Дело № 3а-45/2019

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

город Якутск 23 декабря 2019 года 

Верховный Суд Республики Саха (Якутия) в составе:

судьи Матвеевой М.К.

при секретаре Яковлевой Н.А.

с участием:

заместителя прокурора РС(Я) ФИО1

представителя ГС (Ил Тумэн) РС (Я) ФИО2

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) ФИО1, поданному в интересах неопределенного круга лиц, о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу часть 5 статьи 10, части 4 и 9 статьи 11, части 2 и 4 статьи 12, часть 9 статьи 13, статья 14, пункт 10 части 1 статьи 18, часть 8 статьи 18, части 4 и 8 статьи 19, часть 7 статьи 22, часть 3 статьи 33, часть 3 статьи 37, часть 10 статьи 42, часть 8 статьи 44, часть 12 статьи 45, часть 1 статьи 48, часть 4 статьи 52, абзацы 3 и 4 части 6 статьи 54, часть 1 статьи 56 Закона Республики Саха (Якутия) от 30 марта 2005 года З №423-III «О местном референдуме в Республике Саха (Якутия)», 

УСТАНОВИЛ:

Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) ФИО1 обратилась в Верховный Суд Республики Саха (Якутия) с административным исковым заявлением к Государственному Собранию (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу часть 5 статьи 10, части 4 и 9 статьи 11, части 2 и 4 статьи 12, часть 9 статьи 13, статья 14, пункт 10 части 1 статьи 18, часть 8 статьи 18, части 4 и 8 статьи 19, часть 7 статьи 22, часть 3 статьи 33, часть 3 статьи 37, часть 10 статьи 42, часть 8 статьи 44, часть 12 статьи 45, часть 1 статьи 48, часть 4 статьи 52, абзацы 3 и 4 части 6 статьи 54, часть 1 статьи 56 Закона Республики Саха (Якутия) от 30 марта 2005 года З №423-III «О местном референдуме в Республике Саха (Якутия)».

В обоснование заявленных требований указывает, что оспариваемые положения Закона противоречат Федеральному закону от 12 июня 2002 №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и создают реальную угрозу нарушения прав и законных интересов граждан – потенциальных участников республиканского референдума. 

Определением Верховного Суда Республики Саха Якутия) от 17 декабря 2019 года производство по делу в части признания противоречащими федеральному законодательству и недействующими части 5 статьи 10, частей 4 и 9 статьи 11, частей 2 и 4 статьи 12, части 9 статьи 13, статьи 14, пункт 10 части 1 статьи 18, частей 4 и 8 статьи 19, части 7 статьи 22, части 3 статьи 33, части 10 статьи 42, части 8 статьи 44, части 12 статьи 45, части 1 статьи 48, части 4 статьи 52, абзацев 3 и 4 части 6 статьи 54, части 1 статьи 56 Закона Республики Саха (Якутия) от 30 марта 2005 года З №423-III «О местном референдуме в Республике Саха (Якутия)», прекращено в связи с исполнением требований прокурора.

Определением Верховного Суда Республики Саха Якутия) от 17 декабря 2019 года производство по делу в части признания противоречащими федеральному законодательству и недействующими части 2 статьи 37 Закона Республики Саха (Якутия) от 30 марта 2005 года З №423-III «О местном референдуме в Республике Саха (Якутия)», прекращено в связи с отказом прокурора от иска в указанной части.

В судебном заседании заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) ФИО1 представила письменное заявление об уточнении исковых требований и просила признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими части 4 и 8 статьи 18 Закона Республики Саха (Якутия) от 30 марта 2005 года З №423-III «О местном референдуме в Республике Саха (Якутия)» в той части, в которой не предусмотрены ограничения федеральных законов и пояснила следующее.

Часть 4 статьи 18 оспариваемой нормы противоречит пункту 6.1 статьи 29 Федерального закона от 12 июня 2002 №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в части, не предусматривающей освобождение от исполнения обязанностей члена комиссии с правом решающего голоса, работающего в комиссии на постоянной (штатной) основе, в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».

