Дело № 2а-427/2017 ***

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

г. Торжок 08 июня 2017 года

Торжокский городской суд Тверской области в составе

председательствующего судьи Арсеньевой Е.Ю.,

при секретаре судебного заседания Павлюковой А.А.,

с участием представителя административного истца ФИО1,

представителя административного ответчика – помощника Торжокского межрайонного прокурора Алексеевой О.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску администрации муниципального образования город Торжок Тверской области о признании незаконным представления Торжокского межрайонного прокурора об устранении нарушений законодательства о противодействии терроризму,

У С Т А Н О В И Л:

Администрация муниципального образования г. Торжок Тверской области (далее администрация г.Торжка) обратилась в суд с административным иском, в котором просит признать незаконным представление Торжокского межрайонного прокурора Виноградовой И.В. от 19 апреля 2017 года № 40-2017 об устранении нарушений законодательства о противодействии терроризму.

В основании административного иска указывает, что в адрес Главы города Торжка ФИО2 было внесено представление от 19 апреля 2017 года №40-2017 (вх. № 01-16/2267 от 27 апреля 2017 года) об устранении нарушений законодательства о противодействии терроризму.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Согласно пункту 1 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора за исполнением законов являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В силу пункта 3 статьи 22 указанного Федерального закона прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

В соответствии со статьей 24 вышеназванного Федерального закона представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Из представления Торжокского межрайонного прокурора следует, что прокуратурой была проведена проверка в администрации МО г.Торжок исполнения законодательства о противодействии терроризму, по результатам которой установлено, что подпрограмма №4 «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций на территории г.Торжка» программы «Муниципальное управление и гражданское общество» «Борьба с терроризмом и экстремизмом», утвержденной постановлением администрации г.Торжка от 169.10.2013 №591, не содержит конкретных и эффективных мероприятий, направленных на противодействие террористическим проявлениям и нарушениям. Несмотря на результаты ранее проведенных проверок, программа не скорректирована до настоящего времени. Подпрограммой не проработаны и не закреплены мероприятия по противодействию проявлениям экстремизма. Отсутствуют мероприятия, направленные на обеспечение безопасности транспортной инфраструктуры, исключения актов незаконного вмешательства на указанных объектах. Планирование деятельности АТК не отвечает основным целям и задачам комиссии. Запланированные мероприятия в основной массе дублируют текущую деятельность АТК (проведение заседаний, заслушивание отчетов, направление отчетов в АТК области и пр.). До настоящего времени в нарушении требований, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации №272, категорирование объектов с массовым пребыванием людей комиссией не завершено, список указанных объектов не сформирован, паспорта безопасности объектов в полном объеме не утверждены. 

В целях недопущения повторных нарушений действующего законодательства в дальнейшей деятельности прокурор полагает целесообразным рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности.

В резолютивной части представления прокурор требует безотлагательно рассмотреть представление, принять конкретные меры по устранению указанных в нем нарушений закона и недопущению их в дальнейшей деятельности. О времени и месте рассмотрения представления, в целях обеспечения возможности участия работников прокуратуры в его рассмотрении, сообщить в межрайонную прокуратуру. О результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить межрайонному прокурору в письменной форме в установленный законом месячный срок.

С указанным представлением администрация города Торжка не согласна по следующим основаниям.

В своем представлении прокурор помимо прочего ссылается на пункт 1 Положения об антитеррористической комиссии в субъекте Российской Федерации, утвержденного Национальным антитеррористическим комитетом 07 июля 2006 года.

Вместе с тем, указанное Положение признано утратившим силу.

Согласно пункту 1 Положения об антитеррористической комиссии в субъекте Российской Федерации, утвержденного Председателем Национального антитеррористического комитета 17.06.2016, антитеррористическая комиссия в субъекте Российской Федерации является органом, образованным в целях координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений.

Постановлением администрации города Торжка от 16.10.2013 №591 утверждена муниципальная программа муниципального образования город Торжок «Муниципальное управление и гражданское общество» на 2014-2019 годы (далее программа). «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций на территории города Торжка» является одна из подпрограмм указанной Программы (далее подпрограмма 4).

