этом федеральный законодатель уполномочил органы местного самоуправления только разрабатывать и утверждать схемы размещения нестационарных торговых объектов. 

На уровне субъекта Российской Федерации в Ростовской области приняты: постановление Правительства Ростовской области от 06.07.2015 N 440 (действует в редакции от 12.10.2017) "Об утверждении Порядка и условий размещения объектов, виды которых установлены Правительством Российской Федерации, на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов на территории Ростовской области", а также постановление Правительства Ростовской области от 18.09.2015 N 583 (действует в редакции от 01.11.2017) "О некоторых вопросах, связанных с размещением нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, а также на землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена".

В муниципальном образовании – город Ростов-на-Дону утверждена «Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории г.Ростова-на-Дону».

Следовательно, вопрос порядка и мест размещения нестационарных торговых объектов (то есть конкретный вопрос в области торговой деятельности, отнесенный к компетенции органов местного самоуправления) в полной мере урегулирован на территории городского округа. Ответственность за торговлю в неустановленных для этих целей нормативными правовыми актами органов местного самоуправления местах определена в статье 8.2 Областного закона «Об административных правонарушениях». 

Правила благоустройства в части оспариваемого запрета на размещение объектов торговли не регулируют вопросы непосредственно благоустройства, указанные в частях 2 и 3 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в том числе в пунктах 1,3,8 части 2).

Нельзя согласиться со ссылкой административного ответчика на Приказ Минстроя России от 13.04.2017 N 711/пр "Об утверждении методических рекомендаций для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов" (п.6.10.2), поскольку рекомендации не формулируют каких-либо запретов, а оспоренное по делу положение не идентично по содержанию приведенной рекомендации, в данном случае запрет в его конкретном содержании действует только посредством возможности применения санкции. Схема же размещения нестационарных торговых объектов действует вне связи и условий применения Правил.

Согласно статье 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Воспроизведение в оспариваемом правовом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта, однако если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими (пункт 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых полностью или в части»).

Оспариваемый запрет в части размещения объектов торговли на тротуарах по существу регулирует осуществление именно торговой деятельности вне полномочия на утверждение схемы расположения нестационарных торговых объектов на территории г.Ростова-на-Дону. Запрет в рассматриваемой части не является воспроизведением каких-либо норм более высокой юридической силы, не является частью упомянутой «Схемы», имеет самостоятельное значение в системе правового регулирования, учитывая конкретную правоприменительную практику, обеспечен санкцией в виде статьи 5.1 Областного закона Ростовской области «Об административных правонарушениях».

Кроме того, суд приходит к выводу о нарушении принципа определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования (пункт 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых полностью или в части») при формулировании такого запрета, поскольку он, отсылая к «согласованию в установленном порядке», не называет прямо его составные нормативные части, допуская тем самым размещение объектов торговли на тротуарах при наличии согласования, ссылка на «Схему размещения», иные правовые акты, конкретных субъектов принятия решения не приводится. В пределах заявленного предмета административного иска суд отмечает неопределенность запрета лишь в части оспариваемых слов, но в системе общего регулирования.

Следовательно, положение Правил благоустройства о запрете на размещение объектов торговли на тротуарах принято представительным органом местного самоуправления с превышением установленных полномочий в области организации благоустройства и регулирования торговой деятельности.

По изложенным основаниям абзац восемнадцатый пункта 15 раздела 4 Правил благоустройства, в той мере, в которой он предусматривает, что на территории города запрещается размещать объекты торговли на тротуарах, подлежит признанию недействующим, в остальной оспариваемой части предписание абзаца не нарушает прав административного истца применительно к обстоятельствам привлечения его к административной ответственности.

С учетом содержания оспариваемой нормы, характера и её применения суд приходит к выводу о необходимости признания её недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.

Во исполнение пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд возлагает на административного ответчика обязанность в месячный срок со дня вступления настоящего решения суда в законную силу опубликовать сообщение о принятом решении в периодическом печатном издании «Ростов официальный».

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

административное исковое заявление удовлетворить частично.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац восемнадцатый пункта 15 раздела 4 «Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону», утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 года № 398, в той мере, в которой он предусматривает, что на территории города запрещается размещать объекты торговли на тротуарах.

В остальной части административное исковое заявление оставить без удовлетворения.

Обязать Ростовскую-на-Дону городскую Думу в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о его принятии в печатном издании «Ростов официальный».

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Д.М. Абрамов

Решение в окончательной форме принято 23 октября 2018 года