Дело № 3а-205-2017 

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

Пермский краевой суд в составе

председательствующего судьи Няшина В.А.

при секретаре Татарских К.И.,

с участием представителя административного истца прокурора прокуратуры Пермского края Синевой А.М., представителей административного ответчика - правительства Пермского края - ФИО1 и ФИО2, рассмотрев 27 сентября 2017 года в открытом судебном заседании в г. Перми дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Пермского края о признании недействующими пункта 1.2 Правил отлова, регистрации, учета и содержания безнадзорных животных на территории Пермского края, утвержденных постановлением Правительства Пермского края от 09.07.2014 № 596-п (в ред. постановления от 09.02.2017 года № 42-п), в части в слов «выпуска в среду обитания в месте отлова» и абз. 2 п. 4.22 Правил отлова, регистрации, учета и содержания безнадзорных животных на территории Пермского края, утвержденных постановлением Правительства Пермского края от 09.07.2014 № 596-п (в ред. постановления от 09.02.2017 года № 42-п)»,

у с т а н о в и л:

09.07.2014 года правительством Пермского края издано постановление № 596-п «Об утверждении Правил отлова, регистрации, учета и содержания безнадзорных животных на территории Пермского края». Указанное Постановление опубликовано в Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края № 27 от 14.07.2014. Постановлением Правительства края от 09.02.2017 № 42-п «О внесении изменений в Правила отлова, регистрации, учета и содержания безнадзорных животных на территории Пермского края, утвержденные постановлением Правительства Пермского края от 9 июля 2014 г. № 596-п» в постановление Правительства Пермского края от 09.07.2014 № 596-п внесены изменения.

В частности, пунктом 4.22 Правил (в ред. постановления Правительства края от 09.02.2017 № 42-п) предусмотрено, что после истечения 2-месячного срока пребывания безнадзорных животных в пункте временного содержания организации по содержанию безнадзорных животных, если они не возвращены их владельцам, безнадзорные животные подлежат передаче заинтересованным лицам либо в приют для дальнейшего содержания. В случае отказа приюта в принятии отловленных собак, кошек, а также отсутствии возможности передать их заинтересованным лицам кастрированные (стерилизованные) собаки, кошки подлежат выпуску в среду обитания в месте отлова вне границ детских и спортивных площадок, территорий образовательных организаций, организаций здравоохранения и общественного питания. Согласно пункту 1.2 Правил при определении понятия «приют» также предусмотрена возможность выпуска ранее отловленных животных в среду их обитания.

Указанное Постановление опубликовано 13.02.2017 на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и в Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края № 6.

Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 1.2 Правил отлова, регистрации, учета и содержания безнадзорных животных на территории Пермского края, утвержденных постановлением Правительства Пермского края от 09.07.2014 № 596-п (в ред. постановления от 09.02.2017 года № 42-п), в части в слов «выпуска в среду обитания в месте отлова» и абз. 2 п. 4.22 Правил отлова, регистрации, учета и содержания безнадзорных животных на территории Пермского края, утвержденных постановлением Правительства Пермского края от 09.07.2014 № 596-п (в ред. постановления от 09.02.2017 года № 42-п)». По мнению истца, оспариваемые им положения о возврате отловленных животных в среду их обитания противоречат федеральному законодательству.

В судебном заседании представитель прокуратуры Пермского края поддержала заявленные требования. Представители ответчика - Правительства Пермского края с заявленными требованиями не согласились. Заслушав представителей сторон, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу о том, что заявленные требования подлежат удовлетворению.

При рассмотрении данного дела следует исходить из того, что в соответствии с пунктами «б», «ж», «з» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, ст. 2 Закона РФ от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии», ст. 3 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» осуществление мер по борьбе с эпидемиями, ликвидация их последствий, ветеринарное законодательство, законодательство в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 3 Закона РФ «О ветеринарии» к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии относятся организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных и их лечению, защита населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.

На основании п. 2 ст. 2 Федерального закона «О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения» на субъекты Российской Федерации возложены полномочия по осуществлению мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий за счет средств региональных бюджетов.

В силу подпунктов 5, 49 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют полномочия по организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных, предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Таким образом, федеральным законодательством предусмотрено решение вопроса регулирования численности безнадзорных животных, как источника болезней, путем проведения взаимосвязанных мероприятия по отлову и содержанию, что исключает иное правовое регулирование на региональном уровне общественных отношений в названной сфере, в том числе предусматривающее вместо содержания безнадзорных животных их возврат в прежнюю среду обитания по истечении определенного времени с момента их отлова (в данном случае, по истечении двухмесячного срока - п.4.9 Правил). В силу п. 1 ст. 2 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается в т.ч. посредством выполнения санитарнопротивоэпидемических (профилактических) мероприятий, т.е. организационных, административных, инженерно-технических, медико-санитарных, ветеринарных и иных мер, направленных на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию.

