Дело № 3а-299/2020

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г. Воронеж 2 сентября 2020 года 

Воронежский областной суд в составе председательствующего судьи Лесничевской Е.В.,

при секретаре Высоцкой Е.А., 

с участием прокурора Колесовой М.Г.,

представителя административного истца ООО «Континент» по доверенности ФИО1,

представителя административного ответчика Воронежской городской Думы по доверенности ФИО2,

представителя заинтересованного лица Управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж по доверенности ФИО3, 

рассмотрел в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению 

общества с ограниченной ответственностью «Континент» о признании нормативного правового акта в части недействующим,

УСТАНОВИЛ:

ООО «Континент» обратилось в суд с административным иском, в котором просит признать недействующими, как несоответствующие положениям статьи 85 Земельного кодекса РФ, статьи 34 Градостроительного кодекса РФ, Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденные решением Воронежской городской Думы от 25.12.2009 № 384-II, в части отнесения части земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: 

<

адрес>, к территориальной зоне с индексом ИТ-1 – городские магистрали и улицы.

В обоснование заявленных исковых требований административный истец ООО «Континент» указывает, что ему на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером №, расположенный по адресу: 

<

адрес>. Как следует из письма Управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж от 27.01.2020, указанный земельный участок, согласно Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденных решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2009 года № 384-II, отнесен к двум территориальным зонам: с индексом Ж-7 «Многоэтажная застройка» и с индексом ИТ-1 «Городские магистрали и улицы». Помещение части земельного участка в территориальную зону с индексом ИТ-1 не позволяет административному истцу, как собственнику земельного участка, выбирать для него виды разрешенного использования, установленные для зоны с индексом Ж-7, создает административному истцу препятствия в использовании земельного участка, поскольку устанавливает взаимоисключающие градостроительные регламенты, не позволяет возводить на земельном участке объекты капитального строительства, в том числе в соответствии с видом разрешенного использования «проектирование и строительство индивидуальной жилой застройки», присвоенным земельному участку при постановке на государственный кадастровый учет.

В судебном заседании представитель административного истца по доверенности ФИО7 заявленные исковые требования поддержал по основаниям, изложенным в административном иске (т. 2 л.д. 37-41).

Представитель административного ответчика Воронежской городской Думы по доверенности ФИО4 и представитель заинтересованного лица Управления главного архитектора администрации городского округа 

<

адрес> по доверенности ФИО5 возражали против удовлетворения иска, считая оспариваемый нормативный правовой акт вынесенным в пределах компетенции и с соблюдением законодательства, имеющего большую юридическую силу (т. 1 л.д. 197-205, т 2 л.д. 76-81,87-90).

Прокурор ФИО6 полагала административный иск подлежащим удовлетворению.

Выслушав стороны, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, суд приходит к следующему.

Согласно положениям статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации и главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) нормативный акт, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействующим, если он не соответствует закону или иным правовым актам. 

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному Кодексу.

В силу пункта 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить ГрК РФ (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ). 

Согласно Закону Воронежской области от 31.10.2005 № 66-ОЗ муниципальное образование город Воронеж наделено статусом городского округа.

В соответствии со статьями 28, 29, 55, 56 Устава городского округа город Воронеж (принят постановлением Воронежской городской Думы от 27.10.2004 № 150-1), Воронежская городская Дума является представительным органом местного самоуправления, к полномочиям которого относится, в том числе, принятие нормативных правовых актов по вопросам, относящихся к его компетенции. Нормативные правовые акты принимаются Воронежской городской Думой в форме решений.

Согласно части 11 статьи 55, а также части 5 и части 8 статьи 56 Устава нормативные правовые акты городской Думы подписываются главой городского округа и должны быть опубликованы в средствах массовой информации городского округа. После опубликования они вступают в законную силу.

Решением Воронежской городской Думы от 25.12.2009 № 384-II утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж, указанное решение подписано Главой городского округа город Воронеж и опубликовано в издании «Воронежский курьер» № 2 от 12.01.2010. Обязательное требование о проведении предварительных публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки, предусмотренное статьями 31, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, соблюдено.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом местного самоуправления в установленной форме, с соблюдением процедуры его принятия, официально опубликован и по этим основаниям административным истцом не оспаривается.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы. 

Как следует из материалов дела, административному истцу ООО «Континент» на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером №, расположенный по адресу: 

<

адрес>, категория земель – земли населенных пунктов, вид разрешенного использования – проектирование и строительство индивидуальной жилой застройки (т. 1 л.д. 15-18). 