Реализация подпрограммы 4 связана с решением, в том числе, задачи 2 «Предупреждение угроз терроризма и экстремизма на территории города Торжка», которая оценивается с помощью показателя: отсутствие угрозы террористических актов и фактов экстремизма.

Решение задачи 2 «Предупреждение угроз терроризма и экстремизма на территории города Торжка» осуществляется посредством выполнения административного мероприятия «Обеспечение деятельности антитеррористической комиссии муниципального образования город Торжок». Вопросы деятельности антитеррористической комиссии регулируются Положением об антитеррористической комиссии муниципального образования город Торжок, утвержденным Постановлением администрации города Торжка от 24.06.2009 №262.

Вместе с тем, в представлении прокурора указано, что на территории муниципального образования «Торжокский район» реализуется подпрограмма 4, утвержденная постановлением администрации города Торжка от 169.10.2013 №591.

По мнению административного истца, указанные сведения, изложенные межрайонной прокуратурой в представлении, являются недостоверными.

Кроме того, в представлении указано, что программа не содержит конкретных и эффективных мероприятий, направленных на противодействие террористическим проявлениям и нарушениям.

Однако, какие именно конкретные и эффективные мероприятия, направленные на противодействие террористическим проявлениям и нарушениям, должны быть определены в программе, в представлении Торжокского межрайонного прокурора не сказано. Также не указан правовой акт, определяющий мероприятия, направленные на противодействие террористическим проявлениям и нарушениям, которые должны проводиться органами местного самоуправления муниципального образования город Торжок.

Также согласно представлению программой не проработаны и не закреплены мероприятия по противодействию проявлениям экстремизма. Какое отношение к представлению прокурора о нарушении законодательства в области противодействия терроризму имеет экстремизм, не ясно.

Как следует из представления «отсутствуют мероприятия, направленные на обеспечение безопасности транспортной инфраструктуры, исключения актов незаконного вмешательства на указанных объектах». Указанная формулировка вообще выбивается из контекста представления. На каком основании администрация города Торжка должна обеспечивать безопасность транспортной инфраструктуры, если указанные полномочия не возложены на органы местного самоуправления МО город Торжок положениями Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон №131-ФЗ).

Также в представлении сказано, что в ходе проверки межрайонной прокуратурой выявлены нарушения в деятельности администрации г. Торжка в части неисполнения требований, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации №272: до настоящего времени комиссией не завершено категорирование объектов с массовым пребыванием людей, список указанных объектов не сформирован, паспорта безопасности объектов в полном объеме не утверждены.

Вместе с тем, возникает вопрос: Каким нормативным актом руководствовался прокурор, когда выносил представление и выявлял нарушения при категорировании объектов с массовым пребыванием людей, а также при утверждении паспортов безопасности объектов с массовым пребыванием людей? Должна ли в принципе администрация города Торжка проводить категорирование и утверждать паспорта безопасности указанных объектов?

Из представления следует «Администрации г. Торжка необходимо принять меры к повышению эффективности работы, направленной на противодействие террористическим проявлениям». Однако, в представлении не указано, какие конкретно меры должна предпринять именно администрация города к повышению эффективности работы, направленной на противодействие терроризму.

Также в резолютивной части представления прокурор требует безотлагательно рассмотреть представление, принять конкретные меры по устранению указанных в нем нарушений закона и недопущению их в дальнейшей деятельности; о результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить межрайонному прокурору в письменной форме в установленный законом месячный срок (к письменному ответу приложить материалы, подтверждающие фактическое устранение нарушений законодательства).

Административный истец полагает, что представление Торжокского межрайонного прокурора по своему содержанию является неопределенным. События, изложенные в представлении, не содержат конкретных указаний на механизм устранения выявленных нарушений. Следовательно, требования прокурора об устранении нарушений законодательства не основаны на законе.

Отмечает, что в тексте представления прокурор ссылается на ст.2 Федерального закона Российской Федерации от 06.03.2006 №36-ФЗ «О противодействии терроризму». Однако законы Российской Федерации принимались Верховным Советом Российской Федерации до формирования Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а после формирования указанного органа, им принимались федеральные законы.

