дело № 3а-587/2025

16ОS0000-01-2025-000358-55

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

город Казань 9 июля 2025 года 

Верховный Суд Республики Татарстан в составе председательствующего - судьи Верховного Суда Республики Татарстан Каминского Э.С., 

при секретаре – помощнике судьи Ушакове К.Н.,

с участием прокурора прокуратуры Республики Татарстан Галимова Б.Р., 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Казанской городской Думе Республики Татарстан, Исполнительному комитету муниципального образования города Казани Республики Татарстан о признании недействующими отдельных положений Правил землепользования и застройки города Казани, утвержденных решением Казанской городской Думы от 16 августа 2021 года № 5-8, решения Казанской городской Думы от 22 ноября 2022 года № 6-18 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Казани в части изменения границ территориальных зон зоны размещения объектов специального назначения (СЗ) и рекреационной зоны (Р2)», возложении обязанности принять новый нормативный правовой акт, 

УСТАНОВИЛ:

решением Казанской городской Думы от 16 августа 2021 года № 5-8 утверждены Правила землепользования и застройки города Казани.

Данное решение вместе с Правилами землепользования и застройки опубликованы в официальном печатном издании - Сборнике документов и правовых актов муниципального образования города Казани, Спецвыпуск от 26 августа 2021 года. Правила землепользования и застройки города Казани размещены в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП). 

Решением Казанской городской Думы от 22 ноября 2022 года № 6-18 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Казани в части изменения границ территориальных зон зоны размещения объектов специального назначения (СЗ) и рекреационной зоны (Р2)» на карте градостроительного зонирования (территориальных зон) изменены границы территориальной зоны – рекреационной зоны (Р2), увеличена территориальная зона – зона размещения объектов специального назначения (СЗ) в районе улиц Рихарда Зорге – Даурская за счет последней. 

Это решение опубликовано в официальном печатном издании - Сборнике документов и правовых актов муниципального образования 

<

...> (677) 1 декабря 2022 года.

ФИО1, являющийся собственником земельного участка с кадастровым номером 16:50:060506:166, расположенного в городе Казани, обратился в Верховный Суд Республики Татарстан с административным исковым заявлением о признании не действующими положений Правил землепользования и застройки города Казани, утвержденных решением Казанской городской Думы от 16 августа 2021 года № 5-8, решения Казанской городской Думы от 22 ноября 2022 года № 6-18 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Казани в части изменения границ территориальных зон зоны размещения объектов специального назначения (СЗ) и рекреационной зоны (Р2)» в части установления рекреационной зоны (Р2) для земельного участка с кадастровым номером 16:50:060506:166, в обоснование требований ссылается на несоответствие оспариваемых нормативных правовых актов нормам земельного, градостроительного законодательства. 

По мнению административного истца, Казанской городской Думой в оспариваемом документе градостроительного зонирования безосновательно установлена территориальная зона - рекреационная зона (Р2) в границах принадлежащего ему земельного участка с кадастровым номером 16:50:060506:166. Решение Казанской городской Думы от 22 ноября 2022 года № 6-18 принято с нарушением процедуры его принятия без достаточных к тому оснований. Оспариваемые нормативные правовые акты нарушают его права и законные интересы, так как налагают ограничения при использовании земельного участка. 

В судебном заседании представитель ФИО1 – ФИО2 административное исковое заявление поддержал. 

Представители Казанской городской Думы ФИО3, ФИО4, являющийся также представителем Исполнительного комитета муниципального образования города Казани, административный иск не признали.

Выслушав представителей административного истца, административных ответчиков, изучив доказательства, имеющиеся в материалах дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению, оценив нормативный правовой акт на его соответствие федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд не находит оснований для удовлетворения административного иска.

В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения. 

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», действующий на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов, как указано в преамбуле к данному документу, в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа отнесено утверждение правил землепользования и застройки.

Аналогичная по своему содержанию норма закреплена в пункте 26 части 1 статьи 17 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года № 45-ЗРТ «О местном самоуправлении в Республике Татарстан», а также в пункте 26 части 1 статьи 8 Устава муниципального образования города Казани, утвержденного решением Представительного органа муниципального образования города Казани от 17 декабря 2005 года № 3-5.