Согласно сообщению руководителя Управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж от ДД.ММ.ГГГГ №, принадлежащий административному истцу земельный участок расположен в двух территориальных зонах: Ж7 – «многоэтажная застройка» и ИТ1 – «городские магистрали и улицы» (т. 1 л.д. 19). 

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. 

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ). На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ). 

Согласно пункту 7 статьи 1 ГрК РФ территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. 

Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ). 

В соответствии с частями 1, 15 статьи 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон, с учетом которых устанавливаются градостроительные регламенты, определяющие правовой режим земельных участков. Каждый градостроительный регламент действует в пределах границ соответствующей территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (части 1 - 3 статьи 36 ГрК РФ). 

Оспариваемые Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж включают Карту градостроительного зонирования, на которой отображены территориальные зоны (часть II Правил).

Перечень территориальных зон, выделенных на карте градостроительного зонирования территории городского округа город Воронеж, приведен статье 15 Правил землепользования и застройки, в частности к жилым зонам относится зона Ж 7 – зона многоэтажной застройки, к зонам инженерных и транспортных инфраструктур относится зона ИТ 1 – городские магистрали и улицы (т. 1 л.д. 21, 70-76, 145-148). 

Согласно картографической части Генерального плана городского округа город Воронеж (утвержден решением Воронежской городской Думы от 19 декабря 2008 г. № 422-II и включает, среди прочего, карту функционального зонирования) земельный участок с кадастровым номером № относится к двум функциональным зонам - зоне застройки многоэтажными жилыми домами и зоне инженерных и транспортных инфраструктур (т. 1 л.д. 206).

В соответствии с картой градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки указанный участок отнесен к двум территориальным зонам: с индексом Ж 7 – многоэтажная застройка и с индексом ИТ 1 – городские магистрали и улицы (т. 1 л.д. 207). 

Под территориями общего пользования для целей градостроительной деятельности понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 статьи 1 ГрК РФ). Как следует из пункта 11 статьи 1 ГрК РФ, существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, обозначаются красными линиями. 

В силу пункта 2 части 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительных регламентов в границах территорий общего пользования не распространяется. 

Земельные участки в границах территорий общего пользования, по общему правилу, находятся в государственной или муниципальной собственности, как обеспечивающие комплексное социально-экономическое развитие территорий, реализацию права граждан на благоприятную окружающую среду, на комфортную среду обитания (пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ), подпункт 18 пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29.092016 № 1963-О). 

Статьей 19 Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж даны характеристики территориальных зон, перечень мероприятий и параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. В качестве основных видов разрешенного использования зоны ИТ 1 указаны: дороги, эстакады, мосты, путепроводы, транспортные развязки в разных уровнях, пешеходные переходы в разных уровнях, сооружения и коммуникации трубопроводного транспорта, линейные объекты (ЛЭП, кабели, теплотрассы, инженерные коммуникации водоснабжения и водоотведения, инженерные коммуникации газоснабжения, линейные объекты телефонизации, магистральны улицы, площади, транспортно-пешеходные и пешеходно-транспортные улицы, пешеходные улицы и дороги, парковые дороги, проезды, велосипедные дорожки, площадки для остановки и кратковременной стояки автомобилей, резервуары для хранения воды, канализационные насосные станции, газораспределительные пункты (ГРП, ШРП), насосные станции водоснабжения, парки, скверы, сады, аллеи, бульвары. 

Изложенное соотносится с понятием территории общего пользования, приведенным в пункте 12 статьи 1 ГрК РФ.

Вместе с тем, в качестве условно разрешенных видов использования зоны ИТ-1 указаны: стоянки (гаражи) индивидуальных легковых автомобилей подземные, платные стоянки индивидуальных легковых автомобилей подземные, общественные туалеты, АЗС, АЗС с комплексом автосервиса.

Таким образом, зона ИТ-1 помимо территории общего пользования, предназначенной для уличной дорожной сети, включает в себя также участки для размещения объектов транспортной инфраструктуры и отдельных нестационарных объектов автосервиса для попутного обслуживания, что нельзя отнести к территории общего пользования. 

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в частности, сложившейся планировки территории и существующего землепользования; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках (пункты 4 и 5 части 1 статьи 34 ГрК РФ). 

Из представленных суду документов следует, что спорный земельный участок поставлен на кадастровый учет ДД.ММ.ГГГГ с видом разрешенного использования – проектирование и строительство индивидуальной жилой застройки. Границы земельного участка на местности определены, он огорожен бетонным забором, на участке имеется строение (т. 2 л.д. 2-6). Однако сведения о данном земельном участке при подготовке Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж в 2009 году учтены не были.