В ходе судебного разбирательства к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена антитеррористическая комиссия муниципального образования город Торжок Тверской области, руководителем которой является Глава муниципального образования город Торжок.

Представитель административного истца ФИО1 в судебном заседании административные исковые требования поддержала в полном объеме по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении. Дополнительно представила письменные пояснения к административному иску, указав следующее. 31.10.2016 на заседании антитеррористической комиссии города Торжка утвержден Перечень муниципальных объектов МО город Торжок с массовым пребыванием людей (Перечень), который был направлен начальнику отделения УФСБ России по Тверской области в г.Торжке, заместителю председателя антитеррористической комиссии города Торжка ФИО3 для согласования с руководством УФСБ России по Тверской области. В ответе администрации города Торжка от 27.03.2017 №01-16/1054 на запрос Торжокского межрайонного прокурора о предоставлении информации от 13.03.2017 №44-2017 также сказано об утвержденном Перечне (копия представлена в материалы дела административным ответчиком). Данные обстоятельства опровергают доводы административного ответчика, заявленные в ходе рассмотрения административного дела, о том, что Перечень объектов с массовым пребыванием людей МО город Торжок был утвержден лишь после внесения представления Торжокским межрайонным прокурором 19.04.2017 №40-2017. В целях исполнения законодательства о противодействии терроризму было проведено категорирование объектов транспортной инфраструктуры. Согласно уведомлению начальника Управления транспортной безопасности Федерального дорожного агентства (Росавтодор) Министерства транспорта Российской Федерации от 16.12.2011 вх.№10-29/18014 приказом Федерального дорожного агентства от 29.11.2011 №303 «О присвоении категорий объектам транспортной инфраструктуры» искусственным дорожным сооружениям Комитета по управлению имуществом муниципального образования город Торжок присвоены категории, они все внесены в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Как следует из обзора о состоянии и результатах работы антитеррористических комиссий муниципальных образований Тверской области в 2016 году руководителя аппарата Антитеррористической комиссии Тверской области ФИО4, поступившего в администрацию города 17.10.2017 №01-16/177, в отчетный период более эффективно проводилась работа по профилактике терроризма, в том числе, и антитеррористической комиссией города Торжка, также отмечено на высоком уровне 3 сентября в г. Торжке Дня солидарности в борьбе с терроризмом. По смыслу статьи 48 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» целью внесения представления является устранение выявленных нарушений и предупреждение их последствий. Исполнимость представления является важным требованием к данным видам ненормативного акта и одним из элементов законности представления, поскольку оно исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, и для его исполнения устанавливается определенный срок, за невыполнение которого предусмотрена административная ответственность. Вносимое прокурором представление должно содержать законные требования, быть реально исполнимым и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершать исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и установление выявленного нарушения. Позиция административного ответчика, что лицо, которому внесено представление, должно самостоятельно определить, какие меры оно будет предпринимать для устранения выявленных нарушений, ошибочна. Указанная позиция заведомо приводит к неисполнимости представления, а также исключает возможность проверки требований. Кроме того, в представлении прокурор предлагает рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности. Вместе с тем, в требовательной части представления указанные факты не отражены. Со ссылкой на положения ч.ч.1,3 ст.27 Федерального закона от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», ст.192 Трудового кодекса Российской Федерации полагает, что применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя и производится в законодательно установленном порядке. Рекомендация противоречит нормам Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» и Трудового кодекса Российской Федерации.

Административный ответчик - Торжокский межрайонный прокурор, извещенный о месте и времени судебного разбирательства, в судебное заседание не явился.

Представитель административного ответчика – помощник Торжокского межрайонного прокурора Алексеева О.О. в судебном заседании исковые требования не признала, просила в удовлетворении административного искового заявления отказать, поддержала представленные суду письменные возражения, из которых следует, что согласно части 1 статьи 21, части 1 статьи 26 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора за исполнением законов является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, в том числе органами местного самоуправления.

Прокурорский надзор в сфере противодействия терроризму осуществляется на основании вышеуказанных положений федерального закона, а также приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 22.10.2009 №339 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии терроризму».

Частью 1 статьи 24, абзаца 2 статьи 28 Федерального закона от 17.01.1992 определено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (часть 1 статьи 24 ФЗ №2202-1).