Часть 6 статьи 18 Закона противоречит пункту 11 статьи 29 Федерального закона от 12 июня 2002 №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в части, не устанавливающей обязанность органа, назначившего члена комиссии, назначить нового члена комиссии вместо выбывшего по обстоятельствам, указанным в пункте 6.1 статьи 29 Федерального закона от 12 июня 2002 №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Представитель ответчика Государственного Собрания (Ил Тумэн) ФИО2 действующий на основании доверенности, имеющий высшее юридическое образование, требования не признал и пояснил, что оспариваемые нормы не противоречат федеральному закону. Должность члена избирательной комиссии муниципального образования не отнесена к муниципальной должности и должности муниципальной службы в Республики Саха (Якутия) и на нее не распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные указанными федеральными законами «О противодействии коррупции», «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами». Отметил, что в соответствии с пунктом 6.1 статьи 29 Федерального закона № 67-ФЗ ограничения, запреты и обязанности, установленные антикоррупционным законодательством, распространяются на членов комиссии с правом решающего голоса, работающих в комиссии на постоянной (штатной) основе. Законом возможность работы членов комиссии референдума с правом решающего голоса на постоянной (штатной) основе не установлена. При этом, одним из критериев возможности работы члена комиссии с правом решающего голоса на постоянной (штатной) основе в соответствии с пунктом 14 статьи 29 Федерального закона № 67-ФЗ является регистрация указанной комиссии в качестве юридического лица. Вместе с тем, в Республике Саха (Якутия) ни одна избирательная комиссия, за исключением Центральной избирательной комиссии Республики Саха (Якутия), не являются юридическими лицами.

Выслушав заместителя прокурора, поддержавшего исковые требования, возражения представителя административного ответчика против удовлетворения иска, проверив положения оспариваемых норм закона на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд находит заявленные требования прокурора подлежащими удовлетворению.

Согласно части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту – КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы граждан.

Пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установлено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй статьи 76 Конституции Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Частью 3 статьи 23 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации.

Таким федеральным законом является Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации», который определяет основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (часть 1 статьи 1).

Пунктом «б» части 1 статьи 5 Федерального закона от 06 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 30 марта 2005 года З № 424-III принят Закон Республики Саха (Якутия) «О местном референдуме в Республике Саха (Якутия)». Названный закон опубликован в изданиях «Якутские ведомости», №20, 04.05.2005 г., «Ил Тумэн», №30, 05.08.2005 г.

Таким образом, оспариваемый нормативно-правовой акт принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

В соответствии со статьей 18 Закона Республики Саха (Якутия) «О местном референдуме в Республике Саха (Якутия)» член комиссии с правом решающего голоса освобождается от обязанностей члена комиссии до истечения срока своих полномочий по решению органа, его назначившего, в случае:

подачи членом комиссии заявления в письменной форме о сложении своих полномочий. Указанное заявление не может быть подано в период, начинающийся за десять дней до дня голосования и заканчивающийся в день установления итогов голосования, определения результатов местного референдума, за исключением случая, когда оно подается в связи с вынуждающими к тому обстоятельствами: тяжелой болезнью, стойким расстройством здоровья члена комиссии, его близких родственников;

появления оснований, предусмотренных частями 1 и 2 настоящей статьи, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1, 2 и 10 части 1 настоящей статьи.

Согласно пункту 6.1 статьи 29 Федерального закона от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» член комиссии с правом решающего голоса, работающий в комиссии на постоянной (штатной) основе, освобождается от обязанностей члена комиссии в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 3 декабря 2012 года №230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».

Частью 8 статьи 18 Закона Республики Саха (Якутия) «О местном референдуме в Республике Саха (Якутия)» предусмотрено, что в период со дня назначения местного референдума и до окончания кампании местного референдума орган, назначивший члена комиссии, обязан назначить нового члена комиссии вместо выбывшего по обстоятельствам, указанным в частях 4 и 5 настоящей статьи не позднее чем через десять дней со дня его выбытия. В иной период орган, назначивший члена комиссии, обязан назначить нового члена участковой комиссии не позднее чем в трехмесячный срок, а нового члена иной комиссии не позднее чем в месячный срок со дня прекращения полномочий выбывшего члена комиссии.

В соответствии с пунктом 11 статьи 29 Федерального закона от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в период избирательной кампании, период со дня назначения референдума и до окончания кампании референдума орган, назначивший члена комиссии, обязан назначить нового члена комиссии вместо выбывшего по обстоятельствам, указанным в пунктах 6, 6.1 и 8 настоящей статьи, не позднее чем через десять дней со дня его выбытия в соответствии с требованиями, установленными пунктом 4 статьи 21 и статьями 22 - 27 настоящего Федерального закона. В иной период орган, назначивший члена комиссии, обязан назначить нового члена участковой комиссии не позднее чем в трехмесячный срок, а нового члена иной комиссии не позднее чем в месячный срок со дня прекращения полномочий выбывшего члена комиссии. В случае невыполнения данных требований нового члена избирательной комиссии субъекта Российской Федерации назначает Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения - избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, избирательной комиссии поселения - избирательная комиссия муниципального района (если такая комиссия не образована, - территориальная комиссия), иной комиссии - вышестоящая комиссия с соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным законом. Новый член участковой комиссии назначается из резерва составов участковых комиссий с соблюдением требований, предусмотренных пунктами 3.1 и 3.2 статьи 22 настоящего Федерального закона, в порядке, установленном Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Сравнительный анализ приведенных норм регионального и федерального законов позволяет сделать вывод о противоречии частей 4 и 8 статьи 18 Республики Саха (Якутия) «О местном референдуме в Республике Саха (Якутия)» в части не предусматривающей в качестве одного из оснований освобождения члена комиссии с правом решающего голоса от своих обязанностей в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 03 декабря 2012 года №230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», приведенным нормам федерального законодательства.