Градостроительный кодекс Российской Федерации в пункте 3 части 3 статьи 8 предусматривает в числе полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности утверждение правил землепользования и застройки городских округов.

Согласно статье 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1).

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

В соответствии с положениями статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, статьи 21 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года № 45-ЗРТ в структуру органов местного самоуправления входит представительный орган муниципального образования, которым в городском округе Казани является Казанская городская Дума.

На основании статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, статьи 23 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года № 45-ЗРТ Казанская городская Дума была вправе принять нормативный акт об утверждении Правил землепользования и застройки города Казани.

Порядок подготовки и утверждения правил землепользования и застройки, а также внесения в них изменений определен статьями 31, 32, 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц. При подготовке правил землепользования и застройки в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 51 и 28 данного Кодекса (часть 12 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы общественных обсуждений или публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких общественных обсуждений или публичных слушаний (часть 15 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из материалов дела следует, что постановлением Исполнительного комитета города Казани от 19 июня 2020 года № 1701 принято решение о подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Казани, которым одновременно утвержден состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки. Данное постановление опубликовано в официальном печатном издании - Сборнике документов и правовых актов муниципального образования города Казани от 2 июля 2020 года № 24. 

Постановлением Мэра города Казани от 20 ноября 2020 года № 240 назначены общественные обсуждения в городе Казани по проекту Правил землепользования и застройки города Казани. Этот документ опубликован в официальном печатном издании - Сборнике документов и правовых актов муниципального образования города Казани, Спецвыпуск от 26 ноября 2020 года. 

Открытые обсуждения в рамках общественных обсуждений по проекту оспариваемого нормативного правового акта были проведены в период с 26 ноября 2020 года по 28 января 2021 года, о чем был составлен протокол от 14 января 2021 года № 491.

Заключение по результатам общественных обсуждений составлено Комиссией по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Казани и доведено до всеобщего сведения путем опубликования в официальном печатном издании - Сборнике документов и правовых актов муниципального образования города Казани, Спецвыпуск (части 1 и 2) от 28 января 2021 года.

Суд отмечает, что общественные обсуждения являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. Они не являются формой осуществления власти населением, тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Заключение о результатах общественных обсуждений по своей правовой природе не может носить ни рекомендательного, ни императивного характера, а является основанием для подготовки рекомендаций и им предшествует.

На VIII сессии Казанской городской Думы, состоявшейся 16 августа 2021 года, данным представительным органом местного самоуправления принято решение № 5-8, которым утверждены Правила землепользования и застройки города Казани.

Недочеты, допущенные при проведении отдельных процедур подготовки проекта Правил землепользования и застройки города Казани, по мнению суда, не могут служить безусловным и достаточным основанием для признания недействующим оспариваемого нормативного правового акта, поскольку они не привели к существенному нарушению порядка принятия и утверждения указанного документа, повлиявшему на законность принятия этого нормативного правового акта.

Таким образом, оспариваемый нормативный акт принят Казанской городской Думой в пределах предоставленных ей вышеупомянутыми правовыми актами полномочий, с соблюдением порядка принятия данного нормативного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования.

С учетом положений постановления Исполнительного комитета города Казани от 29 апреля 2019 года № 1590 «Об утверждении проекта планировки и межевания территории, ограниченной улицами Даурская, Рихарда Зорге, ФИО5», по инициативе акционерного общества «Сетевая компания» на основании заключения Комиссии по землепользованию и застройке принято решение о подготовке проекта нормативного правового акта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Казани в части изменения границ территориальных зон зоны размещения объектов специального назначения (СЗ) и рекреационной зоны (Р2). 

Постановлением Мэра города Казани от 19 сентября 2022 года № 134 назначены общественные обсуждения в городе Казани по проекту решения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Казани, которым предусмотрено изменение границ территориальных зон зоны размещения объектов специального назначения (СЗ) и рекреационной зоны (Р2). Этот документ опубликован в официальном печатном издании - Сборнике документов и правовых актов муниципального образования города Казани от 29 сентября 2022 года № 38 (668). 