Согласно п.4 ст.3 Федерального закона от 06.03.2016 №35-ФЗ «О противодействии терроризму» (далее Федеральный закон №35-ФЗ) под противодействием терроризму понимается деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц по предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма); выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом); минимизации и(или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

Статьей 5.2 Федерального закона №35-ФЗ определены полномочия органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения по участию в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений, к которым, в том числе, относятся: разработка и реализация муниципальных программ в области профилактики терроризма, а также минимизации и(или) ликвидации последствий его проявлений; организация и проведение в муниципальных образованиях информационно-пропагандистских мероприятий по разъяснению сущности терроризма и его общественной опасности, а также по формированию у граждан неприятия идеологии терроризма, в том числе путем распространения информационных материалов, печатной продукции, проведения разъяснительной работы и иных мероприятий.

Согласно п.п.7.1,7.2.8 ч.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа, в том числе, относится участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа; разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории городского округа, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах округа.

В соответствии с заданием прокуратуры Тверской области Торжокской межрайонной прокуратурой в деятельности администрации г.Торжка проведена проверка исполнения законодательства в области противодействия терроризму, которая носила документарный характер.

По результатам проверки выявлены недостатки в деятельности администрации г. Торжка, связанные с исполнением полномочий в сфере противодействия терроризму, которые условно можно разделить на три группы: неэффективность муниципальной программы; неэффективность работы антитеррористической комиссии; неэффективность работы при организации категорирования мест массового пребывания людей и оформления паспортов безопасности указанных объектов.

Указанные недостатки выявляются систематически на протяжении 2016-2017 г.г., неоднократно обсуждались на совместных совещаниях, ведется длительная переписка.

По вопросу неэффективности муниципальной программы.

Постановлением администрации г.Торжка от 16.10.2013 №591 утверждена муниципальная программа муниципального образования г.Торжок «Муниципальное управление и гражданское общество» на 2014-2019 г.г. Подпрограмма 4 «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций на территории г.Торжка» предполагает решение задачи 2 «Предупреждение угроз терроризма и экстремизма на территории г.Торжка».

Анализ программы в указанной части свидетельствует о ее явной неэффективности. Решение задачи по предупреждению угроз терроризму и экстремизму сводится к единственному мероприятию – обеспечению деятельности антитеррористической комиссии, что само по себе является текущей деятельностью, не должно укладываться в рамки задач муниципальной программы по противодействию терроризму и экстремизму. Проведение каких-либо конкретных мероприятий, в том числе профилактических, оценка рисков совершения террористических актов, профилактика проявлений экстремистских настроений программой не предусмотрено. С даты принятия программы и до настоящего времени ее корректировка в анализируемой части не проводилась. Финансирование решения задачи 2 подпрограммы 4 муниципальной программы не предусмотрено.

Согласно п.35 ст.3 Федерального закона от 28.06.2014 №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» муниципальная программа – документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимосвязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач.

Согласно п.5 ст.8 указанного Федерального закона задачей стратегического планирования является, в том числе, формирование и проведение комплекса мероприятий, обеспечивающих достижение целей и решение задач социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Частью 7 статьи 7 данного Федерального закона установлено, что принцип ответственности участников стратегического планирования означает, что участники стратегического планирования несут ответственность за своевременность и качество разработки и корректировки документов стратегического планирования, осуществления мероприятий по достижению целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и за результативность и эффективность решения задач социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством российской Федерации.

Полагает, что участие администрации МО г. Торжок в противодействии терроризму путем лишь обеспечения деятельности АТК явно неэффективно, противоречит принципам стратегического планирования и не может обеспечить решение возложенных в данной части задач на органы местного самоуправления.

Вопрос неэффективности муниципальной программы в указанной части неоднократно обсуждался с представителями органа местного самоуправления. Более того, имеется переписка, согласно которой администрация МО г. Торжок сообщает о принятии мер к корректировке указанной программы.

По вопросу неэффективности работы АТК.