Основные требования к комплексу организационных и санитарнопротивоэпидемических (профилактических) мероприятий, направленных на предупреждение возникновения и распространения заболеваний, общих для животных и человека (бешенство, эхинококкоз, альвеококкоз и др.), предусмотрены санитарно-эпидемическими правилами и нормативами, в т.ч. Санитарно-эпидемиологическими правилами «СП 3.1.7.2627-10. Профилактика бешенства среди людей» (утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 06.05.2010 № 54), Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами «СанПиН 3.2.3215-14 «Профилактика паразитарных болезней на территории Российской Федерации» (утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22.08.2014 № 50).

Кроме того, основные требования к комплексу профилактических, проти- воэпизоотических мероприятий по профилактике и борьбе с бешенством определены санитарными и ветеринарными правилами «Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных. 13. Бешенство. Санитарные правила. СП 3.1.096-96. Ветеринарные правила. ВП 13.3.1103-96», утвержденными Госкомсанэпиднадзором РФ 31.05.1996 № 11, Минсельхозпродом РФ 18.06.1996 № 23 (действуют за исключением санитарно-эпидемиологических требований, далее - ветеринарные правила). Названные санитарные и ветеринарные правила также не предусматривают возможность выпуска отловленных безнадзорных в среду их обитания, в т.ч. после проведенных ветеринарно-санитарных мероприятий (кастрации (стерилизации), вакцинации против бешенства, дегельминтизации).

Согласно п.п. 9.2, 9.5 Санитарно-эпидемиологических правил «СП 3.1.7.2627-10. Профилактика бешенства среди людей» мероприятия по недопущению возникновения случаев бешенства среди людей включают, в т.ч., регулирование численности безнадзорных животных и их иммунизация против бешенства. Регулирование численности безнадзорных животных проводится путем их отлова и содержания в специальных питомниках, вакцинации отловленных животных от бешенства. При реализации региональных программ санитарно-эпидемиологического благополучия населения организация и проведение указанных мероприятий относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Аналогичные предписания содержатся в Санитарно-эпидемиологических правилах и нормативах «СанПиН 3.2.3215-14 «Профилактика паразитарных болезней на территории Российской Федерации», закрепляющих требования к комплексу организационных, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, проведение которых направлено на предупреждение возникновения и распространения паразитарных заболеваний, исполнение которых является обязательным на всей территории Российской Федерации в том числе для государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, должностных лиц государственных органов, должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, должностных лиц органов местного самоуправления.

Так, в силу п.п. 8.2, 8.4.2 названных Правил организация профилактических мероприятий за эхинококкозами включает регулирование содержания бродячих собак, их дегельминтизацию путем отлова и содержания в специальных питомниках отловленных животных. При реализации региональных программ, комплексных планов санитарно-эпидемиологического благополучия населения организация и проведение указанных мероприятий отнесены к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Пунктом 10.6 данных Правил также предусмотрено регулирование численности бродячих собак в населенных пунктах в качестве мероприятия по профилактике аскаридоза, трихоцефалеза и токсокароза.

Согласно ветеринарным правилам в целях предупреждения профилактики бешенства человека и животных безнадзорные кошки и собаки, находящиеся на улицах и в иных общественных местах без сопровождающего лица, подлежат отлову (п. 4.8); покусавшие людей или животных собаки, кошки и другие животные (кроме явно больных бешенством) подлежат немедленной доставке владельцем или специальной бригадой по отлову безнадзорных собак и кошек в ближайшее ветеринарное лечебное учреждение для осмотра и карантинирова- ния под наблюдением специалистов в течение 10 дней (п. 4.2); по окончании срока карантинирования клинически здоровые животные после предварительной вакцинации могут быть возвращены владельцам - при условии их изолированного содержания в течение 30 дней, животных, заболевших бешенством, умерщвляют (п. 4.5).

Следует также исходить из того, что гражданским законодательством предусмотрено аналогичное правовое регулирование отношений с безнадзорными животными. В силу прямого указания ст. 230 Гражданского кодекса РФ задержавшее безнадзорных животных лицо или лицо, которым такие животные переданы на содержание и в пользование, обязаны принять меры к их надлежащему содержанию. Согласно п. 1 ст. 231 Гражданского кодекса РФ если в течение шести месяцев с момента заявления о задержании безнадзорных домашних животных их собственник не будет обнаружен или сам не заявит о своем праве на них, лицо, у которого животные находились на содержании и в пользовании, приобретает право собственности на них. При отказе этого лица от приобретения в собственность содержавшихся у него животных они поступают в муниципальную собственность и используются в порядке, определяемом органом местного самоуправления.