Открытые общественные обсуждения на основании упомянутого постановления Мэра города Казани по проекту решения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Казани были проведены в период с 29 сентября 2022 года по 20 октября 2022 года, о чем был составлен протокол от 11 октября 2022 года № 703.

Заключение по результатам общественных обсуждений составлено и доведено до всеобщего сведения путем опубликования в официальном печатном издании - Сборнике документов и правовых актов муниципального образования города Казани от 20 октября 2022 года № 41 (671).

На XVIII сессии Казанской городской Думы данным представительным органом местного самоуправления принято оспариваемое решение от 22 ноября 2022 года № 6-18, которым в Правилах землепользования и застройки города Казани, утвержденных решением Казанской городской Думы от 16 августа 2021 года № 5-8, на карте градостроительного зонирования (территориальных зон) изменены границы территориальной зоны – рекреационной зоны (Р2), увеличена территориальная зона – зона размещения объектов специального назначения (СЗ) в районе улиц Рихарда Зорге – Даурская (земельный участок с кадастровым номером 16:50:060507:2) за счет площади рекреационной зоны (Р2). В границах земельного участка с кадастровым номером 16:50:060506:166 территориальная зона не изменялась. 

Суд полагает, что решение от 22 ноября 2022 года № 6-18 принято Казанской городской Думой в пределах предоставленных ей полномочий, с соблюдением порядка принятия данного нормативного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования. Вопреки доводам административного истца у органов местного самоуправления города Казани отсутствовала обязанность по его персональному извещению о времени и месте проведения общественных обсуждений по проекту оспариваемого решения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Казани. 

Обращаясь к доводам административного истца о безосновательном установлении административным ответчиком в оспариваемом нормативном правовом акте территориальной зоны - рекреационная зона (Р2) в границах принадлежащего ему земельного участка с кадастровым номером 16:50:060506:166, суд приходит к следующему. 

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности.

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничении негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечении охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из пункта 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и устанавливает территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Суд отмечает, что в силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план как документ территориального планирования является обязательным для органов местного самоуправления при принятии ими решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Судом установлено, что в соответствии с Генеральным планом города Казани, утвержденным решением Казанской городской Думы от 28 февраля 2020 года № 5-38, земельный участок с кадастровым номером 16:50:060506:166 расположен в функциональной зоне ФЗ-410 – «Рекреационная зона. Размещение природных территорий с долей общественных функций», а также входит в природно-рекреационный комплекс – «сквер жилого района». Следовательно, предусмотренный частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, частью 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации принцип соответствия Правил землепользования и застройки Генеральному плану городского округа соблюден. 

При этом суд принимает во внимание разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенные в пункте 28 постановления от 26 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», согласно которым суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов местного самоуправления.

При указанных обстоятельствах суд не усматривает несоответствия Правил землепользования и застройки города Казани в оспариваемой части, решения Казанской городской Думы от 22 ноября 2022 года № 6-18 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Казани в части изменения границ территориальных зон зоны размещения объектов специального назначения (СЗ) и рекреационной зоны (Р2)» нормам законодательства, имеющим большую юридическую силу, а также нарушения прав административного истца.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 – 178, 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 к Казанской городской Думе Республики Татарстан, Исполнительному комитету муниципального образования города Казани Республики Татарстан о признании недействующими отдельных положений Правил землепользования и застройки города Казани, утвержденных решением Казанской городской Думы от 16 августа 2021 года № 5-8, решения Казанской городской Думы от 22 ноября 2022 года № 6-18 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Казани в части изменения границ территориальных зон зоны размещения объектов специального назначения (СЗ) и рекреационной зоны (Р2)», возложении обязанности принять новый нормативный правовой акт отказать.

Настоящее решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежат опубликованию в официальном сетевом издании «Муниципальные правовые акты и иная официальная информация» docskzn.ru.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия его судом в окончательной форме через Верховный Суд Республики Татарстан в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции.

Судья Э.С. Каминский 

Справка: решение принято судом в окончательной форме 23 июля 2025 года.

Судья Э.С. Каминский