Анализ планирования деятельности АТК свидетельствует о том, что указанная работа осуществляется формально. Фактически планирование работы сводится к определению вопросов, подлежащих рассмотрению на заседаниях АТК. Конкретных мероприятий по противодействию терроризму не запланировано и не проводится.

Согласно п.1 Положения об антитеррористической комиссии в субъекте Российской Федерации, утвержденного Председателем национального антитеррористического комитета 17.06.2016, антитеррористическая комиссия является органом, образованным в целях координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений. АТК создаются при органах местного самоуправления, в круг задач входит: координация деятельности по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений: мониторинг политических, социально-экономических и иных процессов, оказывающих влияние на ситуацию в области противодействия терроризму; разработка мер по профилактике терроризма, устранению причин и условий, способствующих его проявлению, обеспечению защищенности объектов возможных террористических посягательств, а также по минимизации и ликвидации последствий террористических актов, осуществление контроля за реализацией этих мер; анализ эффективности работы; организация взаимодействия с общественными объединениями и организациями в области противодействия терроризму; подготовка предложений по обеспечению социальной защиты лиц, осуществляющих борьбу с терроризмом и (или) привлекаемых к этой деятельности, а также по социальной реабилитации лиц, пострадавших от террористических актов; решение иных задач, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по противодействию терроризму.

Решение указанных задач путем исключительно проведения заседаний и при отсутствии реальных мероприятий, направленных на противодействие терроризму, не представляется возможным.

По вопросу неэффективности работы при организации категорирования мест массового пребывания людей и оформления паспортов безопасности указанных объектов.

На основании ч.ч.3,5 Постановления Правительства Российской Федерации от 25.03.2015 №272 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране полицией, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий)» (далее Постановление Правительства РФ №272) организационные мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей осуществляются исполнительными органами местного самоуправления в пределах территорий муниципальных образований, на которых расположены соответствующие места массового пребывания людей; антитеррористическая защищенность мест массового пребывания людей должна соответствовать характеру угроз, оперативной обстановке, обеспечивать наиболее эффективное и экономное использование сил и средств, задействованных в обеспечении безопасности мест массового пребывания людей.

Пунктом 14 Постановления Правительства РФ №272 предусмотрено, что на каждое место массового пребывания людей после проведение его обследования и категорирования комиссией составляется паспорт безопасности. Согласно п.21 указанного постановления антитеррористическая защищенность мест массового пребывания людей обеспечивается путем: проведения организационных мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей, включая категорирование мест массового пребывания людей, с учетом степени потенциальной опасности и угрозы совершения на них террористического акта и его возможных последствий; определения и устранения причин и условий, способствующих совершению в местах массового пребывания людей террористических актов; контроля в едином информационном пространстве в режиме реального времени обстановки, складывающейся в районах расположения мест массового пребывания людей; применения современных информационно-коммуникационных технологий для обеспечения безопасности мест массового пребывания людей; оборудования мест массового пребывания людей необходимыми инженерно-техническими средствами; контроля за соблюдением требований к обеспечению антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей; осуществления мероприятий по защите информации.

До настоящего времени категорирование объектов с массовым пребыванием людей комиссией, созданной при администрации МО г. Торжок, не завершено, список указанных объектов не сформирован, паспорта безопасности объектов в полном объеме не утверждены.

Указанный вопрос актуален уже на протяжении длительного времени, в том числе и для учреждений образования и культуры, однако мероприятия по проверке антитеррористической защищенности указанных объектов до настоящего времени не проведены.

В связи с выявлением вышеуказанных нарушений законодательства и было внесено оспариваемое представление. Между тем, факт внесения представления не нарушает прав, свобод и законных интересов административного ответчика, не создает препятствия к осуществлению его прав, не возлагает незаконного на него какие-либо обязанности. Прокурором ответчику предложено организовать рассмотрение представления с участием представителя прокуратуры, а также рекомендовано рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц. До настоящего времени мер к рассмотрению представления в установленном законом порядке администрацией муниципального образования г. Торжок не принято.

Заинтересованное лицо – антитеррористическая комиссия муниципального образования город Торжок – о дне слушания дело извещено, своего представителя в судебное заседание не направило, об уважительности причин неявки не уведомило, о рассмотрении дела в отсутствие не просило.