Буквальное толкование всех приведенных выше правовых норм свидетельствует о том, что федеральный законодатель, регламентируя вопросы, касающиеся безнадзорных животных, предусмотрел не только их отлов, но в обязательном порядке и содержание их в специальных местах. Отсутствие в федеральном законодательстве норм, прямо запрещающих возврат ранее отловленных безнадзорных животных в места их отлова после проведения специальных мероприятий, не свидетельствует о возможности их возврата в среду обитания и закрепления такой нормы в региональном законодательстве. 

При этом не могут быть признаны обоснованными и не соответствуют федеральному законодательству доводы ответчика о недопустимости применения положений ст.ст. 230-231 Гражданского кодекса РФ, регулирующей вопросы задержания, содержания, приобретения права собственности на безнадзорных домашних животных, к правоотношениям по содержанию отловленных безнадзорных животных-компаньонов, к которым относятся в т.ч. кошки и собаки в силу ст. 1 Модельного закона об обращении с безнадзорными животными (принят в г. Санкт-Петербурге 31.10.2007 постановлением № 29-17 на 29- ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ). Согласно п.п. 1.2, 1.3, 8.3 Положения о разработке модельных законодательных актов и рекомендаций Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств, принятого 14.04.2005 постановлением № 25-8 на 25-м заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ, модельные законы являются актами рекомендательного характера, принимаемыми с целью сближения правового регулирования конкретных видов (групп) общественных отношений в государствах Содружества, могут быть использованы парламентами государств-участников Межпарламентской Ассамблеи в форме разработки и принятия на их основе внутригосударственных нормативно-правовых актов.

Исходя из разъяснений, содержащихся в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31.10.1995 № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», а также в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.10.2003 № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации», следует сделать вывод о том, что закрепленные названным модельным законом положения не относятся к общепризнанным принципам и нормам международного права, которые согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации и подлежат применению, если ими установлены иные правила, чем предусмотренные законом государства. Таким образом, следует исходить из того, что Модельный закон об обращении с животными не относится к нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу по сравнению с федеральным законодательством, в т.ч. нормами Гражданского кодекса РФ.

Изложенные выше обстоятельства, свидетельствуют о том, что установление оспариваемыми нормами Правил возможности возврата в среду обитания отловленных собак и кошек, подвергнутых кастрации (стерилизации), не соответствует приведенным выше положениям федерального законодательства, регулирующим правоотношения в указанной сфере, и влечет нарушение конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду (ст.ст. 41, 42 Конституции РФ).

Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В силу ч. 1 ст. 16 Закона Пермского края от 07.09.2007 № 107-ПК «О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края» постановления Правительства Пермского края принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, Устава Пермского края и законов Пермского края, указов губернатора Пермского края, и не могут противоречить им. Таким образом, следует исходить из того, что оспариваемые прокурором положения были приняты за пределами полномочий, то есть с превышением предоставленной Правительству Пермского края компетенции. Указанное обстоятельство является основанием для удовлетворения заявления. 

В соответствии с ч.2 ст.215 КАС РФ, по результатам рассмотрения административного дела судом может быть принято решение об удовлетворении оспариваемых требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не недействующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты. Истец просит признать недействующим оспариваемый нормативный правовой акт с момента вступления в силу решения суда. По мнению суда, оспариваемый нормативный правовой акт, в соответствующей части, следует признать недействующим, со дня вступления решения суда в законную силу, поскольку, в течение длительного периода времени, он применялся в правоотношениях по отлову и содержанию безнадзорных животных на территории края.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175 - 180, 215 КАС РФ, суд

р е ш и л :

Административный иск первого заместителя прокурора Пермского края удовлетворить. 

Признать недействующими, со дня вступления решения суда в законную силу, пункт 1.2 Правил отлова, регистрации, учета и содержания безнадзорных животных на территории Пермского края, утвержденных постановлением Правительства Пермского края от 09.07.2014 № 596-п (в ред. постановления от 09.02.2017 года № 42-п), в части в слов «выпуска в среду обитания в месте отлова» и абз. 2 п.4.22 Правил отлова, регистрации, учета и содержания безнадзорных животных на территории Пермского края, утвержденных постановлением Правительства Пермского края от 09.07.2014 № 596-п (в ред. постановления от 09.02.2017 года № 42-п)»,

После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении в течение месяца должно быть опубликовано в «Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края».

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня его вынесения.

Судья – подпись -