Доводы представителя Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) о нераспространении на члена избирательной комиссии установленных названными федеральными законами ограничений, запретов и обязанностей, поскольку указанные должности не отнесены к муниципальным должностям и должностям муниципальной службы нельзя признать обоснованными.

Так, законом Республики Саха (Якутия) от 26 декабря 2007 года 535-З №1073-III «О Реестре муниципальных должностей и должностей муниципальной службы в Республике Саха (Якутия) и соотношении должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы Республики Саха (Якутия)» к муниципальным должностям и должностям муниципальной службы отнесены должности председателей избирательных комиссий муниципальных районов и городских округов (раздел 1 части 1 приложение №1), ведущих специалистов, специалистов 1, 2 и 3 разрядов избирательных комиссий муниципальных районов и городских округов (раздел 6 части 1 приложение №1), ведущих специалистов, специалистов 1, 2 и 3 разрядов избирательной комиссии муниципального образования на уровне городского и сельского поселения. 

Суд находит необоснованными доводы административного ответчика о том, что в силу пункта 6.1 статьи 29 Федерального закона от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ограничения, запреты и обязанности, установленные антикоррупционным законодательством, распространяются только на членов комиссии с правом решающего голоса, работающих в комиссии на постоянной (штатной) основе при наличии у избирательных комиссий муниципального образования статуса юридического лица.

В силу пункта 3 стать 24 Федерального закона от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» статусом юридического лица избирательная комиссия муниципального образования наделяется Уставом муниципального образования, нормативным правовым актом органа местного самоуправления. 

В соответствии с пунктами 12 и 14 статьи 29 Федерального закона от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» председатель, заместитель Председателя и секретарь Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, председатель, заместитель председателя и секретарь избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, председатель или секретарь иной комиссии, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, работают в соответствующей комиссии на постоянной (штатной) основе. Возможность работы на постоянной (штатной) основе иных, кроме указанных в пункте 12 настоящей статьи, членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с правом решающего голоса, членов избирательной комиссии муниципального образования, территориальной комиссии, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, а также размер и виды денежного содержания членов указанных комиссий с правом решающего голоса, работающих на постоянной (штатной) основе, иных выплат этим членам комиссии определяются законами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Таким образом, статус избирательных комиссий муниципальных образований как юридических лиц, возможность работы их членов на постоянной (штатной) основе, определяются Уставами муниципальных образований и муниципальными нормативными актами. 

В числе обстоятельств, которые суд обязан выяснять при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта, в соответствии с пунктом 1 части 8 статьи 213 КАС РФ, указано на необходимость выяснять, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление.

Как указано в пункте 15 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» в административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, должны быть указаны сведения о том, какие права, свободы и законные интересы нарушены или могут быть нарушены оспариваемым актом, или о том, что существует реальная угроза их нарушения. 

В данном случае суд приходит к выводу об обоснованности доводов прокурора о том, что оспариваемые нормы создают реальную угрозу нарушения прав и законных интересов граждан – потенциальных участников местных референдумов, ввиду противоречия федеральному закону.

Пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом может быть принято решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;

Оценивая исследованные обстоятельства дела в их совокупности, суд приходит к выводу о признании части 4 и части 8 статьи 18 Закона Республики Саха (Якутия) от 30 марта 2005 года З №423-III «О местном референдуме в Республике Саха (Якутия)», в той части, в которой не предусмотрены ограничения, запреты и неисполнение обязанности, установленные антикоррупционным законодательством, не соответствующими Федеральному закону № 67-ФЗ и не действующими со дня вступления в законную силу решения суда.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) ФИО1 удовлетворить.

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими часть 4 статьи 18 и часть 8 статьи 18 Закона Республики Саха (Якутия) от 30 марта 2005 года З №423-III «О местном референдуме в Республике Саха (Якутия)», в той части, в которой не предусмотрены ограничения, запреты и неисполнение обязанности, установленные антикоррупционным законодательством, со дня вступления в законную силу решения суда.

Решение суда в течение одного месяца после вступления в законную силу в соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит опубликованию в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован указанный нормативный правовой акт.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, внесено апелляционное представление прокурора в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Верховного Суда 

Республики ФИО3 Матвеева

Решение суда принято в окончательной форме 26 декабря 2019 года.