Принимая во внимание, что административный ответчик и заинтересованное лицо извещены о месте и времени рассмотрения административного дела надлежащим образом, в судебное заседание не явились, при этом их явка не является обязательной и не признана судом обязательной, на основании статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд находит возможным рассмотреть дело в отсутствие административного ответчика и заинтересованного лица.

Выслушав представителя административного истца ФИО1, представителя административного ответчика Алексееву О.О., исследовав письменные доказательства, имеющиеся в материалах административного дела, суд приходит к следующему. 

В соответствии с абзацем 3 пункта 3 статьи 22 Федерального закона Федерального закона № 2202-1 от 17 января 1992 года «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 Федерального закона, вносит представление об устранении нарушений закона.

Пунктом 1 статьи 24 вышеуказанного Федерального закона установлено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. 

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. 

В силу статей 1, 21, 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» представление об устранении нарушений закона является мерой прокурорского реагирования в рамках реализации прокурором полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов. 

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 24 февраля 2005 года № 84-О, при осуществлении надзора за исполнением законов представление прокурора преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре» органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего, в добровольном порядке. При этом, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает. Законодатель обязывает орган или должностное лицо в течение месяца только рассмотреть представление прокурора, но не обязывает их безоговорочно исполнить данное представление. 

На основании части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Таким образом, представление прокурора, внесенное им в рамках осуществления прокурорского надзора за исполнением законов, подлежит оспариванию в порядке, определенном главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В ходе судебного разбирательства достоверно установлено, что Торжокской межрайонной прокуратурой по заданию прокуратуры Тверской области проведена документарная проверка соблюдения органами местного самоуправления законодательства о противодействии терроризму, в ходе которой установлено, что на территории муниципального образования город Торжок реализуется подпрограмма 4 «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций на территории г. Торжка» программы «Муниципальное управление и гражданское общество» от 16.10.2013 №591, которая не содержит конкретных и эффективных мероприятий, направленных на противодействие террористическим проявлениям и нарушениям (несмотря на результаты ранее проведенных проверок, подпрограмма не скорректирована до настоящего времени). Программой не проработаны и не закреплены мероприятия по противодействию проявлениям экстремизма, отсутствуют мероприятия, направленные на обеспечение безопасности транспортной инфраструктуры, исключения актов незаконного вмешательства на указанных объектах. Планирование деятельности АТК не отвечает основным целям и задачам комиссии. Запланированные мероприятия в основной массе дублируют текущую деятельность АТК (проведение заседаний, заслушивание отчетов, направлением отчетов в АТК области и пр.). В ходе проверки также выявлены нарушения в части неисполнения требований, предусмотренных Постановлением Правительства Российской Федерации №272. До настоящего времени категорирование объектов с массовым пребыванием людей комиссией не завершено, список указанных объектов не сформирован, паспорта безопасности объектов в полном объеме не утверждены. 

По итогам выявленных нарушений Торжокский межрайонный прокурор, ссылаясь на положения статей 2,3 Федерального закона Российской Федерации от 06.03.2006 №35-ФЗ «О противодействии терроризму», п.п. 10, 11 «Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации», утвержденной Президентом Российской Федерации 05.10.2009, ч.ч.3.5, п.п.14,21 Постановления Правительства Российской Федерации от 25.03.2015 №272 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране полицией, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий)», п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 15.02.2006 №116 «О мерах по противодействию терроризму», 19 апреля 2017 года внес Главе г. Торжка ФИО2 представление № 40-2017, в котором, приведя в обоснование представления конкретные факты, указал, что необходимо принять меры к повышению эффективности работы, направленной на противодействие террористических проявлений. 

Также прокурор в представлении полагал целесообразным рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности, а также потребовал безотлагательно рассмотреть представление, принять конкретные меры по устранению указанных в нем нарушений закона и недопущение их в дальнейшей деятельности.