Суд не может согласиться с доводами представителя административного ответчика о том, что расположение земельного участка одновременно в границах территориальной зоны Ж 7 и зоны ИТ 1, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую силу, и не нарушает прав административного истца по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 85 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). 

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений. 

Согласно части 2 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов. 

В судебном заседании представителем административного ответчика не оспаривалось, что земельный участок с кадастровым номером № относящийся к категории земель - земли населенных пунктов, с разрешенным видом использования – проектирование и строительство индивидуальной жилой застройки, располагается в двух территориальных зонах. 

Как видно из представленного суду градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером №, на участке возможно строительство объектов капитального строительства с учетом охранных зон сетей инженерно-технического обеспечения и нахождения участка в пределах приаэродромных территорий, при этом часть участка, на которой возможно строительство, составляет менее половины от площади всего участка (т. 2 л.д. 21-34).

При таких обстоятельствах отнесение земельного участка с кадастровым номером № к двум территориальным зонам: с индексом Ж 7 – многоэтажная застройка и с индексом ИТ 1 – городские магистрали и улицы - противоречит приведенным выше нормам градостроительного и земельного законодательства, кроме того, нахождение земельного участка в двух территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования создает неопределенность его правового режима, в связи с чем нарушаются права и законные интересы административного истца на использование земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования.

Суд также не может признать обоснованными доводы представителей административного ответчика и заинтересованного лица о том, что границы территориальных зон установлены по красным линиям, утвержденным решением исполнительного комитета Воронежского городского совета народных депутатов от 15.03.1979 № 108/6 «Об утверждении проекта детальной планировки Северного жилого района» (т. 2 л.д. 82-86).

Красные линии отображаются на чертежах проекта планировки территории, проекта межевания территории (подпункт «а» пункта 1 части 3 статьи 42, пункт 2 части 6 статьи 43 ГрК РФ), подготовка которых осуществляется, в частности, для установления границ территорий общего пользования (часть 1 статьи 42 ГрК РФ), установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (пункт 2 части 2 статьи 43 ГрК РФ). 

По состоянию на дату принятия оспариваемых Правил землепользования и застройки действовали Инструкция о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденная постановлением Госстроя России от 29.10.2002 № 150 (далее - Инструкция по разработке градостроительной документации), и Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, введенная в действие постановлением Госстроя России от 06.04.1998 № 18-30 «О принятии и введении в действие РДС 30-201-98 «Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации» (далее - Инструкция РДС 30-201-98), которые применялись в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации. 

Как следует из приведенных выше положений ГрК РФ и названных инструкций, проект красных линий утверждается отдельными документами (план красных линий, разбивочный чертеж красных линий) в составе документации по планировке территории (пункт четвертый раздела 3.2.1 Инструкции по разработке градостроительной документации, пункт 4.4 Инструкции РДС 30-201-98).

Документы, подтверждающие утверждение проекта территорий, в составе которого утверждалась бы красная линия, разделяющая территориальные зоны и пересекающая земельный участок административного истца, суду представлены не были. При этом тот факт, что изначально красные линии были определены в составе проекта детальной планировки Северного жилого района, утвержденного решением исполнительного комитета Воронежского городского совета народных депутатов от ДД.ММ.ГГГГ №, правового значения в рассматриваемом споре не имеет. 

Давая оценку исследованным в судебном заседании доказательствам, суд приходит к выводу о том, что Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж в оспариваемой части противоречат положениям градостроительного и земельного законодательства, в связи с чем, заявленные ООО «Континент» административные исковые требования подлежат удовлетворению.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты. 

Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу.

Учитывая, что оспариваемый нормативный акт до вынесения решения суда применялся и на его основании реализовывались права граждан и организаций, оспариваемые положения подлежат признанию не действующими со дня вступления судебного акта в законную силу. 

Поскольку суд находит исковые требования ООО «Континент» обоснованными, то судебные расходы на оплату государственной пошлины в сумме 4 500 рублей на основании статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежат взысканию с административного ответчика Воронежской городской Думы.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденные решением Воронежской городской Думы от 25.12.2009 № 384-II, в части отнесения части земельного участка с кадастровым номером № расположенного по адресу: 

<

адрес>, к территориальной зоне с индексом ИТ-1 – городские магистрали и улицы.

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит размещению в информационной системе «Портал Воронежской области в сети Интернет» (www.govvrn.ru) в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Взыскать с Воронежской городской Думы судебные расходы на оплату государственной пошлины в размере 4 500 (четыре тысячи пятьсот) рублей. 

Решение суда может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.

Председательствующий: Е.В. Лесничевская 

Решение в окончательной форме изготовлено ДД.ММ.ГГГГ.