Административный истец, считая представление незаконным, ссылается на то, что в представлении содержатся недостоверные сведения (указано, что …на территории МО Торжокский район реализуется указанная подпрограмма муниципальной программы), не указано, какие именно конкретные и эффективные мероприятия, направленные на противодействие терроризму, должным быть определены в программе, не указан правовой акт, определяющий мероприятия, направленные на противодействие террористическим проявлениям и нарушениям, которые должны проводиться органами местного самоуправления, должна ли администрация города Торжка проводить категорирование и утверждать паспорта безопасности объектов с массовым пребыванием людей, в представлении не указано, какие конкретно меры должна предпринять именно администрация города Торжка к повышению эффективности работы, направленной на противодействие терроризму. 

Обсуждая доводы сторон, суд приходит к следующему.

Как усматривается из п.п.7.1,7.2.8 ч.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ, к вопросам местного значения городского округа, в том числе, относится участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и(или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа; разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории городского округа, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах округа.

Приведенные в обоснование представления прокурора правовые нормы, указанные выше, в логической взаимосвязи с положениями Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п.п.7.1,7.2.8 ч.1 ст.16) свидетельствуют об обязанности органов местного самоуправления соблюдать законодательство о противодействии терроризму.

В ходе проверки прокурором выявлены: неэффективность муниципальной программы; неэффективность работы антитеррористической комиссии; неэффективность работы при организации категорирования мест массового пребывания людей и оформления паспортов безопасности указанных объектов, о чем и указано в оспариваемом представлении. 

Постановлением администрации г.Торжка от 16.10.2013 №591 утверждена муниципальная программа муниципального образования г.Торжок «Муниципальное управление и гражданское общество» на 2014-2019 г.г. Подпрограмма 4 «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций на территории г.Торжка» предполагает решение задачи 2 «Предупреждение угроз терроризма и экстремизма на территории г.Торжка».

Как установил прокурор, решение указанной задачи сводится к единственному мероприятию – обеспечению деятельности антитеррористической комиссии. При этом финансирование в рамках программы не предусмотрено. Проведение каких-либо конкретных мероприятий (профилактических, оценка рисков совершения террористических актов, профилактика проявлений экстремистских настроений) программой также не предусмотрено. 

Между тем, согласно п.35 ст.3 Федерального закона от 28.06.2014 №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» муниципальная программа – документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимосвязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач.

Суду представлены доказательства обсуждения указанного вопроса (неэффективности муниципальной программы в указанной части) совместно сторонами, имеется переписка, согласно которой администрация МО г. Торжок сообщает о принятии мер к корректировке указанной программы.

Анализируя деятельность АТК, прокурор пришел к выводу, что указанная работа осуществляется формально. Фактически планирование работы сводится к определению вопросов, подлежащих рассмотрению на заседаниях АТК. Конкретных мероприятий по противодействию терроризму не запланировано и не проводится.

Вместе с тем, согласно Положению об антитеррористической комиссии в субъекте Российской Федерации, утвержденного Председателем национального антитеррористического комитета 17.06.2016, АТК создаются при органах местного самоуправления, в круг задач входит: координация деятельности по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений: мониторинг политических, социально-экономических и иных процессов, оказывающих влияние на ситуацию в области противодействия терроризму; разработка мер по профилактике терроризма, устранению причин и условий, способствующих его проявлению, обеспечению защищенности объектов возможных террористических посягательств, а также по минимизации и ликвидации последствий террористических актов, осуществление контроля за реализацией этих мер; анализ эффективности работы; организация взаимодействия с общественными объединениями и организациями в области противодействия терроризму; подготовка предложений по обеспечению социальной защиты лиц, осуществляющих борьбу с терроризмом и(или) привлекаемых к этой деятельности, а также по социальной реабилитации лиц, пострадавших от террористических актов; решение иных задач, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по противодействию терроризму.

На основании ч.ч.3,5 Постановления Правительства Российской Федерации от 25.03.2015 №272 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране полицией, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий)» (далее Постановление Правительства РФ №272) организационные мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей осуществляются исполнительными органами местного самоуправления в пределах территорий муниципальных образований, на которых расположены соответствующие места массового пребывания людей; антитеррористическая защищенность мест массового пребывания людей должна соответствовать характеру угроз, оперативной обстановке, обеспечивать наиболее эффективное и экономное использование сил и средств, задействованных в обеспечении безопасности мест массового пребывания людей.

Пунктом 14 Постановления Правительства РФ №272 предусмотрено, что на каждое место массового пребывания людей после проведение его обследования и категорирования комиссией составляется паспорт безопасности. Согласно п.21 указанного постановления антитеррористическая защищенность мест массового пребывания людей обеспечивается путем: проведения организационных мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей, включая категорирование мест массового пребывания людей, с учетом степени потенциальной опасности и угрозы совершения на них террористического акта и его возможных последствий; определения и устранения причин и условий, способствующих совершению в местах массового пребывания людей террористических актов; контроля в едином информационном пространстве в режиме реального времени обстановки, складывающейся в районах расположения мест массового пребывания людей; применения современных информационно-коммуникационных технологий для обеспечения безопасности мест массового пребывания людей; оборудования мест массового пребывания людей необходимыми инженерно-техническими средствами; контроля за соблюдением требований к обеспечению антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей; осуществления мероприятий по защите информации.

В ходе проверки административным ответчиком выявлено, что до настоящего времени категорирование объектов с массовым пребыванием людей комиссией, созданной при администрации МО г. Торжок, не завершено, список указанных объектов не сформирован, паспорта безопасности объектов в полном объеме не утверждены.

Таким образом, внося представление главе г. Торжка ФИО2, как руководителю исполнительно-распорядительного органа муниципального образования – администрации муниципального образования город Торжок Тверской области, прокурор действовал в рамках своих полномочий, установленных законом. При этом, по смыслу приведенных в настоящем решении ранее правовых норм Федерального закона Федерального закона № 2202-1 от 17 января 1992 года «О прокуратуре Российской Федерации» представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает. Законодатель обязывает орган или должностное лицо в течение месяца только рассмотреть представление прокурора, но не обязывает их безоговорочно исполнить данное представление. 

Суд полагает, что оспариваемое представление прокурора отвечает критериям формальной определенности и исполнимости, указанные в нем нарушения предполагают определенный способ исполнения представления. Об этом свидетельствуют и фактические действия администрации города Торжка Тверской области (принятие постановления №191 от 02 мая 2017 «Об утверждении Перечня мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии Российской Федерации на территории МО город Торжок»).

Ссылка административного истца на имеющиеся в представлении недостоверные сведения (указано, что …на территории МО Торжокский район реализуется указанная подпрограмма муниципальной программы), а также, что Положение об антитеррористической комиссии в субъекте Российской Федерации, утвержденное Национальным антитеррористическим комитетом 07.07.2006, признано утратившим силу, автоматически не влечет признание оспариваемого представление незаконным.

Что касается рекомендации прокурора о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности, содержащейся в описательной части оспариваемого представления, суд при оценке законности представления в этой части исходит из следующего.

Исходя из положений статьи 27 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» за совершение дисциплинарного проступка, неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей, представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить дисциплинарные взыскания (часть 1). Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством (часть 3).

Трудовым кодексом Российской Федерации определено, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить дисциплинарные взыскания (статья 192 названного Кодекса).

Приведенное правовое регулирование позволяет сделать вывод о том, что применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке. 

В силу чего содержащаяся в представлении рекомендация о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности противоречит нормам Закона о прокуратуре, Закона о муниципальной службе и Трудового кодекса Российской Федерации, тогда, как указывалось выше, представление исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, и не может содержать не только незаконные требования, но и в равной степени незаконные рекомендации, вследствие чего заявленные административные исковые требования в указанной части следует удовлетворить.

Руководствуясь статьями 175 - 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

Административное исковое требование администрации муниципального образования город Торжок удовлетворить частично.

Признать незаконным представление Торжокского межрайонного прокурора №40-2017 от 19 апреля 2017 года, внесенное главе муниципального образования город Торжок, об устранении нарушений законодательства о противодействии терроризму в части содержащейся в представлении рекомендации о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности.

В остальной части заявленных требований об оспаривании представления Торжокского межрайонного прокурора администрации муниципального образования город Торжок Тверской области отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Тверской областной суд через Торжокский городской суд Тверской области в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Председательствующий подпись Е.Ю. Арсеньева

Решение в окончательной форме принято 13 июня 2017 года.

*** 

*** 

***